[Myanmar Special] ③ Myanmar and ASEAN After the 2021 Coup

1. Introduction

В феврале 2021 года военные Мьянмы совершили очередной переворот и захватили власть. Переворот произошел в день, когда депутаты, победившие на выборах в ноябре 2020 года, должны были начать новую сессию парламента. Он сверг гражданское правительство, которое находилось у власти пять лет с 2015 года, и вернул страну к состоянию до 2011 года, до начала политической реформы военных. С тех пор прошел год. За этот период военные убили около 1500 человек, более 11 000 заключены в тюрьмы. По меньшей мере 100 человек были замучены до смерти в тюрьме (The Irrawaddy 2022/01/05). Конечно, фактические цифры, вероятно, намного выше. Несмотря на значительное сопротивление военному правлению со стороны народа, Национального правительства единства (NUG) и Сил народной обороны (PDF), военные остаются непоколебимыми. Критика со стороны региональных организаций и соседних стран, включая АСЕАН, западных стран, таких как США и Европа, и ООН, мало что изменила в ситуации.

2. Myanmar and ASEAN in 2021

За 70 лет с момента обретения Мьянмой независимости в 1948 году, самый длительный период, когда страна не находилась под военным контролем, составил 14 лет между 1948 и 1962 годами, за которым последовали пять лет с 2015 по 2020 год, всего 19 лет. Другими словами, страна пережила 54 года военного правления. Военные Мьянмы, которые находились в тупике, несмотря на давление и попытки убеждения со стороны международного сообщества, внезапно осуществили политическую реформу и либерализацию в 2011 году. Всего через четыре года после введения либерализационных мер Аун Сан Су Чжи и возглавляемая ею Национальная лига за демократию (НЛД) пришли к власти в 2015 году. Ожидания политической либерализации и демократизации в Мьянме резко возросли. В ноябре 2020 года НЛД выиграла свои вторые выборы за пять лет, и новый парламент должен был собраться 1 февраля 2021 года в соответствии с результатами выборов. В тот же день, когда должно было начаться второе гражданское правительство, военные Мьянмы отменили политическую либерализацию страны своим государственным переворотом.

С момента вступления Мьянмы в АСЕАН в 1997 году она представляла собой политическое бремя для организации. АСЕАН надеялась, что политическая либерализация Мьянмы в 2011 году, подготовка к которой была столь трудной, продолжится и в конечном итоге снимет с АСЕАН политическое бремя. Переворот в феврале 2021 года, несомненно, разрушил эти надежды. Реакции последовали со стороны АСЕАН в целом и от отдельных государств-членов. В день переворота Председатель АСЕАН выпустил заявление с призывом к восстановлению статус-кво путем диалога, ссылаясь на ценности демократии, верховенства права, прав человека и свободы, перечисленные в Уставе АСЕАН (АСЕАН 2021, 1). Малайзия и Сингапур также выступили с заявлениями, призывая к возвращению к нормальной жизни и восстановлению процесса демократизации (Министерство иностранных дел Сингапура 2021/03/02). Вскоре после этого другие государства-члены АСЕАН, включая Бруней (24 февраля), Индонезию (8 февраля), Таиланд (1 марта, 11 марта), Филиппины (9 февраля, 3 марта) и Камбоджу (9 марта), также выпустили заявления, выражающие обеспокоенность ситуацией в Мьянме (Al Jazeera 2021/02/01). Министр иностранных дел Индонезии Ретно Марсуди добивалась реакции на уровне АСЕАН путем переговоров с министрами иностранных дел основных стран АСЕАН, а также договорилась о встрече с министром иностранных дел Мьянмы во время визита последнего в Таиланд 24 февраля, чтобы донести обеспокоенность АСЕАН (Erwida and Koya 2021/02/24).

Несмотря на эти отдельные заявления, сделанные государствами-членами АСЕАН, только 24 апреля, почти через три месяца после переворота, АСЕАН в целом предприняла какие-либо конкретные действия по данному вопросу. Секретариат АСЕАН провел встречу в рамках саммита для разработки Пятипунктного консенсуса по разрешению кризиса в Мьянме. Несмотря на оппозицию демократических сил Мьянмы, лидер переворота, главнокомандующий Мин Аун Хлаинг, также принял участие в саммите. На этой встрече лидеры представили Пятипунктный консенсус, который предусматривал 1) немедленное прекращение насилия и сдержанность всех сторон, 2) конструктивный диалог для поиска мирного решения, 3) отправку специального посланника Председателя АСЕАН для содействия диалогу, 4) гуманитарную помощь от АСЕАН и 5) визит специального посланника и делегации АСЕАН в Мьянму для встречи со всеми заинтересованными сторонами (АСЕАН 2021/04/24).

Мы можем оценить усилия АСЕАН по достижению соглашения для разрешения кризиса в Мьянме. Однако, хотя в заявлении Председателя признается, что ситуация в Мьянме является проблемой, оно также отражает желание АСЕАН избежать конфликтов и напряженности между государствами-членами. В названии заявления Председателя АСЕАН Мьянма не упоминается. Пятипунктный консенсус представлен на отдельной странице как дополнение. Заявление состоит из девяти абзацев, и Мьянма упоминается только в абзацах восемь и девять, после общих вопросов, таких как центральная роль АСЕАН, ожидания и оценка роли Брунея как Председателя АСЕАН, оценка построения сообщества АСЕАН, ответ на COVID-19 и сотрудничество со странами-партнерами. Следует отметить, что упоминание рохинджа, похороненных в девятом абзаце как ссылка на ситуацию в Ракхайне, объединяет переворот с этой проблемой. В заявлении Председателя также содержится ссылка на проблему рохинджа, хотя эта ссылка была сформулирована как «ситуация в штате Ракхайн», где происходит проблема, а не как прямое упоминание народа рохинджа.[1] Государственный переворот в Мьянме и связанные с ним проблемы сведены к восьмому абзацу, а Пятипунктный консенсус — к дополнению.

Реализация пяти условий, согласованных на апрельском саммите, была сопряжена с проблемами. Когда Мин Аун Хлаинг вернулся домой с саммита, военные опубликовали заявление, которое фактически игнорировало консенсус и его условия. В заявлении говорилось, что военные «тщательно рассмотрят конструктивные предложения», но главным приоритетом Мьянмы в данный момент является «поддержание правопорядка» и «восстановление общественного мира и спокойствия (Bhavan 2021/04/27)» . Отправка посланника АСЕАН была направлена на стабилизацию ситуации в Мьянме, и военные Мьянмы дали ясно понять, что они могут рассмотреть возможность реализации Пятипунктного консенсуса АСЕАН только после восстановления внутреннего порядка. В июне второй министр иностранных дел Брунея Эриван Юсоф, председатель АСЕАН, посетил Мьянму вместе с Генеральным секретарем АСЕАН Лим Джок Хоем, но они вернулись с пустыми руками. Этот визит состоялся без достижения соглашения относительно посланника АСЕАН, что впоследствии усилило путаницу относительно того, следует ли считать визит состоявшимся от специального посланника (Editorial Board 2021/06/10).

После этой путаницы 4 августа специальным посланником АСЕАН был назначен Эриван Юсоф (Tom 2021/08/05). Его назначение произошло после многих перипетий, но в итоге он не смог сделать очень многого. АСЕАН не согласилась отправить специального посланника в Мьянму, если им не будет разрешено встретиться с Аун Сан Су Чжи, на что военные отказались согласиться (Grant 2021). Отправка специального посланника, запланированная на октябрь, была отложена. На фоне этой задержки приближался саммит АСЕАН, запланированный на второе полугодие. Критика международного сообщества способности и готовности АСЕАН решать ситуацию в Мьянме усугубилась ошибками, допущенными при отправке специального посланника. Международное сообщество критиковало действия АСЕАН до сих пор, заявляя, что АСЕАН не хватает ни воли, ни способности решать проблему. Организация не смогла предпринять никаких мер, чтобы опровергнуть эту критику. В итоге АСЕАН решила не приглашать представителей Мьянмы на октябрьский саммит (ABC News 2021/10/16).

С точки зрения АСЕАН, необходимо было как-то отреагировать на критику о том, что она проявила недостаточную активность в усилиях по разрешению ситуации в государстве-члене, Мьянме. Исключение Мьянмы было необычной мерой для АСЕАН. Логически, АСЕАН не может исключить Мьянму из саммита. Принятие решений в организации следует принципу консенсуса, что означает отсутствие сильных возражений (Rodolfo 2006). Это означает, что если АСЕАН не пригласит Мьянму на саммит, это потребует согласия Мьянмы. Военные Мьянмы возразили бы против этого, если бы им предоставили возможность высказаться. Это означает, что исключение Мьянмы из саммита было сделано с согласия других государств-членов АСЕАН и, что более важно, без участия Мьянмы. Чтобы расширить эту интерпретацию, решение об исключении Мьянмы из саммита означает, что Мьянма была лишена права голоса как член АСЕАН. Другими словами, Мьянме косвенно было отказано в полном статусе члена. Решение включает в себя неявное сообщение о техническом исключении Мьянмы из АСЕАН и не признает нынешний военный режим Мьянмы в качестве законного правительства Мьянмы на уровне АСЕАН.

Однако символизм сообщения, посланного исключением Мьянмы из саммита, имеет ограниченный практический эффект. Независимо от того, исключает ли АСЕАН Мьянму из своих саммитов или не признает легитимность военного правления страны, прямого влияния на ситуацию в стране или на правление военных не будет. Хотя военное правительство освободило 5000 политических заключенных перед саммитом АСЕАН в качестве жеста примирения, этот жест не ослабил хватку военных у власти и не исправил ситуацию с правами человека в Мьянме (BBC2021/10/18).

3. Two Band-aidings and a Failure

Военный переворот 2021 года в Мьянме и связанное с ним бремя для АСЕАН предвещались в 1990-х годах. Военные Мьянмы, которые отменили результаты выборов 1990 года и укрепили свою власть, начали налаживать контакты с АСЕАН в погоне за экономическим ростом путем открытия страны для получения легитимности. В отличие от Вьетнама, Лаоса и Камбоджи, которые вступили в АСЕАН примерно в то же время, процесс принятия Мьянмы в качестве государства-члена не прошел гладко. Принятие Мьянмы в АСЕАН, которое произошло несмотря на давление со стороны международного сообщества и обеспокоенность внутри организации, стало началом напряженных отношений между ними. Мьянма стремилась вступить в АСЕАН примерно в то же время, когда международное сообщество, особенно западные страны, оказывали экономическое давление на страну. После подавления демократического движения в 1988 году военные Мьянмы неохотно провели всеобщие выборы в 1990 году в попытке получить легитимность, на которых они потерпели крупное поражение от НЛД. Военные аннулировали результаты выборов и продолжили свое правление. Международное сообщество выразило значительное несогласие с этим действием, призывая к созыву избранного парламента и требуя, чтобы военные ушли в отставку. Соединенные Штаты и Европа возглавили мир в введении экономических санкций. Именно при этих обстоятельствах Мьянма вступила в АСЕАН.

АСЕАН оказалась под шквалом критики за то, что членство Мьянмы не только придало легитимность военному режиму, но и не способствовало демократии в стране. Европейское сопротивление было особенно сильным. Европейский союз запретил делегатам из Мьянмы посещать Азиатско-Европейскую встречу (АСЕМ) в 1996 году. В том же году ЕС последовал примеру США и запретил всем высокопоставленным чиновникам совершать официальные визиты в Мьянму, а также въезд в Европу любому персоналу мьянманских вооруженных сил. Из-за этих мер Мьянма не смогла присутствовать на АСЕМ даже как член АСЕАН. Аналогично, ЕС не был допущен к участию во встречах, проводимых АСЕАН, пока Мьянма была государством-членом (Alice 2009, 122-123). Канада также приостановила сотрудничество с АСЕАН после вступления Мьянмы. Соединенные Штаты ввели полномасштабные экономические санкции против Мьянмы в 1997 году.

Несмотря на международное давление, АСЕАН начала закладывать основу для вступления Мьянмы в качестве государства-члена в 1995 году.[2] Была создана логика членства Мьянмы. Это часто называют конструктивным взаимодействием. АСЕАН подчеркивала, что предпочтительнее привлечь Мьянму в АСЕАН для стимулирования изменений посредством диалога и стимулов, а не просто сидеть сложа руки и надеяться, что они изменятся (Stephen 2010, 336)[3]. Конечно, не все государства-члены АСЕАН придерживались того же мнения. Более либеральные правительства Филиппин и Таиланда того времени имели оговорки относительно потенциального членства Мьянмы, в то время как авторитарная Индонезия и тогдашний председатель АСЕАН в 1997 году, Малайзия, имели более позитивный взгляд на этот вопрос. Принятие Мьянмы в АСЕАН не было направлено на разрешение проблемной «болевой точки», которой была Мьянма. АСЕАН просто наложила пластырь на проблему и двинулась дальше.

Однако этот первый шаг быстро привел ко второй проблеме. Государства-члены АСЕАН принимают председательство в алфавитном порядке. В 2006 году, через девять лет после вступления, подошла очередь Мьянмы председательствовать в АСЕАН. Опять же, страну окружила буря споров. По состоянию на 2005 год ситуация с демократией и правами человека в Мьянме почти не улучшилась. Логика АСЕАН по изменению Мьянмы путем привлечения ее внутрь стала бессмысленной. США пригрозили бойкотировать Региональный форум АСЕАН (ARF), если Мьянма будет председательствовать. Затем министр иностранных дел Великобритании Иэн Пирсон объявил в 2005 году, что США и Европа не будут посещать никакие встречи, связанные с АСЕАН, если Мьянма возьмет на себя председательство в 2006 году (Al Jazeera 2005/07/26). Страны АСЕАН «залатали» болезненную проблему, достигнув соглашения с военными Мьянмы о том, что Мьянма пропустит свою очередь председательства (Murray 2005). Это была временная стратегия АСЕАН, чтобы остановить внешнее давление и позволить Мьянме сохранить лицо. Это был второй раз, когда АСЕАН таким образом решала проблему Мьянмы.

Неспособность АСЕАН воспользоваться этими двумя возможностями в прошлом для разрешения проблемы Мьянмы привела ее туда, где она находится сегодня, в 2021 году. В 2021 году поведение АСЕАН, а также ее основополагающие принципы подверглись нападкам. Как старейшая и наиболее опытная многосторонняя организация региона, АСЕАН разработала аргумент о центральной роли АСЕАН — АСЕАН должна быть в центре любого регионального многостороннего сотрудничества. Эта концепция была поставлена под сомнение. Сомнительно, как региональная организация, такая как АСЕАН, которая не смогла эффективно справиться с государственным переворотом, происходящим в одном из ее государств-членов, сможет занять центральное место в многостороннем сотрудничестве с более крупными странами региона (Aaron 2021). Разногласия внутри АСЕАН по поводу Мьянмы даже поколебали принцип единства АСЕАН, который является основой центральной роли АСЕАН.

В основе реакции АСЕАН на проблему Мьянмы в 1997, 2005 и 2021 годах лежит принцип «пути АСЕАН». «Путь АСЕАН», характеризующийся нежеланием вмешиваться во внутренние дела государств-членов, до сих пор служил гарантией для этих стран, позволяя им избегать критики за их внутренние проблемы на арене АСЕАН. Государства-члены АСЕАН предпочитали вести переговоры за кулисами и идти на компромиссы, а не выставлять напоказ свои внутренние разногласия, обсуждать их откровенно, даже когда это болезненно, и оперативно разрешать их. Им не хватает стимулов для устранения этих политических гарантий и отказа от такого способа решения проблем, даже если это привело бы их к более высокому уровню регионального сотрудничества. Такое отношение привело к компромиссам АСЕАН с Мьянмой в 1997 и 2005 годах, и это является фундаментальной проблемой, лежащей в основе неспособности АСЕАН что-либо сделать для разрешения ситуации в 2021 году.

4. Conclusion

После переворота в феврале 2021 года АСЕАН вновь продемонстрировала свои ограничения. Государства-члены АСЕАН, довольные тем, что прячутся за организацией и придерживаются «пути АСЕАН», не смогли сыграть значительную роль в разрешении ситуации в Мьянме. Они разработали Пятипунктный консенсус на саммите в апреле 2021 года, чтобы отбиться от международной критики. Однако он не был реализован. Назначение специального посланника АСЕАН было окутано путаницей. Как только посланник был наконец назначен после четырех месяцев проволочек, он не смог должным образом подойти к проблеме. Посланнику препятствовали мьянманские военные. Посланнику не разрешили получить доступ к силам, выступающим против военного правления. В ответ на растущую критику АСЕАН решила не приглашать Мьянму на октябрьский саммит. Логически и технически, АСЕАН не предоставила Мьянме возможности участвовать в принятии решений, послав молчаливое сообщение относительно статуса членства страны в АСЕАН. Однако это не оказало никакого существенного влияния на поведение военных или на решение проблемы в Мьянме. Возможно, существует широко распространенное мнение в АСЕАН, что если что-то является ответственностью всех, то это ничья ответственность. Такой прохладный ответ ляжет бременем на АСЕАН. Основные принципы АСЕАН, включая центральную роль и единство, были сильно потрясены инцидентом с Мьянмой.

Конечно, нельзя винить только АСЕАН в том, что произошло за последний год. Кипящее общественное мнение, критика мьянманских военных и интерес СМИ, последовавшие за переворотом 1 февраля, угасли через три-четыре месяца. Внутри Мьянмы борьба против военных осталась исключительно на плечах народа, в то время как поддержка извне ослабла. Совет Безопасности ООН также был заблокирован от предоставления помощи из-за оппозиции постоянных членов Совета, России и Китая. Внимание международного сообщества отвлеклось от Мьянмы и сосредоточилось на реакции на COVID-19 и американо-китайской конкуренции. Тем временем критика АСЕАН усилилась. Конечно, реакция АСЕАН на ситуацию не была похвальной, и не была эффективной. Тем не менее, международное сообщество, вместо того чтобы предпринимать действия против мьянманских военных, указало пальцем на АСЕАН как на слабое звено в отношении военного переворота. Можно задаться вопросом, не привело ли бессилие международного сообщества в разрешении проблемы Мьянмы к самообману, что обвинение АСЕАН равносильно принятию моральной и этической ответственности за ситуацию. ■

References

Аарон Коннелли. 2021. «Переворот в Мьянме и угроза центральной роли АСЕАН». Международный институт стратегических исследований. 1 марта.

ABC News. 2021. “ASEAN members elect not to invite Myanmar's military leader Min Aung Hlaing to summit. ABC News. October 16.

Alice D. Ba. 2009. (Пере)переговоры о Восточной и Юго-Восточной Азии: Регион, регионализм и Ассоциация государств Юго-Восточной Азии. Stanford: Stanford University Press. Pp. 122-123.

Al Jazeera. 2005. “Myanmar to forgo Asean chairmanship.” Al Jazeera. July 26.

Al Jazeera. 2021. “‘Serious blow to democracy’: World condemns Myanmar military coup.” Al Jazeera. February 1.

ASEAN. 2021. “Chairman’s Statement on the ASEAN Leaders’ Meeting.” April 24 (https://asean.org/wp-content/uploads/Chairmans-Statement-on-ALM-Five-Point-Consensus-24-April-2021-FINAL-a-1.pdf).

АСЕАН. 2021. «Заявление Председателя АСЕАН о развитии событий в Республике Союз Мьянма». 1 января (https://asean.org/asean-chairmans-statement-on-the-developments-in-the-republic-of-the-union-of-myanmar/).

BBC. 2021. “Myanmar to release 5,000 prisoners held over coup.” BBC. October 18.

Бхаван Джайпрагас. 2021. «Хунта Мьянмы рассмотрит пятипунктный консенсус АСЕАН после «стабилизации» страны». South China Morning Post. 27 апреля.

Редакционная статья. 2021. «Разрушительная миссия Брунея».The Jakarta Post. 10 июня.

Erwida Maulia и Koya Jibiki. 2021. «Министры иностранных дел Индонезии и Мьянмы встретились в Бангкоке».Nikkei Asia. 24 февраля.

Grant Peck. 2021. «Посланник прервал визит в Мьянму, обострив отношения в АСЕАН».AP News. 15 октября.

Министерство иностранных дел Сингапура. 2021. «Выступление министра иностранных дел доктора Вивиана Балакришнана на Неформальной министерской встрече АСЕАН 2 марта 2021 года в 16:00».https://www.mfa.gov.sg/Newsroom/Press-Statements-Transcripts-and-Photos/2021/03/02032021-IAMM)

Министерство иностранных дел Малайзии. 2021. «ПОСЛЕДНЯЯ СИТУАЦИЯ В МЬЯНМЕ».https://www.kln.gov.my/web/guest/-/latest-situation-in-myanmar. 2 февраля.

Murray Hiebert. 2005. «Мьянма уступает председательство в АСЕАН для снятия напряженности».

Rodolfo C. Severino. 2006. Юго-Восточная Азия в поисках Сообщества АСЕАН: Взгляд бывшего Генерального секретаря АСЕАН. Сингапур: Институт исследований Юго-Восточной Азии. С. 34–35.

The Irrawaddy. 2022. «Глава теневого правительства Мьянмы обещает продолжить «Вторую борьбу за независимость»».The Irrawaddy. 5 января.

Tom Allard. 2021. «АСЕАН назначает брунейского дипломата посланником в Мьянму».Reuters. 5 августа.

[1] В заявлении Председателя также упоминалась проблема рохинджа, хотя эта ссылка была сформулирована как «ситуация в штате Ракхайн», где происходит проблема, а не как прямое упоминание народа рохинджа.

[2] В 1994 году АСЕАН пригласила Мьянму принять участие в Конференции АСЕАН для подписания Договора о дружбе и сотрудничестве в Юго-Восточной Азии (ДДС). В следующем году Мьянма сняла домашний арест с Аун Сан Су Чжи и получила право быть наблюдателем в АСЕАН. В 1996 году Мьянма смогла участвовать в Региональном форуме АСЕАН (РФА) в качестве члена, а в 1997 году наконец присоединилась к АСЕАН. Stephen McCarthy. 2010. «Бирма и АСЕАН: Неудобный брак».Бирма или Мьянма: Борьба за национальную идентичность. Сингапур: World Scientific Publishing. с. 336.

[3] Дополнительные сведения см.: Rodolfo C. Severino. 2006. Юго-Восточная Азия в поисках Сообщества АСЕАН: Взгляд бывшего Генерального секретаря АСЕАН. Сингапур: Институт исследований Юго-Восточной Азии. сс. 131–135.

■ Jaehyon Lee является старшим научным сотрудником Института Асан по политическим исследованиям. Он также является членом Консультативной группы по политике Министерства иностранных дел и Консультативной группы Президентского комитета по новой южной политике. Ранее доктор Ли был приглашенным профессором Института иностранных дел и национальной безопасности Корейской национальной академии дипломатии. Исследования доктора Ли сосредоточены на политике Юго-Восточной Азии и международных отношениях, региональном сотрудничестве в Восточной Азии, а также на нетрадиционных вопросах и вопросах безопасности человека. Среди его недавних публикаций: «2+2 для будущего: Первая встреча министров иностранных дел и обороны Кореи и Австралии» (2013), «Южная Корея и Южно-Китайское море: балансирование на внутренней и международной арене» (2016) и «Чего хочет Азия от США: голоса из региона» (2018). Недавно он перевел на корейский язык книгу Курта Кэмпбелла «Поворотный момент: Будущее американской государственности в Азии». Доктор Ли получил степень бакалавра и магистра в Университете Ёнсе и докторскую степень по политологии в Университете Мэрдок, Австралия.

■ Набор текста Juhyun Jun Руководитель группы по будущему, инновациям и управлению, научный сотрудник

    По вопросам: 02 2277 1683 (доб. 204) | jhjun@eai.or.kr