[亚洲民主简报] 民主的衰退与韧性：韩国经验

[编者按]

尽管韩国的民主并未“衰退”，但韩国确实目睹了民主的危机迹象。首尔国立大学的姜元泽教授指出，这些“危机迹象”对加强韩国民主的韧性构成了需要解决的挑战。本简报分析了韩国的民主化进程、危机迹象以及加强民主韧性的挑战。作者认为，维护和巩固民主价值观最关键的因素是自觉的公民。因此，在公民教育中强调宽容和共存的重要性至关重要。

一、引言

三十年前，民主化是全球趋势。它始于 20 世纪 70 年代中叶的南欧，在 80 年代席卷拉丁美洲，并继续蔓延到亚洲许多国家。共产主义的垮台促成了东欧国家的民主化。民主化继续在国际社会推进，例如在南非，以纳尔逊·曼德拉为象征。塞缪尔·亨廷顿将其称为“第三波民主化”，弗朗西斯·福山则大胆地称之为“历史的终结”，标志着政治制度竞争的结束。

然而，我们正目睹世界范围内民主衰退的迹象。民主的退潮不仅限于匈牙利、土耳其、泰国、菲律宾和俄罗斯等新兴民主国家。特朗普主义在美国的兴起、英国的脱欧公投以及欧洲国家极右翼和民粹主义政党的抬头，都表明民主从未完美，并不断受到挑战，而其韧性的重要性则愈发凸显。

二、韩国的民主化进程

自 1987 年民主化以来，韩国以相对稳定和持续的方式巩固了民主。在民主化进程之前，韩国长期处于威权统治之下。尽管之前的制度不民主，但它并非完全背离自由民主。选举定期举行，反对党也被允许存在。当然，选举的公平性常常受到质疑，反对党也从未能掌权。然而，选举竞争激烈。即使在威权统治下，公众对权力的不满也通过选举表达出来，这给执政者敲响了严厉的政治警钟。通过政变上台的军政府深知其合法性的根本弱点，并希望通过选举来证明其政权的合理性。因此，反对党领导人相信，只要保障自由公正的选举，就有可能通过选举实现权力更迭。

韩国正是在这样的背景下经历了民主化。程序民主的建立是韩国民主化的关键因素。例如，“修改宪法以实现总统直选”是韩国 1987 年民主化的最重要议程。此后，建立选举公平性成为民主巩固进程的基石。然而，选举民主的建立和政权更迭的可能性导致了主要政治领导人之间的向心式竞争。这反过来又降低了民主化初期政治不稳定的程度。此外，政治领导人为了赢得选举而积极招募新人，许多强硬派对必须为民主转型做出“妥协”感到不满。将新鲜血液引入制度化政治有助于招募新精英，防止政治两极分化和碎片化。民主化伴随而生的地区主义政党结构和简单多数投票制度也将有效政党数量限制在三到四个，维持了一个稳定而温和的多党制。事实上，政府已经发生了更迭，现在这已成为普遍现象。通过选举进行的权力委托已成为“唯一的游戏”。

在民主化初期，军队的去政治化也对韩国民主的巩固起到了至关重要的作用。民主化后的第二任总统金泳三试图根除威权主义的残余，以满足公众对新总统的高期望，并通过用军政府时期的军官替换新人来加强民主合法性。那些在全斗焕周围的“新军政权”派系统治下受损的人欢迎这些改革，并忠于民主化形成的新制度。与此同时，韩国在民主巩固的同时取得了显著的经济增长，经济不平等尚未成为严重问题。直到 1997 年亚洲金融危机爆发，大多数人都认为自己是中产阶级，并相信社会流动性的可能性。

此外，正如 1987 年的民主化是通过公民参与实现的，公民在巩固民主的过程中也发挥了至关重要的作用。当政治制度被认为功能失调或政治回应性显著降低时，公民直接参与政治以向制度化政治施压。 2002 年、2004 年、2008 年和 2016 年的大规模烛光集会就是例证。许多公民参加了这些有时会持续很长时间的集会。然而，它们并未演变成暴力。韩国的民主在多种因素的共同作用下得到了稳定而顺利的巩固。

三、韩国民主是否在衰退？

最近，韩国目睹了民主危机的一些迹象。韩国的民主并未“衰退”，也没有滑向威权主义。然而，令人担忧的是，“民主质量”受到了损害。

首先，韩国遇到了与程序民主相关的问题，这是“87 年体制”的核心。在 2012 年总统选举期间，国家情报院动用了网络战来操纵选举。在 2017 年总统选举中，一名网络博主 Druking 及其同伙开发了一款评论操纵软件程序。这两起事件都对政治制度构成了严重威胁，因为它们旨在影响公众对选举的看法。此外，在 2020 年国民议会选举之后，与选举公平性相关的争议一直持续不断。一系列关于选举公平性和政治干预可能性的争议，可能预示着健全民主的基础已被侵蚀。

选举过程的廉洁性争议更为严重。这还涉及到审计委员会、检察官办公室和选举委员会等“司法机构”的中立性或独立性问题。令人担忧的是，人们对检察机关的中立性或独立性的疑虑仍在继续，而司法部门，其核心价值应该是公平和独立，却常常成为政治争议的焦点。

曾出现可能侵犯公民政治自由的案例或立法。例如，李明博政府时期的公务员道德司牵头进行公务员监督，以及文在寅政府通过的《5·18 特别法》和反朝鲜传单法。近期备受争议的媒体仲裁法修正案也是可能限制言论自由的案例。

随着党派两极分化日益严重，自由民主的核心价值观，如多元主义、宽容和考量，出现了负面现象。 2019 年，围绕曹国任职法务部长一事发生了社会冲突。该事件表明，韩国社会近期在意识形态和派系上分裂成两派。政治冲突和不同意见是民主社会的自然组成部分，也是可预见的。然而，韩国如今面临的问题是缺乏妥协的政治两极分化。韩国社会在民主化初期因地区主义而分裂，如今正面临意识形态、代际和社会阶层等不同维度的考验。这些复杂的裂痕并未因几个政党而分散。相反，在韩国，两大主要派系相互重叠垄断，进一步加剧了极端对抗。激进和极端的观点在每个政治阵营中比理性温和的观点更有影响力，这自然会将冲突升级到极端分子将之视为善恶对抗的地步。这种二元视角使得任何妥协或和解的可能性都无法实现。政治竞争沦为正义战胜邪恶，相互理解和尊重变得不可能。

政治两极分化的问题在网络和社交网络中尤为明显。在网络平台上，关于公共问题的讨论仅限于志同道合者之间的交流，形成了所谓的“过滤气泡”，加剧了政治两极分化。“过滤气泡”强化了政治信念，而不是促进真正的沟通和达成共识的过程。

不幸的是，本应解决这些社会冲突和意识形态两极分化的制度化政治，反而助长了敌对政治。社会问题通过国民议会或政党等制度化政治引发派系冲突，进而加剧了公民社会的意识形态和派系两极分化，形成恶性循环。

另一方面，尽管经过了 30 年的民主化巩固进程，总统和中央政府的权力集中仍在继续。此外，最近所谓的“青瓦台政府”，即支持总统幕僚集权的模式，变得更加突出。“青瓦台政府”极大地损害了各部门或机构的自主性，并对政府效率和政策执行的连续性产生负面影响。此外，尽管实行地方自治，但与中央政府相比，地方政府在行政和财政上仍然薄弱。换句话说，韩国仍然是“首尔共和国”。这些是韩国民主的政治“不祥之兆”。尽管民主的实施和巩固相对稳定，但韩国仍在不断面临民主的挑战。

然而，将韩国的状况标记为“民主崩溃”或“根本性倒退”似乎是不公正的。民主的基本价值观并未受损；相反，是权力的行使存在问题。韩国民主的“危机迹象”可以通过公民参与和制度运作来恢复和挽回。

四、加强民主韧性的挑战

韩国民主化后发展的一个显著特征是，民主制度本身从未受到过严重威胁。韩国经历了一系列可能给民主制度带来压力的危机。 1997 年的亚洲金融危机、2004 年弹劾卢武铉总统的尝试以及 2017 年弹劾朴槿惠总统，都带来了严重的政治和经济危机。然而，它们都通过政治制度得到了解决。在 1997 年亚洲金融危机期间，实现了执政党和反对党之间的首次和平权力交接。尽管 2004 年弹劾卢武铉总统是一场严重的政治危机，但第 17 届国民议会选举成为了对事实弹劾的公投，执政的开放国民党获得了多数席位，从而在政治上解决了弹劾问题。弹劾被宪法法院驳回。 2016 年，朴槿惠政府的垄断国家事务和腐败问题通过民众的烛光集会以及国民议会和宪法法院的回应得到了解决。政治危机都通过公众的参与和判断以及宪法制度得到了缓解。

同样，当前的“危机迹象”或“民主质量下降”问题可以为展示韩国民主韧性提供机会。公民对政治现象和民主的兴趣和参与至关重要。公平的选举、政治问责制的建立以及政权更迭的普及，也是关系到民主韧性的制度基础的关键要素。从韩国的经验来看，民主韧性的核心在于程序民主的建立，例如公平自由的选举和政权更迭的可能性。

当前的“危机迹象”带来了可以改善韩国民主的挑战。首先，政党政治需要改革，以连接公民社会和国家。恢复能够打破基于地区主义的两党垄断结构的政党政治的竞争力至关重要。在选举或竞争性政治市场中，应该允许新生的、有竞争力的政治力量出现，这将自然地随着政党政治生态系统的变化而带来一个更开放、更多元化的政治环境。

当现有政党因仅代表特定群体利益而引起不满时，政治体系就会变得不稳定。民粹主义和极端主义政治也从中受益。因此，必须通过政党政治表达社会多元化的利益，并通过引入新的政治力量将新的需求和观点纳入制度化政治。然而，在当前的简单多数制度下，很难保证这种多元化的代表性。在以地区主义为中心的简单多数制度下，新的政党挑战两大政党既得利益的可能性极低。每个大型政党通过制度漏洞保护自己，并通过两极分化来束缚其支持者，从而导致社会冲突加剧。因此，需要一种比例性高的选举制度。制度改革应以适当实施比例原则的形式进行，而不是进行欺骗性的妥协，例如在第 21 届国民议会选举之前进行的所谓“准联立比例代表制”。在此过程中，代表性不应因阶级、性别、地位、教育背景、职业和隶属关系而产生偏见。

同时，制度化地加强能够监督权力的法官的作用至关重要。司法部门以及国家选举委员会和审计委员会等行政机构的独立性和中立性非常重要。包括司法部门在内的机构自主性和独立性方面的争议，与总统的地位以及总统权力的集中有关。因此，从长远来看，通过修宪进程，总统的角色必须回归到行政首长的地位。此外，随着最高法院法官推荐会议的恢复，有必要制定制度改进计划，使每个机构都能独立于权力。还有必要拆除常常近乎“帝国式”的总统制度。实现权力下放也很重要，即大胆地将集中在中央行政部门和首尔的行政和财政权力转移给地方政府。韩国社会在民主化过程中的核心任务仅限于建立程序民主。这个目标现在在很大程度上已经实现。民主化三十多年后，现在需要努力修宪，以建立一个面向未来的新国家治理体系。

然而，维护和巩固民主价值观最关键的因素是自觉的公民的作用。监督权力和政治制度运作的权力，以及在必要时通过积极参与恢复民主的权力，都源于公民。旨在启迪人们学习民主价值观及其保护重要性的公民教育，对于民主韧性至关重要。此外，关于扩大代表性和包容性范围的另一观点是，应扩大政党精英的选择范围。不应基于候选人的阶级、性别、地位、教育背景、职业、隶属关系以及其他许多方面对其进行歧视。

在这方面，在公民教育中强调宽容和共存的重要性至关重要。应告知公民，分歧和多样性而非同质性和统一性是自然的，共识应在不同人之间的妥协和让步中“达成”。“求同存异”的多元价值观是自由民主的基础，应在社会中内化。事实上，在韩国自由民主的发展过程中，重点一直放在民主而非自由上。自 1960 年四月革命以来，民主一直是韩国政治的核心价值观。即使在压迫性政权下，民主化的愿望也一直存在。相比之下，自由价值观在韩国社会尚未得到充分讨论。诸如个人自由、接受差异、宽容、关怀和尊重多样性等自由价值观相对被忽视。仅靠制度化政治不可能实现和谐与和解的社会。公民应该是创造这些价值观的积极主体。恢复民主的基础是公民保护这些价值观的意识。■

■ 姜元泽（Won-Taek Kang）是首尔国立大学政治学与国际关系学系的教授。他拥有伦敦政治经济学院（LSE）政治学博士学位。他曾担任韩国政治学协会会长和韩国政党研究协会会长。他的研究重点是韩国政治、选举与政党以及比较政治制度。他近期的出版物包括《韩国政治的关键时刻》（2019 年）和《韩国政治理论》（2019 年）。

■ 录入：尹河恩（Ha Eun Yoon）研究员

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