[アジア民主主義イシューブリーフィング] 民主主義の後退とレジリエンス：韓国の経験

【編集者注】

韓国の民主主義は「後退」していないものの、民主主義の危機的兆候が観察されている。ソウル大学のカン・ウォンテク教授は、これらの「危機的兆候」が韓国民主主義のレジリエンスを強化するために解決されるべき課題を提示していると述べている。本イシューブリーフィングは、韓国の民主化プロセス、危機的兆候、そして民主的レジリエンス強化における課題を分析する。著者は、民主主義の価値を保護し維持する上で最も重要な要因は、意識ある市民の役割であると主張する。したがって、市民教育において寛容と共存の重要性を強調する必要がある。

I. はじめに

30年前、民主化は世界的な潮流であった。1970年代半ばに南欧で始まり、1980年代にラテンアメリカを通過し、アジアの多くの国へと続いた。共産主義の崩壊は東欧諸国の民主化をもたらした。ネルソン・マンデラという象徴的な人物と共に、南アフリカ共和国のような国際社会でも民主化は進展を続けた。サミュエル・ハンチントンはこれを「民主化の第三の波」と名付け、フランシス・フクヤマは「歴史の終わり」とまで呼び、政治システムの競争は終焉したと宣言した。

しかし、私たちは世界中で民主主義の後退の兆候を目撃している。民主主義の後退は、ハンガリー、トルコ、タイ、フィリピン、ロシアのような新興民主主義国に限られない。最近の米国におけるトランプ主義の台頭、英国のブレグジット国民投票、そして欧州諸国における極右・ポピュリスト政党の台頭は、民主主義は決して完璧ではなく、常に挑戦にさらされており、そのレジリエンスの重要性がますます強調されていることを示唆している。

II. 韓国の民主化プロセス

1987年の民主化以降、韓国は比較的安定かつ継続的に民主主義を定着させてきた。民主化プロセス以前、韓国は長らく権威主義体制下に置かれていた。以前の体制は非民主的であったが、自由民主主義からの完全な逸脱ではなかった。選挙は定期的に実施され、野党の存在も許されていた。もちろん、選挙の公正性についてはしばしば疑問が呈され、野党が権力を奪取することは決してなかった。しかし、選挙は非常に競争的であった。権威主義体制下でさえ、権力に対する国民の不満は選挙を通じて表明され、権力者に深刻な政治的警告を与えた。クーデターを通じて権力を握った軍事政権は、その正当性の根本的な弱さを認識しており、選挙を通じて自らの体制を正当化しようとした。このため、野党の指導者たちは、自由で公正な選挙が保証される限り、選挙を通じた政権交代の可能性を信じていた。

韓国はこのような状況下で民主化を経験した。手続き的民主主義の確立が、韓国の民主化における重要な要因である。例えば、1987年の韓国における民主化の最も重要な議題は、「大統領直接選挙のための憲法改正」であった。その後、選挙の公正性の確立が、民主主義の定着プロセスにおいて不可欠となった。しかし、選挙民主主義の確立と政権交代の可能性は、主要な政治指導者間の求心的な競争をもたらした。これが、民主化初期段階における政治的不安定性を低下させた。さらに、政治指導者たちは選挙で勝利するために競争的に新しい人材を登用し、多くの強硬派は民主的移行のために「妥協」しなければならないことに不満を抱いた。制度的政治に新しい血を導入することは、新しいエリートを登用し、政治的二極化と断片化を防ぐのに役立った。民主化とともに現れた地域主義的な政党構造と単純多数決制度も、有効な政党数を3つか4つに限定し、安定的で穏健な多党制を維持した。実際に、政権交代が起こり、それは今や一般的な現象となっている。選挙を通じた権力の委譲は、「唯一の選択肢」として確立された。

民主化初期段階における軍部の早期非政治化も、韓国における民主主義の定着に不可欠な役割を果たした。民主化後の2代目大統領である金泳三（キム・ヨンサム）は、新大統領への国民の高い期待に応え、軍事権威主義時代の軍将校を新しい人物に交代させることで、民主的正当性を強化するために、権威主義の残滓を根絶しようとした。朴正煕（パク・チョンヒ）政権下の「新軍部政権」内の派閥支配で不利益を被った人々は、このような改革を歓迎し、民主化によって形成された新しい体制に忠誠を誓った。一方、韓国は民主主義の定着とともに目覚ましい経済成長を達成し、経済格差は深刻な問題には至らなかった。1997年のアジア通貨危機まで、ほとんどの人々は自身を中間層とみなし、社会的流動性の可能性を信じていた。

さらに、1987年の民主化が市民参加によって達成されたように、民主主義の定着プロセスにおいても市民の役割は決定的であった。政治システムが機能不全とみなされたり、政治的応答性が著しく低下したりした場合、市民は制度的政治に圧力をかけるために政治に直接参加した。2002年、2004年、2008年、2016年の大規模なキャンドルビクスはその例である。多くの市民がこれらのビクスに参加し、時には長期間続いた。しかし、それらは暴力的にはならなかった。韓国の民主主義は、様々な要因が組み合わさることで、安定的かつ円滑に定着した。

III. 韓国の民主主義は後退しているのか？

最近、韓国では民主主義の危機的兆候が観察されている。韓国の民主主義は「後退」しておらず、権威主義に陥っているわけでもない。しかし、「民主主義の質」が損なわれていることは懸念される。

まず、韓国は「87年体制」の中核である手続き的民主主義に関する問題に直面した。2012年の大統領選挙では、国家情報院がサイバー戦争を動員して選挙を不正操作しようとした。2017年の大統領選挙では、オンラインブロガーであるDrukingとその共犯者がコメント操作ソフトウェアプログラムを開発した。両事件とも、世論を操作することを意図しており、政治システムに深刻な脅威を与えた。さらに、2020年の総選挙以降も、選挙の公正性に関する論争が続いている。一連の選挙の公正性に関する論争と政治介入の可能性は、健全な民主主義の基盤が損なわれていることを示唆している可能性がある。

選挙プロセスの完全性に関する論争はさらに深刻である。これはまた、監査院、検察庁、選挙管理委員会のような「判断機関」の中立性または独立性に関する疑問とも関連している。検察の中立性または独立性に対する疑念が続く一方で、その主要な価値が公正性と独立性であるべき司法府が、しばしば政治的論争の対象となっていることも懸念される。

市民の政治的自由を侵害する可能性のある事件や法律も存在した。例えば、李明博（イ・ミョンバク）政権下の公職倫理課が市民監査を主導したことや、文在寅（ムン・ジェイン）政権下で可決された5・18特別法や対北朝鮮ビラ禁止法などが挙げられる。最近のメディア仲裁法に関する物議を醸す改正も、言論の自由を制限する可能性のある事例である。

党派間の二極化が深刻化するにつれて、多元主義、寛容、配慮といった自由民主主義の中核的価値に関する否定的な現象が現れている。2019年には、曺国（チョ・グク）法務部長官の任命を巡る社会的な対立があった。この事件は、韓国社会が最近、イデオロギー的、派閥的に二つのグループに分断されていることを示している。政治的対立や意見の相違は、民主主義社会において自然で予想される要素である。しかし、韓国が今日直面している問題は、妥協のない政治的二極化である。民主化直後の地域主義によって分断されていた韓国社会は、イデオロギー、世代、社会階級といった異なる次元で試されている。これらの複雑な分断は、いくつかの政党によって解消されるわけではない。むしろ、韓国では二つの主要な派閥が重複して独占し、極端な対立をさらに悪化させている。各政治陣営において、合理的で穏健な意見よりも急進的で極端な意見がより強い影響力を持つため、対立は自然に、各陣営の過激派がそれを善と悪の対決として正当化する点までエスカレートする。この二元論的な視点は、妥協や和解の可能性を排除する。政治的競争は善が悪を圧倒する形に堕落し、相互理解と尊重は不可能になる。

政治的二極化の問題は、オンラインおよびソーシャルネットワーク上でさらに顕著である。オンラインプラットフォームでは、公共問題に関する議論は、同じ考えを持つ人々とのコミュニケーションに限られ、いわゆるフィルターバブルを生み出し、政治的二極化を悪化させる。フィルターバブルは、真のコミュニケーションと相互合意のプロセスを許容するのではなく、政治的信念を強化する。

残念ながら、これらの社会紛争やイデオロギー的二極化を解決するはずの制度的政治は、代わりに敵対的な政治を助長している。社会問題は、国会や政党のような制度的政治を通じて派閥間の対立を引き起こし、それが今度は市民社会におけるイデオロギー的・派閥的な二極化を煽り、悪循環を生み出している。

一方で、民主化後の30年間の定着プロセスにもかかわらず、大統領と中央政府への権力集中は続いている。さらに最近では、大統領側近への権力集中を支えるいわゆる「青瓦台（チョンワデ）政府」がより顕著になっている。「青瓦台政府」は、各省庁や機関の自律性を著しく損ない、政府の効率性と政策遂行の継続性に悪影響を与える。また、地方自治にもかかわらず、地方自治体は中央政府と比較して、行政的・財政的に依然として弱い。言い換えれば、韓国は依然として「ソウル共和国」である。これらは韓国民主主義の政治的「前兆」である。民主主義の比較的安定した実施と定着にもかかわらず、韓国は民主主義の課題に直面し続けている。

しかし、韓国の状況を「民主主義の崩壊」や「根本的な後退」とレッテル貼りするのは不当であるように思われる。民主主義の本質的な価値は損なわれておらず、むしろ権力の行使に問題がある。「韓国民主主義の危機的兆候」は、市民参加とシステムの運用によって回復されうる。

IV. 民主的レジリエンス強化における課題

韓国の民主化後の発展における顕著な特徴は、民主主義システム自体が決して深刻な脅威にさらされなかったことである。韓国は、民主主義システムに負担をかける可能性のある一連の危機を経験してきた。1997年のアジア通貨危機、2004年の盧武鉉（ノ・ムヒョン）大統領弾劾未遂、2017年の朴槿恵（パク・クネ）大統領弾劾は、深刻な政治的・経済的危機をもたらした。しかし、それらは政治システムを通じて解決された。1997年のアジア通貨危機の間、与野党間の初の平和的な政権交代が達成された。2004年の盧武鉉大統領弾劾は深刻な政治危機であったが、第17代総選挙は事実上の弾劾に対する国民投票として機能し、与党ウリ党が過半数の議席を獲得し、弾劾問題を政治的に解決した。弾劾は憲法裁判所によって棄却された。2016年には、朴槿恵政権下の国政壟断と腐敗が、市民のキャンドルビクスと国会および憲法裁判所の対応を通じて解決された。政治危機はすべて、国民の参加と判断、そして憲法システムを通じて緩和された。

同様に、現在の「危機的兆候」や「民主主義の質の低下」の問題は、韓国民主主義のレジリエンスを示す機会を提供しうる。政治現象と民主主義に対する市民の関心と参加が最も重要である。公正な選挙、政治的説明責任の確立、政権交代の普及も、民主主義のレジリエンスに関する制度的基盤の重要な要素である。韓国の経験から、民主的レジリエンスの中核には、公正で自由な選挙や政権交代の可能性といった、民主主義の手続き的確立がある。

現在の「危機的兆候」は、韓国の民主主義を改善する機会をもたらす課題を提示している。まず、政党政治は、市民社会と国家を結びつけるように改革されるべきである。地域主義に基づく二大政党カルテルの構造から脱却できる政党政治の競争力を回復することが重要である。選挙や競争的な政治市場において、新しい競争力のある政治勢力が登場することが可能であるべきであり、それは政党政治のエコシステムの変化とともに、よりオープンで多元的な政治環境を自然にもたらすだろう。

特定の集団の利益のみを代表する既存の政党に対する不満が高まると、政治システムは不安定になる。ポピュリズムや急進的な政治もこの状況を利用する。したがって、社会的に多様な利益は政党政治を通じて表明されるべきであり、新しい政治勢力の導入によって新しい要求や意見が制度的政治に反映されるべきである。しかし、現在の単純多数決制度では、そのような多様な代表性を保証することは容易ではない。地域主義と組み合わされた単純多数決制度を中心とした選挙制度の下では、二大政党の既得権益に挑戦できる新しい政党が登場する可能性は極めて低い。制度的な抜け穴によって保護されながら、各巨大政党は二極化を通じて支持者を束縛し、それが社会紛争の激化を招く。したがって、高い比例性を備えた選挙制度が求められる。制度的変更は、第21代総選挙前に行われたいわゆる「準連動型比例代表制」のような欺瞞的な妥協ではなく、比例原則の適切な実施という形で行われるべきである。その過程で、階級、性別、地位、学歴、職業、所属に関わらず、代表性は偏ってはならない。

同時に、権力を監視できる裁判官の役割を制度的に強化することが極めて重要である。司法府、そして選挙管理委員会や監査院のような行政機関の独立性と中立性は非常に重要である。司法府を含む機関の自律性と独立性に関する論争は、大統領の地位と大統領への権力集中に関連している。したがって、長期的には、憲法改正プロセスを通じて、大統領の役割を行政の長という位置に戻さなければならない。また、最高裁判所の裁判官推薦会議の復活のように、各機関が大統領権力から独立できるように、制度的改善計画を準備する必要がある。しばしば「帝国主義的」になりがちな大統領制を解体することも必要である。中央行政機関やソウルに集中している行政的・財政的権限を地方自治体に大胆に移譲する分権化を実現することも重要である。韓国社会が民主化中に直面した核心的な課題は、手続き的民主主義の確立に限定されていた。この目標は現在、大部分達成されている。民主化から30年以上が経過し、将来志向的な観点から新しい国家統治システムを構築するために憲法を改正する努力が必要である。

しかし、民主主義の価値を保護し維持する上で最も重要な要因は、意識ある市民の役割である。権力を監視する力、政治制度の運用、そして必要であれば積極的な参加を通じて民主主義を回復する力は、市民に由来する。民主主義の価値とその保護の重要性を啓発する市民教育は、民主的レジリエンスにとって重要である。また、代表性と包摂性の範囲を拡大するという点では、政党エリート選抜の構成を拡大する必要がある。階級、性別、地位、学歴、職業、所属、その他多くの側面に基づいて候補者を差別してはならない。

この点において、市民教育における寛容と共存の重要性を強調する必要がある。市民は、均質性や統一性よりも、不一致や多様性が自然なものであり、合意は異なる人々との間の妥協と譲歩を通じて「達成」されるべきであることを知らされるべきである。自由民主主義の基盤である「合意しないことに合意する」という多元主義的価値は、社会的に内面化されるべきである。実際、韓国における自由民主主義の発展において、自由よりも民主主義が強調されてきた。1960年の四月革命以来、民主主義は常に韓国政治の中心的な価値であった。抑圧的な体制下でさえ、民主化への願望は持続し続けた。対照的に、自由主義的価値は韓国社会ではまだあまり議論されていない。個人の自由、違いの受容、寛容、配慮、多様性の尊重といった自由主義的価値は、比較的軽視されてきた。制度的政治だけでは、調和と和解の社会を達成することは不可能である。市民は、そのような価値を直接創造する能動的な主体であるべきである。民主主義回復の基盤は、これらの価値を保護する市民の意識である。■

■ カン・ウォンテクは、ソウル大学政治外交学部教授。ロンドン・スクール・オブ・エコノミクス（LSE）で政治学博士号を取得。韓国政治学会会長、韓国政党学会会長などを歴任。専門は韓国政治、選挙と政党、比較政治制度。近著に『韓国政治の決定的な瞬間』（2019年）、『韓国政治理論』（2019年）がある。

■ 編集協力：ユン・ハウンリサーチ・アソシエイト

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