[Asia Democracy Issue Briefing] Democratic Backsliding and Resilience: The Korean Experience

[Editor's Note]

Хотя корейская демократия не «отступает», Корея наблюдает признаки кризиса демократии. Профессор Вон Тэк Кан из Сеульского национального университета заявляет, что эти «признаки кризиса» представляют собой вызовы, которые необходимо решить для укрепления устойчивости корейской демократии. В данном аналитическом обзоре анализируются процесс демократизации в Южной Корее, признаки кризиса и проблемы укрепления демократической устойчивости. Автор утверждает, что наиболее важным фактором в защите и поддержании ценностей демократии является роль сознательного гражданина. Поэтому необходимо подчеркнуть важность толерантности и сосуществования в гражданском образовании.

I. Introduction

Демократизация была глобальной тенденцией три десятилетия назад. Она началась в Южной Европе в середине 1970-х годов, прошла через Латинскую Америку в 1980-х годах и продолжилась во многих странах Азии. Падение коммунизма привело к демократизации стран Восточной Европы. Демократизация продолжала свое шествие в международном сообществе, например, в Южно-Африканской Республике, с символической фигурой Нельсона Манделы. Сэмюэл Хантингтон назвал это «третьей волной демократизации», а Фрэнсис Фукуяма осмелился назвать это «концом истории», когда конкуренция политических систем закончилась.

Однако мы наблюдаем признаки отката демократии по всему миру. Отступление демократии не ограничивается новыми демократиями, такими как Венгрия, Турция, Таиланд, Филиппины и Россия. Недавний подъем трампизма в Соединенных Штатах, референдум по Брекситу в Соединенном Королевстве и подъем ультраправых и популистских партий в европейских странах свидетельствуют о том, что демократия никогда не бывает совершенной и постоянно подвергается вызовам, в то время как важность ее устойчивости подчеркивается все больше.

II. Democratization Process of Korea

С момента демократизации в 1987 году Корея консолидировала демократию относительно стабильно и непрерывно. До процесса демократизации Корея долгое время находилась под авторитарным режимом. Хотя предыдущая система была недемократической, она не была полным отходом от либеральной демократии. Выборы проводились периодически, и оппозиционным партиям разрешалось существовать. Конечно, справедливость выборов часто ставилась под сомнение, и оппозиционная партия никогда не могла прийти к власти. Однако выборы были высококонкурентными. Даже при авторитарном режиме общественное недовольство властью выражалось через выборы, что давало серьезное политическое предупреждение правящим силам. Военные хунты, пришедшие к власти в результате государственного переворота, осознавали фундаментальную слабость своей легитимности и стремились оправдать свой режим через выборы. По этой причине лидеры оппозиционных партий верили в возможность смены власти через выборы, пока гарантировались бы свободные и справедливые выборы.

Корея прошла через демократизацию в таких обстоятельствах. Создание процедурной демократии является ключевым фактором демократизации Кореи. Например, «пересмотр конституции для прямых президентских выборов» был важнейшей повесткой дня демократизации в Корее в 1987 году. Позже установление справедливости выборов стало первостепенным для процесса демократической консолидации. Однако установление избирательной демократии и возможность смены режима привели к центростремительной форме конкуренции между основными политическими лидерами. Это, в свою очередь, снизило степень политической нестабильности на раннем этапе демократизации. Кроме того, политические лидеры конкурентно набирали новых деятелей для победы на выборах, и многие сторонники жесткой линии были недовольны тем, что для демократического перехода пришлось пойти на «компромиссы». Привлечение новой крови в институциональную политику помогло привлечь новых элит и предотвратить политическую поляризацию и фрагментацию. Региональная партийная структура и простая система голосования большинством, возникшие вместе с демократизацией, также ограничили количество эффективных партий до трех или четырех, что поддерживало стабильную и умеренную многопартийную систему. Действительно, произошла смена правительства, и теперь это стало обычным явлением. Делегирование власти через выборы было установлено как «единственная игра в городе».

Ранняя деполитизация военных на начальных этапах демократизации также сыграла важную роль в консолидации демократии в Корее. Ким Ён Сам, второй президент после демократизации, пытался искоренить пережитки авторитаризма, чтобы оправдать высокие общественные ожидания от нового президента и укрепить демократическую легитимность, заменив генералов армии времен военного авторитаризма новыми фигурами. Те, кто был в невыгодном положении при правлении фракции внутри «Нового военного режима», организованного вокруг Чон Ду Хвана, приветствовали такие реформы и стали лояльны к новой системе, сформированной демократизацией. Тем временем Корея достигла выдающегося экономического роста наряду с консолидацией демократии, и экономическое неравенство еще не стало серьезной проблемой. До азиатского финансового кризиса 1997 года большинство людей считали себя представителями среднего класса и верили в возможность социальной мобильности.

Кроме того, так же, как демократизация в 1987 году была достигнута благодаря участию граждан, роль граждан была решающей в процессе консолидации демократии. Граждане напрямую участвовали в политике, чтобы оказывать давление на институциональную политику, когда политическая система считалась нефункциональной или политическая отзывчивость значительно снижалась. Массовые «свечные» шествия в 2002, 2004, 2008 и 2016 годах являются примерами. Многие граждане участвовали в этих шествиях, которые иногда длились длительный период. Однако они не становились насильственными. Демократия стабильно и гладко консолидировалась в Корее благодаря сочетанию различных факторов.

III. Is South Korean Democracy Backsliding?

В последнее время Корея наблюдает признаки кризиса демократии. Корейская демократия не «отступает» и не скатывается к авторитаризму. Однако вызывает беспокойство то, что «качество демократии» оказалось под угрозой.

Прежде всего, Корея столкнулась с проблемой, связанной с процедурной демократией, ядром «системы 87 года». Во время президентских выборов 2012 года Национальная разведывательная служба мобилизовала кибервойну для фальсификации выборов. На президентских выборах 2017 года Друкинг, онлайн-блогер, и его сообщники разработали программу для фальсификации комментариев. Оба случая представляли серьезную угрозу для политической системы, поскольку они были направлены на влияние на общественное мнение по выборам. Более того, после выборов в Национальное собрание 2020 года продолжаются споры, связанные со справедливостью выборов. Серия споров о справедливости выборов и возможностях политического вмешательства может указывать на то, что фундамент здоровой демократии был подорван.

Споры о добросовестности избирательных процессов еще более серьезны. Это также связано с вопросами о нейтралитете или независимости «надзорных органов», таких как Совет по аудиту и инспекции, Прокуратура и Избирательная комиссия. Вызывает беспокойство и то, что сомнения в нейтралитете или независимости прокуратуры сохраняются, в то время как судебная власть, чьей основной ценностью должны быть справедливость и независимость, часто является предметом политических споров.

Были случаи или законодательные акты, которые могут нарушать политические свободы граждан. Примерами являются Отдел по этике государственной службы при администрации Ли Мён Бака, который возглавил гражданскую инспекцию, и Закон об особых мерах от 18 мая и закон о листовках против Северной Кореи, принятые при администрации Мун Чжэ Ина. Недавние спорные поправки к закону о медиа-арбитраже также являются примерами случаев, которые могут ограничивать свободу слова.

По мере усиления партийной поляризации появляются негативные явления, касающиеся основных ценностей либеральной демократии, таких как плюрализм, терпимость и уважение. В 2019 году произошел социальный конфликт из-за назначения Чо Кука министром юстиции. Этот инцидент показывает, что корейское общество в последнее время разделилось на две группы, идеологически и фракционно. Политические конфликты и различные мнения являются естественными и ожидаемыми компонентами демократического общества. Однако проблема, с которой Корея сталкивается в наши дни, — это политическая поляризация без компромиссов. Корейское общество, разделенное регионализмом сразу после демократизации, подвергается испытанию различными измерениями: идеологией, поколением и социальным классом. Комплексные разделения не рассеиваются несколькими политическими партиями. Вместо этого в Корее две основные фракции перекрывающе монополизированы, что усугубляет крайние конфронтации. Радикальные и крайние мнения оказывают более сильное влияние в каждом политическом лагере, чем рациональные и умеренные мнения, что естественным образом эскалирует конфликт до точки, где экстремисты каждого лагеря оправдывают его как конфронтацию между добром и злом. Эта бинарная перспектива делает невозможным любой компромисс или примирение. Политическая конкуренция вырождается в победу добра над злом, а взаимное понимание и уважение становятся невозможными.

Проблема политической поляризации еще более заметна в онлайн- и социальных сетях. На онлайн-платформах обсуждения общественных вопросов ограничиваются общением между единомышленниками, создавая так называемый «фильтрующий пузырь», который усугубляет политическую поляризацию. «Фильтрующий пузырь» укрепляет политические убеждения, вместо того чтобы позволять процесс подлинного общения и достижения взаимного согласия.

К сожалению, институциональная политика, которая призвана разрешать эти социальные конфликты и идеологическую поляризацию, вместо этого поощряет враждебную политику. Социальные проблемы приводят к фракционным конфликтам через институциональную политику, такую как Национальное собрание или политические партии, что, в свою очередь, подпитывает идеологическую и фракционную поляризацию в гражданском обществе, создавая порочный круг.

С другой стороны, концентрация власти в руках президента и центрального правительства продолжается, несмотря на 30 лет процесса консолидации после демократизации. Кроме того, в последнее время стала более заметной так называемая «голубая администрация», которая поддерживает централизованную власть у президентских помощников. «Голубая администрация» значительно подрывает автономию каждого департамента или учреждения и негативно влияет на эффективность управления и преемственность выполнения политики. Также, несмотря на местное самоуправление, местные органы власти по-прежнему слабы административно и финансово по сравнению с центральным правительством. Другими словами, Корея — это все еще «Республика Сеул». Это политические «предвестники» корейской демократии. Несмотря на относительно стабильное осуществление и консолидацию демократии, Корея продолжает сталкиваться с вызовами демократии.

Однако представляется несправедливым называть ситуацию в Корее «крахом демократии» или «фундаментальным отступлением». Основные ценности демократии не были повреждены; вместо этого вина лежит на исполнении власти. «Признаки кризиса» демократии в Корее могут быть преодолены и восстановлены благодаря участию граждан и функционированию системы.

IV. Challenges in Strengthening Democratic Resilience

Примечательной чертой развития корейской демократии после демократизации является то, что сама демократическая система никогда серьезно не подвергалась угрозе. Корея пережила ряд кризисов, которые могли бы поставить под угрозу демократическую систему. Азиатский финансовый кризис 1977 года, попытка импичмента президента Ро Му Хёна в 2004 году и импичмент президента Пак Кын Хе в 2017 году привели к серьезным политическим и экономическим кризисам. Однако они были разрешены через политическую систему. Во время азиатского финансового кризиса 1997 года произошла первая мирная смена власти между правящей и оппозиционной партиями. Хотя импичмент президента Ро Му Хёна в 2004 году был серьезным политическим кризисом, выборы в 17-е Национальное собрание послужили референдумом по де-факто импичменту, на которых правящая партия «Ури» получила большинство мест, что политически урегулировало вопрос об импичменте. Импичмент был отклонен Конституционным судом. В 2016 году монополия на государственные дела и коррупция в администрации Пак Кын Хе были устранены благодаря гражданским «свечным» шествиям и реакции Национального собрания и Конституционного суда. Политические кризисы были разрешены благодаря участию и суждению общественности и конституционной системе.

Аналогичным образом, текущие проблемы «признаков кризиса» или «снижения качества демократии» могут предоставить возможности для демонстрации устойчивости корейской демократии. Интерес и участие граждан в политических явлениях и демократии имеют первостепенное значение. Справедливые выборы, установление политической ответственности и популяризация смены режима также являются критически важными элементами институциональных основ, касающихся устойчивости демократии. Из опыта Кореи, в основе демократической устойчивости лежит процедурное установление демократии, такое как справедливые и свободные выборы и возможность смены режима.

Текущие «признаки кризиса» представляют собой вызовы, которые могут улучшить демократию в Корее. Прежде всего, партийная политика должна быть реформирована, чтобы связать гражданское общество и государство. Важно восстановить конкурентоспособность партийной политики, которая может вырваться из картельной структуры двух партий, основанной на регионализме. На выборах или на конкурентных политических рынках должно быть возможно появление новых и конкурентоспособных политических сил, что естественным образом приведет к более открытой и плюралистической политической среде наряду с изменениями в экосистеме партийной политики.

Политическая система становится нестабильной, когда растет недовольство существующими партиями за то, что они представляют интересы только определенных групп людей. Этим пользуются популизм и экстремистская политика. Поэтому социально разнообразные интересы должны выражаться через партийную политику, а новые требования и мнения должны отражаться в институциональной политике путем введения новых политических сил. Однако при нынешней простой системе большинства нелегко гарантировать такое разнообразное представительство. При избирательной системе, ориентированной на простую систему большинства в сочетании с региональностью, возможность появления новой партии, которая может бросить вызов устоявшимся интересам двух основных партий, крайне мала. Будучи защищенными институциональной лазейкой, каждая мега-политическая партия связывает своих сторонников через поляризацию, что приводит к усилению социальных конфликтов. Поэтому требуется избирательная система с высокой пропорциональностью. Институциональные изменения должны быть сделаны в форме надлежащего применения принципа пропорциональности, а не обманчивых компромиссов, таких как так называемое «квази-блокирующее пропорциональное представительство», сделанное перед выборами в 21-е Национальное собрание. В ходе этого процесса представительный характер не должен быть предвзятым, независимо от класса, пола, статуса, образования, профессии и принадлежности.

В то же время крайне важно институционально усилить роль судей, которые могут контролировать власть. Независимость и нейтралитет судебной власти, а также административных органов, таких как Национальная избирательная комиссия и Совет по аудиту и инспекции, очень важны. Споры о независимости учреждений, включая судебную власть, связаны со статусом президента и концентрацией власти у президента. Поэтому в долгосрочной перспективе, посредством конституционной поправки, роль президента должна вернуться к позиции главы администрации. Также, как возрождение совещания по рекомендации судей в Верховном суде, необходимо подготовить план институционального улучшения, который позволит каждому учреждению быть независимым от власти. Также необходимо демонтировать президентскую систему, которая часто граничит с «имперской». Важно также реализовать децентрализацию, которая смело передаст административные и финансовые полномочия, сконцентрированные в центральных административных департаментах и Сеуле, местным органам власти. Основная задача корейского общества во время демократизации ограничивалась установлением процедурной демократии. Эта цель теперь в значительной степени достигнута. Спустя более 30 лет после демократизации необходимо приложить усилия для пересмотра конституции с целью построения новой системы национального управления с точки зрения будущего.

Однако наиболее важным фактором в защите и поддержании ценностей демократии является роль сознательного гражданина. Сила контролировать власть и функционирование политических институтов, а при необходимости и восстанавливать демократию через активное участие, исходит от граждан. Гражданское образование, которое просвещает людей о ценностях демократии и важности ее защиты, имеет большое значение для демократической устойчивости. Кроме того, еще одним моментом, касающимся расширения сферы представительства и инклюзивности, является расширение состава отбора партийных элит. Оно не должно дискриминировать кандидатов по признаку класса, пола, статуса, образования, профессии, принадлежности и многих других аспектов.

В связи с этим необходимо подчеркнуть важность толерантности и сосуществования в гражданском образовании. Граждане должны быть проинформированы о том, что разногласия и разнообразие, а не однородность и единство, являются естественными, и консенсус должен быть «достигнут» путем компромиссов и уступок между разными людьми. Плюралистическая ценность «согласен не соглашаться», которая является основой либеральной демократии, должна быть социально интернализирована. Фактически, в ходе развития либеральной демократии в Корее акцент делался на демократии, а не на свободе. Демократия всегда была основной ценностью в корейской политике со времен Апрельской революции 1960 года. Даже при репрессивном режиме стремление к демократизации сохраняется. Напротив, либеральные ценности еще не обсуждались в корейском обществе. Либеральные ценности, такие как индивидуальная свобода, принятие различий, толерантность и сострадание, а также уважение к разнообразию, были относительно пренебрежены. Невозможно достичь общества гармонии и примирения только институциональной политикой. Граждане должны быть активными агентами, которые непосредственно создают такие ценности. Основой для восстановления демократии является сознание граждан, которые защищают эти ценности. ■

■ Won-Taek Kang является профессором кафедры политологии и международных отношений Сеульского национального университета. Он получил докторскую степень по политологии в Лондонской школе экономики (LSE). Ранее он занимал пост президента Корейской ассоциации политологии и президента Корейской ассоциации партийных исследований. Его исследования сосредоточены на корейской политике, выборах и политических партиях, а также на сравнительных политических институтах. Среди его недавних публикаций — «Решающие моменты в корейской политике» (2019) и «Корейская политическая теория» (2019).

■ Typeset by Ha Eun Yoon Research Associate

    For inquiries: 02 2277 1683 (ext. 208) | hyoon@eai.or.kr