【全球朝鲜半岛观察】金正恩政权下的灾害风险治理特征及对朝政策启示

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【编者按】

金正恩正试图克服朝鲜面临的三重困境——制裁、自然灾害和新冠疫情。在本评论中，国家安保战略研究院（INSS）研究员EJR Cho和国会未来研究所副研究员Tae-Kyung Kim，解释了朝鲜的“灾害风险治理”体系，该体系由金正恩为炫耀其政权的合法性和优越性而实施。在国内，该政权改变了与灾害管理相关的组织和制度。在国外，朝鲜请求国际社会提供灾害恢复援助，接受灾害管理的国际规范，并寻求多边合作以解决其面临的困境。金正恩从金正日时期的“先军政治”转向“人民至上政治”等变化表明，朝鲜未来可能在其他领域与国际社会接触。

引言

明年，金正恩政权将迎来执政十周年。他希望其政权走向何方？这个问题尤其值得关注，因为该政权目前正经历三重困境：“全面的对朝制裁”、“长期遭受的洪水灾害”以及近期的“全球新冠疫情”。据观察，该政权利用“灾害风险治理”来应对三重困境。该政权似乎通过强调其危机管理能力来证明其统治的合法性。在2018年至2019年与美国进行“核谈判”无果而归的金正恩，如今正发起魅力攻势，试图通过抗击灾害来赢回民心并扩大与国际社会的沟通。朝鲜自称的“无新冠国家”口号被用作证明朝鲜政权“正常”甚至“优越”的治理工具。中国和委内瑞拉等其他威权国家也使用了这一策略。由于美朝首脑会谈的失败，朝鲜军方强硬派对金正恩提出了挑战，但去年因新冠疫情而转向国家紧急检疫系统，却意外地为金正恩巩固其政权提供了机会。换言之，通过积极推进全球卫生安全议程以克服灾害，金正恩得以在国内证明其统治的合法性，并在国际上展示朝鲜作为一个“正常”国家的地位。值得注意的是，金正恩政权在政策制定中考虑了联合国可持续发展目标（SDGs）等国际发展议题，并积极寻求改善国内制度和利用多边组织的方法。

朝鲜关注灾害风险治理的动因

朝鲜之所以关注灾害风险治理，主要有三个原因。首先，出于国内政治原因。在金正恩时代，“灾害”被用作确立新治理模式的关键资源，旨在结束其前任的紧急状态，以迈向现代化国家。在紧急体系下强调安全需求，而在正常体系下则优先考虑安全。朝鲜正经历着洪水、营养不良和流行病等灾害的恶性循环。它必须通过灾害恢复和预防措施来提高其危机管理能力，以同时防止公众不满并巩固金正恩政权。

其次，在当前的制裁下，灾害风险治理是可行的。灾害治理是朝鲜可以从外部获得合法援助的有用渠道。在美、欧、联合国全面制裁下，朝鲜能够动用的外部资源仅限于人道主义援助，如食品、卫生/医疗、孕产妇援助以及参与与联合国可持续发展目标相关的项目。特别是随着新冠疫情在全球蔓延，在朝鲜自行关闭边境进行隔离甚至停止与中国的走私活动后，国际社会对灾害恢复和预防的支持比以往任何时候都更加重要。换言之，金正恩时代由灾害预防、准备、响应和恢复组成的灾害风险治理战略，是朝鲜与全球社会，特别是多边合作，得以鼓励参与的唯一领域。它也为改善朝韩关系提供了机会。

第三，灾害风险治理满足了朝鲜对全球认可的需求。在金正恩时代，朝鲜通过积极优先考虑其人民免受灾害的威胁，在外部塑造了一个“正常国家”的形象。去年，金正恩在朝鲜劳动党成立75周年阅兵式（2020年10月10日）上发表了讲话。他的讲话很大一部分是感谢人民和军队，他们正在经历“严酷而长期的制裁”、“严重的自然灾害”和“因新冠病毒而进行的紧急隔离”这三重困境。金正恩在讲话中流露出的眼泪和自我反思的领导力，与全球健康和安全危机中日益增长的威权主义趋势形成了鲜明对比，给该政权带来了新的冲击。此外，在今年年初举行的朝鲜劳动党第八次代表大会（2021年1月12日）上，金正恩重申了他将在“人民至上”和“我们国家至上”的旗帜下集中一切力量进行经济建设的决心，这似乎有助于建立一个正常国家的合法性和稳定性。

金正恩时代的朝鲜灾害风险治理

因此，尽管面临国内和国际挑战，灾害为金正恩提供了加强其政权控制的机会；他似乎正在充分利用这一点。他利用灾害意图的第一个迹象，可以在当前朝鲜国内灾害准备和恢复政策的变化中找到。自金正恩上台以来，朝鲜媒体一直在报道有关气候变化和灾害问题的外国新闻。其媒体越来越多地报道气候变化适应和减缓措施，如可再生能源和环境保护。这种认识上的转变导致了以下政策变化。

与金正恩主席就任时间大致同时，朝鲜重组了“台风预报和预警”系统（2012年），并在国家计划委员会下设立了“灾害管理局”（2013年），以便在预计受灾地区启动国家层面的紧急措施。根据最高人民会议常任委员会第76号法令，“灾害预防、救济和恢复法”（2017年修订）被整合了现有的灾害风险管理相关法律。作为《灾害预防、救济和恢复法》颁布的结果，常设灾害风险管理机构于2014年11月30日成立，并将现有灾害管理局及其他部门下属的相关机构整合到新成立的“国家紧急灾害管理委员会（SCDEM）”。该委员会是整个灾害预防和恢复过程的指挥中心，制定了灾害风险减少、灾害风险准备、初步恢复以及灾害管理科学技术基础巩固的战略。此外，开发适合朝鲜国情的灾害风险评估工具和恢复技术被列为重中之重。灾害响应系统被分为两个类别以提高效率——按部门（例如，粮食安全问题由农业部、林业部、渔业部和土地、环境及保护部处理）和按地区（市/县人民委员会下的响应系统）。除了这两个类别，当地红十字会也在国家灾害响应系统内与地方政府合作参与。在金正恩时代，朝鲜通过制度改革而非短期应对或空洞的口号来追求长期重建和预防，这与国际社会当前灾害风险治理的目标一致。

金正恩积极寻求灾害风险减少多边解决方案的另一个迹象是，他积极寻求灾害风险减少的多边解决方案。金正恩在2016年8月29日至31日对朝鲜咸镜北道受灾地区的回应，清楚地表明了朝鲜灾害治理和认知的变化。当时，台风狮子山重创了会宁市、延社郡、稳城郡、镜城郡、茂山郡和庆兴郡的6个地区，造成138人死亡，400人失踪，60万人流离失所。在2016年第七次党代会召开前夕，金正恩政府以“北方灾后恢复战线”和“北方战场”的名义，动员了国家、社会和人民的力量，投入到一场名为“灾后恢复”的新战斗中。在此过程中，他积极寻求国际社会的支持，并接受了灾害风险管理的国际规范，这很不寻常。朝鲜没有像以前那样掩盖损失和国际援助，而是积极报道了联合国和瑞士发展合作署提供的援助。此外，在朝鲜联合国驻地协调员的紧急呼吁下制定的联合国朝鲜灾害救济计划，被允许在第二个“联合国战略框架”（UNSF 2017-2021）的框架内实施。

事实上，在金正日政权末期（2010年），由联合国国家工作队（UNCT）领导的第一个联合国战略框架（UNSF）已经建立，包含四个战略优先领域：“社会发展”、“知识与发展管理伙伴关系”、“营养”和“气候变化与环境”。当时，联合国在2011-2012年增加了对遭受洪水袭击的朝鲜的援助规模，但由于政府在允许联合国机构在朝鲜分发援助和进行监测方面缺乏合作，未能取得良好成果。另一方面，金正恩政权在国家连续进行核试验后，尽管面临国际制裁，仍扩大了与联合国和其他国际组织的合作。2014年，政府试图修订其灾害风险减少政策，以符合国际规范。在《灾害预防、救济和恢复法》颁布和修订后加强的灾害风险减少治理下，政府制定了“国家灾害风险减少战略（2019-2030）”和“国家环境保护战略（2019-2030）”，并启动了“为实现气候变化应对减排目标而进行的森林重新造林运动（2015-2024）”。2015年秋季，朝鲜提交了一份关于实施可持续发展目标的新联合国战略框架草案。在2016年5月举行的第七次党代会上，政府将可持续发展目标实施计划纳入了国家经济发展五年战略。由朝鲜外交部国家协调委员会（NCC）和相关部委协商一致制定的第二版联合国战略框架，强调以联合国为中心的全球伙伴关系和协调体系，以加强各项活动，成功实施可持续发展目标和联合国人道主义援助体系。因此，在2016年洪水灾害之后，金正恩政权得以根据全球伙伴关系，在营养和粮食安全、健康、母婴健康、水卫生、教育和新建住房这六个关键领域启动了灾害恢复项目。该项目遵循了新联合国战略框架中的四个战略目标：粮食和营养安全、社会发展服务、韧性和可持续性、数据和发展管理。

在这样的灾害风险治理中，加强与国际社会的多边合作在区域层面的救济活动中发挥了至关重要的作用。根据国际红十字会与红新月会联合会（IFRC）2020年年度报告，该报告已于2010年强调了地方社区层面灾害响应治理的必要性，尽管受到新冠疫情引发的边境关闭和国际制裁的影响，社区参与和问责制（CEA）在2019年台风玲玲造成的灾害响应和恢复过程中得以实现。此外，IFRC在2019年9月23日对永光郡进行监测任务期间举行的预警和早期行动培训（2015年）得出的结论是，该培训在为社区应对灾害和在收到预警后采取行动方面是有效的。这种与国际社会在灾害救济工作中的相互互动以及加强国家灾害治理的努力，使得朝鲜在金正恩时代灾害风险减少方面取得了显著进展。这些变化体现在2020年和2021年春季和秋季土地管理工作中鼓励常规防灾措施的社会氛围中。随着该国努力履行其作为联合国会员国在灾害治理领域的责任，朝鲜也要求其有权从国际社会获得技术和财政援助，以适应和减缓气候变化。例如，该国于2019年向绿色气候基金（GCF）提交了一份关于准备支持的项目计划。从其在灾害风险减少领域的积极参与来看，可以很容易地推断，即使在超出灾害风险减少的领域，朝鲜也将继续以符合普遍标准的方式参与国际社会。

该国在2016年洪水灾害恢复项目中表现出的前瞻性态度，也促使政治叙事发生了转变。这场“北方战线”的灾后恢复经历被不断提及，作为金正恩“人民至上”原则的例证。例如，在洪水发生约60天后的10月8日，《劳动新闻》评论文章通过灾害风险管理强调了金正恩的“人民之爱”，以证明其政权的合法性。这种对人民的强调与“我们国家至上”口号下的主要政治因素“人民至上”原则相符，使该政权的关注点与前一个政权区分开来。“先军政治”原则在金正日政权下转变为一种通过各种关怀人民的政策（如灾后恢复项目）来团结军队和人民，并相对更强调“人民”的立场。这是金正恩与金正日之间的一个显著区别。该政权通过将国家灾害风险减少努力命名为“人民至上政治”，以及各种提高认识的努力，政府在2020年全球新冠疫情加剧的自然灾害紧急情况下，对早期应对战略和实践的及时直接指导和管理，变得更加突出，从而获得合法性的意图。

在2020年的洪水灾害危机期间，金正恩政权在其党内会议中展现了创新举措，例如在受灾地区持续召开朝鲜劳动党中央委员会执行政策会议，并努力建立地方响应系统。2016年，政府派遣了人民武装部队和突击队（最初为劳动党代表大会后的“200天战斗”动员）前往遭受台风狮子山袭击的地区进行恢复作业，以凸显其追求以人民为中心的社会主义。2020年，国家最高领导人通过一封信派遣了由平壤党员组成的12000人的“首都党员师团”前往受灾地区进行恢复和重建工作，并将灾害恢复作为“80天战斗”的主要目标，该战斗是为了准备2021年1月举行的第八次党代会。这证明了灾害风险治理在政权国家认同中起着至关重要的作用。这些国内政治的变化表明，“人民至上政治”是证明金正恩权力继承合法性的真正关键。可以说，金正恩现在正在采用比以往更先进的“人民优先，军队跟随”的路线。军队与人民之间不断变化的关系，反映了金正恩政权在朝鲜于2017年底宣布完成国家核力量后，于2018年4月确立的“集中一切力量进行经济建设”的新战略路线。

结论

迄今为止，我们讨论了金正恩时代朝鲜对灾害风险治理的认知和政策变化。随着金正恩政权明年进入第十年，它面临着与前几代政权不同的新挑战：朝鲜本身。到目前为止，朝鲜一直进行着耗尽自然环境的经济活动。例如，人们为了生火而砍伐树木，为了地下采矿而破坏山林。结果，无法承受大雨的脆弱地带导致了山体滑坡，造成大量死亡，并摧毁了难以修复的道路，导致偏远地区受灾加剧。恢复越慢，传染病蔓延越快；药品和食品短缺导致更多人死亡。这种灾害的恶性循环每年都在发生，对朝鲜来说并不新鲜。

然而，如前所述，自金正恩上台以来，该国的政治言论开始发生变化。它不再仅仅强调水和空气的重要性，而是积极引入联合国可持续发展目标的概念并将其纳入政策。这对朝韩政策具有重要意义。在灾害开始被视为国家安全问题之际，值得注意的是，灾害风险治理已成为朝鲜克服洪水、流行病和制裁造成的紧急状态的政治言论。特别是，灾害如同战时状况一样危险，为朝鲜在国际制裁下有效动员内外部资源以实现其成为“正常国家”的目标提供了合理的借口。在此过程中，“人民至上”政策取代了前时代的“先军”政策，成为一项重要的治理原则。该政权已将经济重点从以军事为中心的重工业转移到以民用为中心的轻工业，并加快了住房以及供水和污水处理系统的改善，展现出新的政治面貌。

朝鲜似乎正在以灾害风险减少这一普遍目标与国际社会建立沟通渠道。这可能是寻求将金正恩政权从孤立和封闭中解脱出来的良好开端。通过履行其作为联合国会员国的责任并主张其在可持续发展目标普遍规范下的权利，这也为朝鲜赢得了被接纳为国际社会正式成员的捷径。随着“灾害”成为朝鲜政治言论中的一个重要话题，国际社会需要深入讨论它将如何影响金正恩政权以及朝鲜半岛的和平建设。■

■ 赵恩静（EJR Cho）是首尔国家安保战略研究院（INSS）的研究员。赵博士致力于批判性地参与国际关系主流讨论，并发表了多篇学术文章和政策论文，包括《风险中的防扩散努力：朝鲜核与导弹合作网络研究》（国家战略，2014年）、《朝鲜生存的国家品牌塑造：阿里郎节与核武器试验》（地缘政治学，2017年）以及《朝鲜研究的认识论转向：朝鲜威胁理论的批判性分析》（朝鲜与国际关系，2018年）。目前，赵博士正在研究欧洲国家印太战略的地缘政治影响。

■ 金泰庆（Tae-Kyung Kim）是韩国国会未来研究所的副研究员。她的研究兴趣包括朝韩关系、朝鲜政治与文化以及东北亚冷战研究。她拥有首尔大学政治学博士学位。

■ 排版：李承延 | 研究助理

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