[Commentaire Global sur la Corée du Nord] Caractéristiques de la gouvernance de la réduction des risques de catastrophe sous le régime de Kim Jong Un et implications pour les politiques envers la Corée du Nord

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[Note de l'éditeur]

Kim Jong Un tente de surmonter la triple détresse à laquelle la Corée du Nord est confrontée – sanctions contre la Corée du Nord, catastrophes naturelles et pandémie de coronavirus. Dans ce commentaire, EJR Cho, chercheur à l'Institut de stratégie de sécurité nationale (INSS), et Tae-Kyung Kim, chercheur associé à l'Institut des futurs de l'Assemblée nationale, expliquent la gouvernance de la « réduction des risques de catastrophe » de la Corée du Nord, un système mis en œuvre par Kim Jong Un pour faire étalage de la légitimité et de la supériorité de son régime. Sur le plan intérieur, le régime a modifié son organisation et son système liés à la gestion des catastrophes. Sur le plan extérieur, la Corée du Nord a sollicité l'aide de la communauté internationale pour le relèvement après les catastrophes, accepté les normes internationales en matière de gestion des catastrophes et recherché une coopération multilatérale pour résoudre la détresse à laquelle le régime est confronté. Des changements tels que le passage de Kim Jong Un de la politique de la priorité à l'armée du régime de Kim Jong Il à la « politique de la priorité au peuple » montrent qu'il est possible pour la Corée du Nord de s'engager avec la communauté internationale dans d'autres domaines dans les années à venir.

Introduction

L'année prochaine, le régime de Kim Jong Un célébrera son 10e anniversaire. Quel avenir Kim aspire-t-il pour son régime ? Cette question revêt un intérêt particulier, car le régime connaît actuellement une triple détresse : « sanctions globales contre la Corée du Nord », « dégâts dus aux inondations chroniques » et la récente « pandémie mondiale de coronavirus ». Il est considéré que le régime capitalise sur la gouvernance de la « réduction des risques de catastrophe » pour faire face à la triple détresse. Le régime semble justifier son règne en soulignant ses capacités de gestion de crise par le biais de la gouvernance de la réduction des risques de catastrophe. Kim Jong Un, qui est rentré les mains vides après avoir engagé des « négociations nucléaires » avec les États-Unis de 2018 à 2019, lance maintenant une offensive de charme pour regagner le sentiment public et élargir les communications avec la communauté internationale par le biais d'une lutte contre les catastrophes. Le slogan de la Corée du Nord, « pays exempt de coronavirus », est utilisé comme un outil de gouvernance pour prouver la « normalité » voire la « supériorité » du régime nord-coréen. D'autres pays autoritaires comme la Chine et le Venezuela ont également utilisé cette stratégie. En raison de l'effondrement du sommet États-Unis-RPDC, les partisans d'une ligne dure au sein de l'armée nord-coréenne ont contesté Kim Jong Un, mais la transition vers le système national de quarantaine d'urgence en raison du COVID-19 l'année dernière a paradoxalement été une opportunité pour Kim de renforcer son régime. En d'autres termes, en promouvant activement l'agenda mondial de la sécurité sanitaire pour surmonter les catastrophes, Kim Jong Un a pu justifier son règne intérieurement et faire étalage du statut de la Corée du Nord en tant qu'État « normal » extérieurement. Il est à noter que le régime de Kim Jong Un prend en compte le discours sur le développement international tel que les Objectifs de Développement Durable (ODD) des Nations Unies pour son élaboration de politiques et recherche activement des moyens d'améliorer ses institutions nationales et d'utiliser les organisations multilatérales.

Motivation derrière l'accent mis par la Corée du Nord sur la gouvernance de la réduction des risques de catastrophe

Il y a trois raisons principales pour lesquelles la Corée du Nord accorde de l'attention à la gouvernance de la réduction des risques de catastrophe. Premièrement, c'est pour des raisons politiques intérieures. À l'ère de Kim Jong Un, la « catastrophe » est utilisée comme une ressource clé pour établir une nouvelle gouvernance afin de mettre fin à l'état d'urgence de ses prédécesseurs et de progresser vers un État moderne. Alors que la demande de sécurité est soulignée dans le système d'urgence, le besoin de sûreté est prioritaire dans le système normal. La Corée du Nord traverse un cercle vicieux de catastrophes, notamment des dégâts chroniques dus aux inondations, la malnutrition et les épidémies. Il est essentiel qu'elle améliore ses capacités de gestion de crise par le biais du relèvement après les catastrophes et de mesures préventives afin d'éviter simultanément le mécontentement public et de consolider le régime de Kim Jong Un.

Deuxièmement, la gouvernance de la réduction des risques de catastrophe est pratique dans le contexte des sanctions actuelles. La gouvernance des catastrophes est un canal utile par lequel la Corée du Nord peut recevoir une assistance légitime de l'extérieur. Les seules ressources externes que la Corée du Nord peut mobiliser dans le cadre des sanctions globales imposées par les États-Unis, l'Europe et l'ONU sont l'aide humanitaire telle que l'alimentation, les soins de santé/médicaux, l'assistance à la maternité et la participation à des projets liés aux ODD des Nations Unies. En particulier, alors que le COVID-19 se propage dans le monde entier, le soutien de la communauté internationale au relèvement et à la prévention des catastrophes est devenu plus important que jamais, la Corée du Nord ayant fermé ses frontières de sa propre initiative pour la quarantaine et même arrêté la contrebande avec la Chine. En d'autres termes, la stratégie de gouvernance de la réduction des risques de catastrophe de l'ère Kim Jong Un, composée de la prévention, de la préparation, de la réponse et du relèvement des catastrophes, est le seul domaine dans lequel l'engagement de la Corée du Nord avec la communauté mondiale, en particulier la coopération multilatérale, est encouragé. Elle offre également des chances d'amélioration des relations intercoréennes.

Troisièmement, la gouvernance de la réduction des risques de catastrophe répond au besoin de reconnaissance mondiale de la Corée du Nord. À l'ère de Kim Jong Un, la Corée du Nord diffuse l'image d'un « État normal » à l'extérieur en donnant la priorité active à la sécurité de sa population face aux catastrophes. L'année dernière, le président Kim Jong Un a prononcé un discours lors d'un défilé militaire marquant le 75e anniversaire de la fondation du Parti des travailleurs de Corée du Nord (10 octobre 2020). Une grande partie de son discours a été consacrée à exprimer sa gratitude au peuple et à l'armée qui traversaient trois épreuves : « sanctions sévères et durables », « graves catastrophes naturelles » et « quarantaine d'urgence due au coronavirus ». Les larmes et le leadership introspectif de Kim lors de ce discours ont provoqué un choc nouveau pour le régime, contrastant vivement avec la tendance mondiale croissante de l'autoritarisme émergeant au milieu de la crise mondiale de santé et de sécurité. De plus, lors du 8e Congrès du Parti des travailleurs de Corée (12 janvier 2021) tenu plus tôt cette année, Kim Jong Un a réaffirmé sa volonté de concentrer tous les efforts sur la construction économique sous la bannière « le peuple d'abord » et « notre État d'abord », contribuant ainsi à l'établissement de la légitimité et de la stabilité en tant qu'État normal.

Gouvernance de la réduction des risques de catastrophe en Corée du Nord à l'ère de Kim Jong Un

Ainsi, les catastrophes ont offert une opportunité à Kim Jong Un de resserrer son contrôle sur le régime malgré les défis nationaux et internationaux ; il semble qu'il en tire pleinement parti. La première indication de son intention d'utiliser les catastrophes se trouve dans les changements actuels des politiques de préparation et de relèvement après les catastrophes en Corée du Nord. Depuis que Kim Jong Un est arrivé au pouvoir, les médias nord-coréens rapportent des nouvelles étrangères sur le changement climatique et les questions de catastrophe. Leurs organes de presse ont de plus en plus consacré une bonne partie de leur espace à la question de l'adaptation et de l'atténuation du changement climatique, tels que les énergies renouvelables et la protection de l'environnement. Ce changement de conscience a conduit aux changements de politique suivants.

Coïncidant avec l'investiture du président Kim Jong Un, la Corée du Nord a réorganisé le système de « prévision et d'alerte des typhons » (2012) et a établi le « Bureau de gestion des catastrophes » sous l'égide de la Commission de planification de l'État (2013) pour déclencher des mesures d'urgence au niveau national dans les zones où des dégâts sont attendus. Conformément au décret 76 du Présidium de l'Assemblée populaire suprême, la « Loi sur la prévention, le secours et le relèvement des catastrophes (révisée en 2017) » a été promulguée en intégrant les lois existantes relatives à la gestion des risques de catastrophe. Suite à la promulgation de la Loi sur la prévention, le secours et le relèvement des catastrophes, l'agence permanente de gestion des risques de catastrophe a été créée le 30 novembre 2014, et le Bureau de gestion des catastrophes existant ainsi que d'autres agences connexes relevant de différents départements ont été intégrés dans le nouveau « Comité d'État pour la gestion des catastrophes d'urgence (SCDEM) ». Le Comité, tour de contrôle pour l'ensemble du processus de prévention et de relèvement des catastrophes, a élaboré une stratégie de réduction des risques de catastrophe, de préparation aux risques de catastrophe, de relèvement primaire et de consolidation des fondations scientifiques et technologiques pour la gestion des catastrophes. De plus, le développement d'outils d'évaluation des risques de catastrophe et de technologies de relèvement adaptées à la situation nord-coréenne a été promu comme une priorité absolue. Le système de réponse aux catastrophes a été dualisé en deux catégories pour une plus grande efficacité – par département (par exemple, la question de la sécurité alimentaire est traitée par le ministère de l'Agriculture, le ministère des Forêts, le ministère des Pêches, le ministère des Terres, de l'Environnement et de la Protection) et par région (systèmes de réponse sous le comité populaire de la ville/du comté). Parallèlement à ces deux catégories, la Croix-Rouge locale a également participé au système national de réponse aux catastrophes en coopération avec les gouvernements locaux. À l'ère de Kim Jong Un, la Corée du Nord a poursuivi la reconstruction et la prévention à long terme par le biais de réformes institutionnelles plutôt que par des réponses à court terme ou des slogans non fondés, ce qui est conforme aux objectifs actuels de la gouvernance de la réduction des risques de catastrophe de la communauté internationale.

Un autre signe indiquant que Kim utilise activement la gouvernance de la réduction des risques de catastrophe comme moyen de renforcer son régime est sa recherche active de solutions multilatérales pour la réduction des risques de catastrophe. La réponse de Kim du 29 au 31 août 2016 à la zone inondée de la province du Hamgyong du Nord montre clairement les changements dans la gouvernance et la perception des catastrophes en Corée du Nord. À cette époque, le typhon Lionrock a frappé durement 6 zones à Hoeryong-si, Yeonsa-gun, Onseong-gun, Gyeongwon-gun, Musan-gun et Gyeongheung-gun, entraînant 138 morts, 400 disparus et 600 000 déplacés. L'administration de Kim a mobilisé ses capacités nationales, sociales et populaires dans une nouvelle bataille appelée « relèvement après catastrophe » juste avant le 7e Congrès du Parti en 2016 sous les noms de « Front de relèvement des catastrophes du Nord » et « Champ de bataille du Nord ». Dans ce processus, il a activement sollicité le soutien de la communauté internationale et accepté les normes internationales de gestion des risques de catastrophe, ce qui était inhabituel. La Corée du Nord n'a pas caché les dégâts et l'aide de la communauté internationale comme auparavant, mais a plutôt activement rapporté l'aide reçue des Nations Unies et de l'Agence suisse de développement. De plus, le programme d'aide aux catastrophes des Nations Unies en Corée du Nord, créé par un appel d'urgence du coordonnateur résident des Nations Unies en Corée du Nord, a été autorisé à être mis en œuvre dans le cadre du deuxième « Cadre stratégique des Nations Unies » (UNSF 2017-2021).

En fait, vers la fin du régime de Kim Jong Il en 2010, le premier Cadre stratégique des Nations Unies (UNSF), dirigé par l'Équipe de pays des Nations Unies (UNCT), a été établi avec quatre domaines prioritaires stratégiques : « Développement social », « Partenariats pour la gestion des connaissances et du développement », « Nutrition » et « Changement climatique et environnement ». À l'époque, l'ONU a intensifié son aide pour aider la Corée du Nord touchée par les inondations en 2011-2012, mais n'a pas obtenu de résultats favorables en raison du manque de coopération du gouvernement pour permettre aux agences de l'ONU de travailler en Corée du Nord pour la distribution et le suivi de l'aide. Le régime de Kim Jong Un, en revanche, a élargi sa coopération avec l'ONU et d'autres organisations internationales malgré les sanctions internationales imposées après les tests nucléaires consécutifs du pays. En 2014, le gouvernement a montré des tentatives de réviser ses politiques de réduction des risques de catastrophe pour les aligner sur les normes internationales. Dans le cadre de la gouvernance renforcée de la réduction des risques de catastrophe après la promulgation et la révision de la Loi sur la prévention, le secours et le relèvement des catastrophes, le gouvernement a établi la « Stratégie nationale de réduction des risques de catastrophe (2019-2030) » et la « Stratégie nationale de protection de l'environnement (2019-2030) », et a lancé la « Campagne de reboisement pour la mise en œuvre de l'objectif de réduction des émissions de carbone en réponse au changement climatique (2015-2024) ». À l'automne 2015, la Corée du Nord a présenté un projet pour un nouvel UNSF pour la mise en œuvre des ODD. En mai 2016, lors du 7e Congrès du Parti, le gouvernement a intégré le plan de mise en œuvre des ODD dans la stratégie quinquennale de développement économique national. La deuxième version de l'UNSF, achevée avec l'accord du Comité national de coordination (NCC) du ministère des Affaires étrangères de la RPDC et des ministères concernés, a souligné le partenariat mondial centré sur l'ONU et le système de coordination pour améliorer diverses activités en vue de la mise en œuvre réussie des ODD et du système d'aide humanitaire des Nations Unies. En conséquence, en 2016, après les dégâts causés par les inondations, le régime de Kim Jong Un a pu lancer le projet de restauration des catastrophes dans les six secteurs clés de la nutrition et de la sécurité alimentaire, de la santé, de la santé maternelle et infantile, de l'hygiène de l'eau, de l'éducation et de la construction de nouveaux logements, conformément au partenariat mondial. Et il a été guidé par les quatre objectifs stratégiques du nouvel UNSF, qui sont la sécurité alimentaire et nutritionnelle, les services de développement social, la résilience et la durabilité, la gestion des données et du développement.

Dans une telle gouvernance de la réduction des risques de catastrophe, la coopération multilatérale renforcée avec la communauté internationale a joué un rôle crucial dans les activités de secours au niveau régional. Selon le Rapport Annuel 2020 de la Fédération Internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge (FICR), qui avait déjà souligné la nécessité d'une gouvernance de réponse aux catastrophes au niveau de la communauté locale en 2010, l'Engagement Communautaire et la Redevabilité (CEA) ont été réalisés dans le processus de réponse et de restauration des catastrophes suite aux dégâts du typhon Lingling en 2019, malgré la fermeture des frontières induite par le COVID-19 et les sanctions internationales. De plus, la FICR a conclu la formation « Alerte Précoce et Action Précoce » tenue en 2015 lors d'une mission de suivi dans le comté de Yonggwang le 23 septembre 2019, qui était une opération liée aux travaux de secours pour le typhon Lingling, a été efficace pour préparer la communauté aux catastrophes et les populations à une ligne d'action une fois qu'elles recevaient l'alerte précoce. Cette interaction mutuelle avec la communauté internationale pour les travaux de secours en cas de catastrophe et les efforts pour améliorer la gouvernance nationale des catastrophes ont conduit à des progrès notables dans la réduction des risques de catastrophe en Corée du Nord pendant l'ère Kim Jong Un. Ces changements sont perceptibles dans l'atmosphère sociale modifiée qui encourage la préparation habituelle aux mesures de prévention des catastrophes au niveau des travaux d'aménagement du territoire au printemps et à l'automne 2020 et 2021. Alors que le pays s'efforce d'assumer sa responsabilité en tant qu'État membre de l'ONU dans le secteur de la gouvernance des catastrophes, la Corée du Nord revendique également son droit à recevoir une assistance technique et financière de la communauté internationale pour l'adaptation et l'atténuation du changement climatique. Par exemple, le pays a présenté un plan de projet pour le soutien à la préparation auprès du Fonds Vert pour le Climat (GCF) en 2019. De cet engagement actif dans le secteur de la réduction des risques de catastrophe, il est facile de supposer que la Corée du Nord continuera à participer à la communauté internationale d'une manière qui respecte les normes universelles, même dans des domaines qui vont au-delà de la réduction des risques de catastrophe.

L'attitude prospective du pays observée dans le projet de relèvement après les inondations en 2016 a également entraîné un changement dans le discours politique. Cette expérience de relèvement après catastrophe dans le « Front Nord » a été constamment évoquée comme un exemple du principe « le peuple d'abord » de Kim Jong Un. Par exemple, le 8 octobre, environ 60 jours après l'inondation, le commentaire du Rodong Sinmun a souligné « l'amour du peuple » de Kim Jong Un par le biais de la gestion des risques de catastrophe pour justifier son régime. Un tel accent mis sur le peuple s'aligne sur le principe « le peuple d'abord » qui est apparu comme le principal facteur politique sous la devise « notre État d'abord », distinguant l'objectif du régime de celui des précédents. Le principe de « la priorité à l'armée » du régime de Kim Jong Il a été remplacé par une position qui unit l'armée et le peuple avec un accent relativement plus fort sur « le peuple » par diverses politiques de soins au peuple telles que le projet de relèvement après catastrophe. C'est la différence frappante entre Kim Jong Un et Kim Jong Il. Les intentions du régime de gagner en légitimité par le biais des efforts nationaux de réduction des risques de catastrophe en la qualifiant de « politique du peuple d'abord », les divers efforts pour sensibiliser, et la direction et la gestion rapides et directes par le gouvernement de la stratégie et des pratiques de réponse précoce sont devenues plus proéminentes dans cette situation d'urgence de catastrophes naturelles aggravée par la propagation mondiale du COVID-19 en 2020.

Lors de la crise des inondations en 2020, le régime de Kim Jong Un a montré des mouvements innovants dans ses réunions de parti, telles que la tenue continue de réunions du Conseil exécutif des politiques du Comité central du Parti des travailleurs de Corée dans la région touchée et les efforts pour établir un système de réponse local. En 2016, le gouvernement a envoyé les Forces armées populaires et la Brigade de choc, initialement mobilisées pour la bataille des 200 jours après le Congrès du Parti des travailleurs, dans les régions touchées par le typhon Lionrock pour des opérations de relèvement afin de souligner sa poursuite du socialisme centré sur le peuple. En 2020, le dirigeant suprême du pays a dépêché par lettre 12 000 personnes en tant que « divisions de membres du parti de la capitale » composées de membres du parti à Pyongyang dans les régions touchées par les inondations pour les travaux de relèvement et de reconstruction, faisant du relèvement après catastrophe la cible principale de la « bataille des 80 jours », qui a été mobilisée pour préparer le 8e Congrès du Parti tenu en janvier 2021. Cela prouve que la gouvernance de la réduction des risques de catastrophe joue un rôle vital dans l'identité nationale du régime. Ces changements dans la politique intérieure montrent que la « politique du peuple d'abord » est la véritable clé pour prouver la légitimité de la succession du pouvoir de Kim Jong Un. On peut dire que Kim Jong Un adopte maintenant une version plus évoluée de la voie précédente armée-peuple, où le peuple passe en premier, et l'armée suit. Ces relations changeantes entre l'armée et le peuple reflètent la nouvelle ligne stratégique du régime de Kim Jong Un de « tous les efforts sur la construction économique », établie en avril 2018 après que la Corée du Nord a déclaré l'achèvement de sa force nucléaire nationale fin 2017.

Conclusion

Jusqu'à présent, nous avons discuté de la perception et des changements de politique de la Corée du Nord concernant la gouvernance de la réduction des risques de catastrophe à l'ère de Kim Jong Un. Alors que le régime de Kim Jong Un entre dans sa 10e année l'année prochaine, il est confronté à un nouveau défi différent des régimes précédents : la Corée du Nord elle-même. Jusqu'à présent, la Corée du Nord s'est livrée régulièrement à des activités économiques qui épuisent l'environnement naturel existant. Par exemple, les gens coupent des arbres pour le bois de chauffage et dévastent les montagnes et les terres pour l'exploitation minière souterraine. En conséquence, les terrains vulnérables qui ne pouvaient pas résister aux fortes pluies ont provoqué des glissements de terrain qui ont causé de nombreux morts et détruit des routes difficiles à réparer, entraînant une augmentation des dégâts dans les régions isolées. Plus la reprise était lente, plus les maladies infectieuses se propageaient rapidement ; les pénuries de médicaments et de nourriture causaient encore plus de morts. Ce cercle vicieux de catastrophes se produit chaque année et n'a rien de nouveau pour la Corée du Nord.

Cependant, comme décrit précédemment, le discours politique du pays a commencé à changer depuis l'arrivée au pouvoir de Kim Jong Un. Il va au-delà de la simple mise en évidence de l'importance de l'eau et de l'air pour introduire activement le concept des Objectifs de Développement Durable des Nations Unies et le refléter dans ses politiques. Cela a des implications importantes sur les politiques envers la Corée du Nord. À une époque où la catastrophe commence à être reconnue comme une question de sécurité nationale, il est intéressant de noter que la gouvernance de la réduction des risques de catastrophe est devenue le discours politique de la Corée du Nord pour surmonter l'état d'urgence du pays causé par les inondations, les épidémies et les sanctions. En particulier, les catastrophes, aussi périlleuses qu'une situation de guerre, ont fourni un prétexte raisonnable à la mobilisation efficace par la Corée du Nord de ressources internes et externes malgré les sanctions internationales pour atteindre l'objectif du régime de devenir un « État normal ». Dans ce processus, la politique « le peuple d'abord » est apparue comme un principe directeur important, remplaçant la politique « la priorité à l'armée » de l'ère précédente. Le régime a déplacé l'accent économique de l'industrie lourde centrée sur l'armée vers l'industrie légère centrée sur le civil et a accéléré l'amélioration du logement et du système d'eau et d'égouts, montrant de nouveaux aspects politiques.

Il semble que la Corée du Nord crée des canaux de communication avec la communauté internationale dans le cadre de l'objectif universel de réduction des risques de catastrophe. Cela pourrait être un bon point de départ pour chercher des moyens de sortir le régime de Kim Jong Un de l'isolement et de la séclusion. Cela offre également à la Corée du Nord un raccourci pour être acceptée comme membre à part entière de la communauté internationale en remplissant ses responsabilités et en revendiquant ses droits en vertu des normes universelles des ODD. Alors que la « catastrophe » devient un sujet essentiel dans le discours politique de la Corée du Nord, la communauté internationale doit discuter en profondeur de la manière dont cela affectera le régime de Kim Jong Un et la consolidation de la paix dans la péninsule coréenne.■

■ EJR Cho (Eunjeong Cho) est chercheur à l'Institut de stratégie de sécurité nationale (INSS), Séoul. Cho est un universitaire qui tente de s'engager de manière critique dans la discussion dominante des relations internationales et a publié de nombreux articles savants et documents politiques, notamment « Non-Proliferation Efforts at Risk: A Study of North Korea’s Network for Nuclear and Missile Cooperation » (National Strategy, 2014), « Nation Branding for Survival in North Korea: The Arirang Festival and Nuclear Weapons Tests » (Geopolitics, 2017), et « Epistemological Turn in North Korean Studies: Critical Analysis of North Korean Threat Theory » (North Korea and International Relations, 2018). Actuellement, Cho travaille sur la question des implications géopolitiques de la stratégie Indo-Pacifique des pays européens.

■ Tae-Kyung Kim est chercheur associé à l'Institut des futurs de l'Assemblée nationale, Corée du Sud. Ses recherches portent sur les relations intercoréennes, la politique et la culture nord-coréennes, et les études de la guerre froide en Asie du Nord-Est. Elle est titulaire d'un doctorat en sciences politiques de l'Université nationale de Séoul.

■ Mise en page par Seung Yeon Lee | Chargée de recherche

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