[Comentario Global sobre Corea del Norte] Características de la Gobernanza de Reducción del Riesgo de Desastres Bajo el Régimen de Kim Jong Un e Implicaciones para las Políticas hacia Corea del Norte

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[Nota del Editor]

Kim Jong Un ha estado tratando de superar la triple aflicción que enfrenta Corea del Norte: sanciones contra Corea del Norte, desastres naturales y la pandemia de coronavirus. En este comentario, EJR Cho, Investigador Principal del Instituto de Estrategia de Seguridad Nacional (INSS), y Tae-Kyung Kim, Investigador Asociado del Instituto de Futuros de la Asamblea Nacional, explican la gobernanza de "reducción del riesgo de desastres" de Corea del Norte, un sistema implementado por Kim Jong Un para exhibir la legitimidad y superioridad de su régimen. Internamente, el régimen ha cambiado su organización y sistema relacionados con la gestión de desastres. Externamente, Corea del Norte ha solicitado a la comunidad internacional asistencia para la recuperación de desastres, ha aceptado las normas internacionales sobre gestión de desastres y ha buscado la cooperación multilateral para resolver la aflicción que enfrenta el régimen. Cambios como el paso de Kim Jong Un de la política de "primero los militares" del régimen de Kim Jong Il a la "política de primero las personas" muestran que es posible que Corea del Norte interactúe con la comunidad internacional en otras áreas en los próximos años.

Introducción

El próximo año, el régimen de Kim Jong Un celebrará su décimo aniversario. ¿Qué tipo de futuro aspira Kim para su régimen? Esta pregunta es de particular interés, ya que el régimen se enfrenta actualmente a una triple aflicción: "sanciones integrales contra Corea del Norte", "daños por inundaciones crónicas" y la reciente "pandemia mundial de coronavirus". Se observa que el régimen capitaliza la gobernanza de "reducción del riesgo de desastres" para abordar la triple aflicción. El régimen parece justificar su gobierno enfatizando sus capacidades de gestión de crisis a través de la gobernanza de reducción del riesgo de desastres. Kim Jong Un, quien regresó con las manos vacías después de participar en "negociaciones nucleares" con EE. UU. de 2018 a 2019, ahora está lanzando una ofensiva de encanto para recuperar el sentimiento público y expandir las comunicaciones con la comunidad internacional a través de una batalla contra los desastres. El lema autoproclamado de Corea del Norte de "país libre de coronavirus" se utiliza como una herramienta de gobernanza para demostrar la "normalidad" o incluso la "superioridad" del régimen norcoreano. Otros países autoritarios como China y Venezuela también han utilizado esta estrategia. Debido al colapso de la cumbre EE. UU.-RPDC, los halcones militares norcoreanos desafiaron a Kim Jong Un, pero la transición al sistema nacional de cuarentena de emergencia debido a COVID-19 el año pasado demostró paradójicamente ser una oportunidad para que Kim fortaleciera su régimen. En otras palabras, al avanzar activamente en la agenda global de seguridad sanitaria para superar los desastres, Kim Jong Un pudo justificar su reinado internamente y exhibir el estatus de Corea del Norte como un estado "normal" externamente. Es digno de mención que el régimen de Kim Jong Un considera el discurso sobre el desarrollo internacional, como los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la ONU, para la formulación de sus políticas y busca activamente formas de mejorar sus instituciones nacionales y utilizar organizaciones multilaterales.

Motivación detrás del enfoque de Corea del Norte en la Gobernanza de Reducción del Riesgo de Desastres

Hay tres razones principales por las que Corea del Norte presta atención a la gobernanza de reducción del riesgo de desastres. Primero, es por razones políticas internas. En la era de Kim Jong Un, el "desastre" se utiliza como un recurso clave para establecer una nueva gobernanza en un esfuerzo por poner fin al estado de emergencia de sus predecesores para dar un salto hacia un estado moderno. Mientras que la demanda de seguridad se enfatiza bajo el sistema de emergencia, la necesidad de seguridad se prioriza bajo el sistema normal. Corea del Norte está atravesando un círculo vicioso de desastres, incluidas inundaciones crónicas, desnutrición y epidemias. Es esencial que mejore sus capacidades de gestión de crisis a través de la recuperación de desastres y medidas preventivas para evitar simultáneamente la disidencia pública y solidificar el régimen de Kim Jong Un.

Segundo, la gobernanza de reducción del riesgo de desastres es práctica bajo las sanciones actuales. La gobernanza de desastres es un canal útil a través del cual Corea del Norte puede recibir asistencia legítima del exterior. Los únicos recursos externos que Corea del Norte puede movilizar bajo sanciones integrales de los Estados Unidos, Europa y la ONU son ayuda humanitaria como alimentos, atención médica, asistencia para maternidad y participación en proyectos vinculados a los ODS de la ONU. En particular, a medida que la COVID-19 se propaga por todo el mundo, el apoyo de la comunidad internacional para la recuperación y prevención de desastres se ha vuelto más importante que nunca, ya que Corea del Norte cerró sus fronteras por sí misma para la cuarentena e incluso detuvo el contrabando con China. En otras palabras, la estrategia de gobernanza de reducción del riesgo de desastres de la era Kim Jong Un, que consiste en prevención, preparación, respuesta y recuperación de desastres, es la única área en la que se fomenta la interacción de Corea del Norte con la comunidad global, particularmente la cooperación multilateral. También brinda oportunidades para mejorar la relación intercoreana.

Tercero, la gobernanza de reducción del riesgo de desastres satisface la necesidad de reconocimiento global de Corea del Norte. En la era de Kim Jong Un, Corea del Norte está difundiendo externamente la imagen de un "estado normal" al priorizar activamente la seguridad de su pueblo frente a los desastres. El año pasado, el Presidente Kim Jong Un pronunció un discurso en un desfile militar para conmemorar el 75 aniversario de la fundación del Partido de los Trabajadores de Corea del Norte (10 de octubre de 2020). Una gran parte de su mensaje se dedicó a expresar su gratitud al pueblo y al ejército que estaban atravesando tres dificultades: "sanciones duras y prolongadas", "graves desastres naturales" y "cuarentena de emergencia debido al coronavirus". Las lágrimas y el liderazgo reflexivo del Presidente Kim durante el discurso causaron una nueva conmoción en el régimen, mostrando un vívido contraste con la creciente tendencia global de autoritarismo que emerge en medio de la crisis mundial de salud y seguridad. Además, en el VIII Congreso del Partido de los Trabajadores de Corea (12 de enero de 2021), celebrado a principios de este año, Kim Jong Un reafirmó su voluntad de concentrar todos los esfuerzos en la construcción económica bajo el lema "primero las personas" y "primero nuestro estado", contribuyendo así aparentemente al establecimiento de legitimidad y estabilidad como un estado normal.

Gobernanza de Reducción del Riesgo de Desastres de Corea del Norte en la Era de Kim Jong Un

Como tales, los desastres brindaron una oportunidad para que Kim Jong Un afianzara su control del régimen a pesar de los desafíos internos e internacionales; parece que está aprovechando al máximo. La primera indicación de su intención de utilizar los desastres se encuentra en los cambios actuales en las políticas de preparación y recuperación de desastres dentro de Corea del Norte. Desde que Kim Jong Un llegó al poder, los medios norcoreanos han estado informando noticias extranjeras sobre el cambio climático y los problemas de desastres. Sus medios de comunicación han dedicado cada vez más espacio a la cuestión de la adaptación y mitigación del cambio climático, como las energías renovables y la protección del medio ambiente. Este cambio de conciencia condujo a los siguientes cambios de política.

Coincidiendo con la inauguración del Presidente Kim Jong Un, Corea del Norte reorganizó el "sistema de pronóstico y advertencia de tifones" (2012) y estableció la "Oficina de Gestión de Desastres" bajo la Comisión Estatal de Planificación (2013) para invocar medidas de emergencia a nivel nacional en áreas donde se esperan daños. Según el Decreto 76 del Presidium de la Asamblea Popular Suprema, "la Ley de Prevención, Alivio y Recuperación de Desastres (revisada en 2017)" se promulgó integrando las leyes existentes relacionadas con la gestión del riesgo de desastres. Como resultado de la promulgación de la Ley de Prevención, Alivio y Recuperación de Desastres, se estableció el organismo permanente de gestión del riesgo de desastres el 30 de noviembre de 2014, y la Oficina de Gestión de Desastres existente y otras agencias relacionadas bajo diferentes departamentos se integraron en el recién establecido "Comité Estatal para la Gestión de Emergencias por Desastres (SCDEM)". El Comité, una torre de control para todo el proceso de prevención y recuperación de desastres, desarrolló una estrategia de reducción del riesgo de desastres, preparación para el riesgo de desastres, recuperación primaria y consolidación de las bases científicas y tecnológicas para la gestión de desastres. Además, se promovió como máxima prioridad el desarrollo de herramientas de evaluación del riesgo de desastres y tecnologías de recuperación que se ajusten a la situación norcoreana. El sistema de respuesta a desastres se dualizó en dos categorías para una mayor eficiencia: por departamento (por ejemplo, el problema de la seguridad alimentaria es abordado por el Ministerio de Agricultura, el Ministerio de Silvicultura, el Ministerio de Pesca, el Ministerio de Tierras, Medio Ambiente y Protección) y por región (sistemas de respuesta bajo el comité popular de ciudad/condado). Junto con las dos categorías, la Cruz Roja local también participó bajo el sistema nacional de respuesta a desastres en cooperación con los gobiernos locales. En la era de Kim Jong Un, Corea del Norte ha buscado la reconstrucción y prevención a largo plazo a través de la reforma institucional en lugar de la respuesta a corto plazo o lemas insustanciales, lo que es coherente con los objetivos actuales de la gobernanza de reducción del riesgo de desastres de la comunidad internacional.

Otra señal que indica que Kim está utilizando activamente la gobernanza de reducción del riesgo de desastres como medio para fortalecer su régimen se encuentra en su búsqueda activa de soluciones multilaterales para la reducción del riesgo de desastres. La respuesta de Kim del 29 al 31 de agosto de 2016 a la zona inundada de la provincia de Hamgyong del Norte muestra claramente los cambios en la gobernanza y percepción de desastres de Corea del Norte. En ese momento, el tifón Lionrock azotó duramente 6 áreas en Hoeryong-si, Yeonsa-gun, Onseong-gun, Gyeongwon-gun, Musan-gun y Gyeongheung-gun, resultando en 138 muertos, 400 desaparecidos y 600.000 desplazados. La administración de Kim movilizó sus capacidades nacionales, sociales y populares en una nueva batalla llamada "recuperación de desastres" justo antes del VII Congreso del Partido en 2016 bajo los nombres de "Frente de Recuperación de Desastres del Norte" y "Campo de Batalla del Norte". En este proceso, solicitó activamente apoyo a la comunidad internacional y aceptó las normas internacionales de gestión del riesgo de desastres, lo cual fue inusual. Corea del Norte no encubrió los daños y la ayuda de la comunidad internacional como antes, sino que informó activamente la ayuda recibida de las Naciones Unidas y la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación. Además, el programa de ayuda humanitaria de la ONU para Corea del Norte, que se creó a raíz de un llamamiento de emergencia del coordinador residente de la ONU en Corea del Norte, se permitió implementar dentro del marco del segundo "Marco Estratégico de la ONU" (UNSF 2017-2021).

De hecho, cerca del final del régimen de Kim Jong Il en 2010, se estableció el primer Marco Estratégico de las Naciones Unidas (UNSF), liderado por el Equipo de País de la ONU (UNCT), con cuatro áreas prioritarias estratégicas: "Desarrollo Social", "Asociaciones para la Gestión del Conocimiento y el Desarrollo", "Nutrición" y "Cambio Climático y Medio Ambiente". En ese momento, la ONU amplió su asistencia para ayudar a Corea del Norte afectada por inundaciones en 2011-2012, pero no logró resultados favorables debido a la falta de cooperación del gobierno para permitir que las agencias de la ONU trabajaran en Corea del Norte para la distribución y monitoreo de la ayuda. El régimen de Kim Jong Un, por otro lado, ha ampliado la cooperación con la ONU y otras organizaciones internacionales a pesar de las sanciones internacionales impuestas después de las pruebas nucleares consecutivas del país. En 2014, el gobierno mostró intentos de revisar sus políticas de reducción del riesgo de desastres para alinearse con las normas internacionales. Bajo la mejora de la gobernanza de reducción del riesgo de desastres después de la promulgación y revisión de la Ley de Prevención, Alivio y Recuperación de Desastres, el gobierno estableció la "Estrategia Nacional de Reducción del Riesgo de Desastres (2019-2030)" y la "Estrategia Nacional de Protección del Medio Ambiente (2019-2030)", y lanzó la "Campaña de Reforestación para la Implementación del Objetivo de Reducción de Emisiones de Carbono como Respuesta al Cambio Climático (2015-2024)". En otoño de 2015, Corea del Norte presentó un borrador para un nuevo UNSF para la implementación de los ODS. En mayo de 2016, en el VII Congreso del Partido, el gobierno reflejó el plan de implementación de los ODS en la estrategia quinquenal de desarrollo económico nacional. La segunda versión del UNSF, completada bajo el acuerdo del Comité de Coordinación Nacional (CCN) del Ministerio de Relaciones Exteriores de la RPDC y los ministerios relacionados, enfatizó el sistema global de asociación y coordinación centrado en la ONU para mejorar diversas actividades para la implementación exitosa de los ODS y el sistema de asistencia humanitaria de la ONU. Como resultado, en 2016, después de los daños por inundaciones, el régimen de Kim Jong Un pudo lanzar el proyecto de restauración de desastres en los seis sectores clave de nutrición y seguridad alimentaria, salud, salud materno-infantil, higiene del agua, educación y construcción de nuevas viviendas en línea con la asociación global. Y fue guiado por los cuatro objetivos estratégicos del nuevo UNSF, que son Seguridad Alimentaria y Nutricional, Servicios de Desarrollo Social, Resiliencia y Sostenibilidad, Gestión de Datos y Desarrollo.

En tal gobernanza de reducción del riesgo de desastres, la mejora de la cooperación multilateral con la comunidad internacional desempeñó un papel crucial en las actividades de socorro a nivel regional. Según el Informe Anual 2020 de la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (FICR), que ya destacó la necesidad de gobernanza de respuesta a desastres a nivel de comunidad local en 2010, se realizó la Participación Comunitaria y la Rendición de Cuentas (CEA) en el proceso de respuesta y restauración de desastres por los daños del tifón Lingling en 2019 a pesar del cierre de fronteras inducido por COVID-19 y las sanciones internacionales. Además, la FICR concluyó que la Capacitación en Alerta Temprana y Acción Temprana realizada en 2015 durante una misión de monitoreo en el condado de Yonggwang el 23 de septiembre de 2019, que fue una operación relacionada con el trabajo de socorro para el tifón Lingling, fue efectiva para preparar a la comunidad para los desastres y a las personas para un curso de acción una vez que recibieron la alerta temprana. Esta interacción mutua con la comunidad internacional para el trabajo de socorro en casos de desastre y los esfuerzos para mejorar la gobernanza nacional de desastres condujeron a un progreso notable en la reducción del riesgo de desastres en Corea del Norte durante la era de Kim Jong Un. Estos cambios son notables en la atmósfera social cambiada que fomenta la preparación habitual para las medidas de prevención de desastres a nivel de trabajo de gestión de tierras en la primavera y el otoño de 2020 y 2021. Mientras el país se esfuerza por cumplir su responsabilidad como estado miembro de la ONU en el sector de la gobernanza de desastres, Corea del Norte también reclama su derecho a recibir asistencia técnica y financiera de la comunidad internacional para la adaptación y mitigación del cambio climático. Por ejemplo, el país presentó un plan de proyecto para apoyo de preparación al Fondo Verde para el Clima (GCF) en 2019. De esta participación activa en el sector de reducción del riesgo de desastres, es fácil suponer que Corea del Norte continuará participando en la comunidad internacional de una manera que cumpla con los estándares universales, incluso en áreas que van más allá de la reducción del riesgo de desastres.

La actitud prospectiva del país observada en el proyecto de recuperación de daños por inundaciones en 2016 condujo a un cambio en la narrativa política. Esta experiencia de recuperación de desastres en el "Frente Norte" se ha mencionado continuamente como un ejemplo del principio de "primero las personas" de Kim Jong Un. Por ejemplo, el 8 de octubre, aproximadamente 60 días después de la inundación, el comentario del Rodong Sinmun destacó el "amor por el pueblo" de Kim Jong Un a través de la gestión del riesgo de desastres para justificar su régimen. Tal énfasis en las personas se alinea con el principio de "primero las personas" que apareció como el principal factor político bajo el lema "primero nuestro estado", distinguiendo el enfoque del régimen del anterior. El principio de "primero los militares" en el régimen de Kim Jong Il cambió a una postura que une al ejército y al pueblo con un énfasis relativamente mayor en las "personas" a través de diversas políticas de cuidado de las personas, como el proyecto de recuperación de desastres. Esta es la gran diferencia entre Kim Jong Un y Kim Jong Il. Las intenciones del régimen de obtener legitimidad a través de los esfuerzos nacionales de reducción del riesgo de desastres al denominarlo "política de primero las personas", varios esfuerzos para crear conciencia y la guía y gestión rápida y directa del gobierno de la estrategia y prácticas de respuesta temprana se hicieron más prominentes en esta agravada situación de emergencia por desastres naturales debido a la propagación mundial de COVID-19 en 2020.

Durante la crisis de daños por inundaciones en 2020, el régimen de Kim Jong Un mostró movimientos innovadores en sus reuniones de partido, como la celebración continua de reuniones del Consejo Ejecutivo de Políticas del Comité Central del Partido de los Trabajadores de Corea en la región afectada y el esfuerzo por establecer un sistema de respuesta local. En 2016, el gobierno envió las Fuerzas Armadas Populares y la Brigada de Choque, inicialmente movilizadas para la "batalla de 200 días" después del Congreso del Partido de los Trabajadores, a las regiones afectadas por el tifón Lionrock para operaciones de recuperación, destacando su búsqueda de un socialismo centrado en las personas. En 2020, el líder supremo del país envió a través de una carta a 12.000 personas como las "divisiones de miembros del partido de la capital" compuestas por miembros del partido en Pyongyang a las regiones afectadas por las inundaciones para trabajos de recuperación y reconstrucción, estableciendo la recuperación de desastres como el objetivo principal en la "batalla de 80 días", que se movilizó para preparar el VIII Congreso del Partido celebrado en enero de 2021. Esto demuestra que la Gobernanza de Reducción del Riesgo de Desastres juega un papel vital en la identidad nacional del régimen. Estos cambios en la política interna demuestran que la "política de primero las personas" es la clave real para probar la legitimidad de la sucesión de poder de Kim Jong Un. Podríamos decir que Kim Jong Un está adoptando ahora una versión más evolucionada de la ruta anterior de "primero militares y luego personas", donde las personas vienen primero y los militares siguen después. Tales relaciones cambiantes entre el ejército y el pueblo reflejan la nueva línea estratégica del régimen de Kim Jong Un de "todos los esfuerzos en la construcción económica", que se estableció en abril de 2018 después de que Corea del Norte declarara la finalización de su fuerza nuclear nacional a finales de 2017.

Conclusión

Hasta ahora, hemos discutido la percepción y los cambios de política de Corea del Norte sobre la gobernanza de reducción del riesgo de desastres en la era de Kim Jong Un. A medida que el régimen de Kim Jong Un entra en su décimo año el próximo año, se enfrenta a un nuevo desafío diferente al de los regímenes anteriores: la propia Corea del Norte. Hasta ahora, Corea del Norte ha participado rutinariamente en actividades económicas que agotan el medio ambiente natural existente. Por ejemplo, la gente talaba árboles para obtener leña y devastaba montañas y tierras para la minería subterránea. Como resultado, los terrenos vulnerables que no resistieron las fuertes lluvias provocaron deslizamientos de tierra que causaron muertes masivas y arrasaron caminos difíciles de reparar, lo que resultó en un aumento de los daños en las regiones aisladas. Cuanto más lenta era la recuperación, más rápido se propagaban las enfermedades infecciosas; la escasez de medicamentos y alimentos causaba aún más muertes. Este círculo vicioso de desastres ocurre cada año y no es nada nuevo para Corea del Norte.

Sin embargo, como se describió anteriormente, la retórica política del país comenzó a cambiar desde que Kim Jong Un llegó al poder. Va más allá de simplemente resaltar la importancia del agua y el aire para introducir activamente el concepto de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la ONU y reflejarlo en sus políticas. Esto tiene implicaciones significativas en las políticas hacia Corea del Norte. En un momento en que los desastres están comenzando a ser reconocidos como un problema de seguridad nacional, vale la pena notar que la Gobernanza de Reducción del Riesgo de Desastres ha surgido como la retórica política de Corea del Norte para superar el estado de emergencia del país causado por inundaciones, epidemias y sanciones. En particular, los desastres, tan peligrosos como una situación de guerra, proporcionaron un pretexto razonable para la movilización efectiva de recursos internos y externos por parte de Corea del Norte a pesar de las sanciones internacionales para lograr el objetivo del régimen de convertirse en un "estado normal". En el proceso, la política de "primero las personas" surgió como un principio rector importante, reemplazando la política de "primero los militares" de la era anterior. El régimen ha cambiado el enfoque económico de la industria pesada centrada en los militares a la industria ligera centrada en los civiles y ha acelerado la mejora de la vivienda y del sistema de agua y alcantarillado, mostrando nuevos aspectos políticos.

Parece que Corea del Norte está creando canales de comunicación con la comunidad internacional bajo el objetivo universal de reducción del riesgo de desastres. Este podría ser un buen punto de partida para buscar formas de sacar al régimen de Kim Jong Un del aislamiento y la reclusión. También proporciona a Corea del Norte un atajo para ser aceptada como miembro pleno de la comunidad internacional al cumplir sus responsabilidades y reclamar sus derechos bajo las normas universales de los ODS. A medida que el "desastre" se convierte en un tema esencial en la retórica política de Corea del Norte, la comunidad internacional necesita una discusión en profundidad sobre cómo afectará al régimen de Kim Jong Un y a la construcción de la paz en la Península de Corea.■

■ EJR Cho (Eunjeong Cho) es Investigador Principal del Instituto de Estrategia de Seguridad Nacional (INSS), Seúl. Cho es un académico que intenta participar críticamente en la discusión general de Relaciones Internacionales y ha publicado muchos artículos académicos y documentos de política, incluyendo 'Non-Proliferation Efforts at Risk: A Study of North Korea’s Network for Nuclear and Missile Cooperation' (National Strategy, 2014), ‘Nation Branding for Survival in North Korea: The Arirang Festival and Nuclear Weapons Tests’ (Geopolitics, 2017), y ‘Epistemological Turn in North Korean Studies: Critical Analysis of North Korean Threat Theory’ (North Korea and International Relations, 2018). Actualmente, Cho está trabajando en el tema de las implicaciones geopolíticas de la Estrategia Indo-Pacífica de los países europeos.

■ Tae-Kyung Kim es Investigador Asociado en el Instituto de Futuros de la Asamblea Nacional, Corea del Sur. Sus intereses de investigación incluyen las relaciones intercoreanas, la política y cultura norcoreana, y los estudios de la Guerra Fría en Asia Nororiental. Tiene un doctorado en Ciencias Políticas de la Universidad Nacional de Seúl.

■ Composición tipográfica por Seung Yeon Lee | Asociado de Investigación

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