【グローバル北朝鮮論評】金正恩政権下の防災ガバナンスの特徴と対北朝鮮政策への示唆

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【編集部注】

金正恩は、北朝鮮に対する制裁、自然災害、新型コロナウイルスのパンデミックという三重苦を克服しようとしている。本論評では、国家安保戦略研究院（INSS）の研究員であるEJR Cho氏と、国会未来研究院の準研究員であるTae-Kyung Kim氏が、金正恩が自身の政権の正当性と優位性を誇示するために導入したシステムである北朝鮮の「防災ガバナンス」について解説する。国内的には、政権は災害管理に関連する組織とシステムを変更した。国外的には、北朝鮮は国際社会に災害復旧支援を要請し、災害管理に関する国際規範を受け入れ、政権が直面する苦境を解決するための多国間協力を求めている。金正恩が金正日政権の軍事優先政治から「人民優先政治」へと転換したような変化は、今後、北朝鮮が他の分野でも国際社会と関与する可能性があることを示している。

はじめに

来年、金正恩政権は発足10周年を迎える。金正恩は自身の政権にどのような未来を望んでいるのだろうか。この問いは、現在「北朝鮮に対する包括的な制裁」、「慢性的な洪水被害」、そして最近の「世界的なコロナウイルスパンデミック」という三重苦を経験している政権にとって、特に興味深い。政権は「防災ガバナンス」を活用してこの三重苦に対処していると見られている。政権は、防災ガバナンスを通じて危機管理能力を強調することで、その統治を正当化しているようだ。2018年から2019年にかけて米国との「核交渉」で何も得られずに帰国した金正恩は、今や国民感情を取り戻し、災害との戦いを通じて国際社会とのコミュニケーションを拡大するための魅力攻勢を開始している。北朝鮮が自称する「コロナフリー国家」というスローガンは、北朝鮮政権の「正常性」あるいは「優位性」を証明するためのガバナンスツールとして使用されている。中国やベネズエラのような他の権威主義国もこの戦略を用いてきた。米朝首脳会談の決裂により、北朝鮮の軍事強硬派は金正恩に異議を唱えたが、昨年、COVID-19による国家非常検疫システムへの移行は、皮肉にも金正恩が政権を強化する機会となった。つまり、金正恩は、災害を克服するためにグローバルヘルスセキュリティアジェンダを積極的に推進することで、国内的には自身の統治を正当化し、国外的には北朝鮮の「正常な」国家としての地位を誇示することができたのである。金正恩政権が、国連の持続可能な開発目標（SDGs）のような国際開発に関する議論を政策立案に考慮に入れ、国内制度の改善や多国間機関の活用方法を積極的に模索していることは注目に値する。

北朝鮮が防災ガバナンスに注力する背景にある動機

北朝鮮が防災ガバナンスに注目している主な理由は3つある。第一に、国内政治的な理由である。金正恩時代において、「災害」は、現代国家への飛躍を目指し、前任者の非常事態を終結させるための新しいガバナンスを確立するための重要な資源として利用されている。非常事態下では安全保障の需要が強調されるが、通常のシステム下では安全の必要性が優先される。北朝鮮は、慢性的な洪水被害、栄養失調、疫病を含む災害の悪循環を経験している。国民の不満を同時に防ぎ、金正恩政権を固めるためには、災害復旧と予防策を通じた危機管理能力の向上が不可欠である。

第二に、防災ガバナンスは現在の制裁下で実践的である。災害ガバナンスは、北朝鮮が外部から正当な支援を受けられる有用なチャネルである。米国、欧州、国連による包括的な制裁下で北朝鮮が動員できる外部資源は、食料、保健・医療、母子保健支援、そして国連のSDGsに関連するプロジェクトへの参加といった人道支援のみである。特に、COVID-19が世界中に広がる中、北朝鮮は検疫のために国境を閉鎖し、中国との密輸さえ停止したため、災害復旧と予防に対する国際社会の支援はこれまで以上に重要になっている。つまり、災害予防、備え、対応、復旧からなる金正恩時代の防災ガバナンス戦略は、北朝鮮が国際社会、特に多国間協力と関与できる唯一の分野である。それはまた、南北関係の改善の機会も提供する。

第三に、防災ガバナンスは北朝鮮の世界的認知の必要性を満たす。金正恩時代において、北朝鮮は災害から国民の安全を積極的に優先することで、外部に「正常国家」のイメージを広めている。昨年、金正恩委員長は朝鮮労働党創建75周年（2020年10月10日）の軍事パレードで演説を行った。演説の大部分は、「厳しい長期にわたる制裁」、「深刻な自然災害」、「新型コロナウイルスによる非常検疫」という三重苦を経験している国民と軍隊への感謝の表明に費やされた。演説中に見られた金委員長の涙と自己反省的なリーダーシップは、世界的な健康と安全保障の危機の中で台頭する権威主義の世界的な傾向とは鮮やかな対比を示し、政権に新たな衝撃を与えた。さらに、今年初めに開催された朝鮮労働党第8回大会（2021年1月12日）で、金正恩は「人民第一」、「我が国家第一」のスローガンの下、経済建設に全力を集中する意志を再確認し、正常国家としての正当性と安定の確立に貢献しているように見えた。

金正恩時代の北朝鮮における防災ガバナンス

このように、災害は、国内外の課題にもかかわらず、金正恩が政権の支配を強化する機会を提供し、彼はそれを最大限に活用しているように見える。災害を利用しようとする意図の最初の兆候は、北朝鮮国内における災害への備えと復旧政策の現在の変化に見られる。金正恩が権力を握って以来、北朝鮮メディアは気候変動と災害問題に関する外国のニュースを報じている。メディアは、再生可能エネルギーや環境保護のような気候変動への適応と緩和の努力に関する問題に、ますます多くのスペースを割くようになっている。この認識の変化は、以下の政策変更につながった。

金正恩委員長の就任と時期を同じくして、北朝鮮は「台風予報・警報」システム（2012年）を再編成し、国家計画委員会傘下に「災害管理局」を設立（2013年）し、被害が予想される地域で国家レベルの非常措置を発動した。最高人民会議常任委員会の法令第76号に基づき、「災害予防、救済、復旧に関する法律（2017年改正）」が、既存の災害リスク管理関連法を統合して制定された。災害予防、救済、復旧に関する法律の制定の結果、2014年11月30日に常設の災害リスク管理機関が設立され、既存の災害管理局および他の部門傘下の関連機関は、新設された「国家非常災害管理委員会（SCDEM）」に統合された。災害予防と復旧の全プロセスを統括する委員会は、災害リスク削減、災害リスクへの備え、初期復旧、そして災害管理のための科学技術基盤の強化のための戦略を策定した。さらに、北朝鮮の状況に適した災害リスク評価ツールと復旧技術の開発が最優先事項として推進された。災害対応システムは、部門別（例：食料安全保障の問題は農業省、林業省、水産業省、土地・環境・保護省が担当）と地域別（市/郡人民委員会の対応システム）の2つのカテゴリーに二元化され、効率を高めた。この2つのカテゴリーに加え、地方赤十字社も地方政府と協力して国家災害対応システムの下で参加した。金正恩時代において、北朝鮮は、国際社会の防災ガバナンスの現在の目標と一致する、短期的な対応や実体のないスローガンではなく、制度改革を通じた長期的な復興と予防を追求してきた。

金正恩が防災ガバナンスを政権強化の手段として積極的に利用していることを示すもう一つの兆候は、防災のための多国間解決策の積極的な追求に見られる。2016年8月29日から31日にかけて北朝鮮・咸鏡北道（ハムギョンブクト）の洪水被害地域に対する金正恩の対応は、北朝鮮の災害ガバナンスと認識の変化を明確に示している。当時、台風ライオンロックが会寧市（フェリョンシ）、延社郡（ヨンサグン）、穏城郡（オンソンクン）、鏡城郡（キョンソングン）、茂山郡（ムサンクン）、慶興郡（キョンフングン）の6地域に壊滅的な被害をもたらし、138人が死亡、400人が行方不明、60万人が避難した。金正恩政権は、2016年の第7回党大会直前に、「北方災害復旧戦線」および「北方戦線」の名の下に、新たな「災害復旧」という戦いを展開し、国家、社会、人民の能力を動員した。この過程で、彼は国際社会からの支援を積極的に要請し、災害リスク管理の国際規範を受け入れたが、これは異例のことだった。北朝鮮は、以前のように被害や国際社会からの援助を隠蔽せず、国連やスイス開発協力庁（SDC）からの援助を積極的に報じた。さらに、国連北朝鮮駐在調整官からの緊急アピールによって作成された国連北朝鮮災害救援プログラムは、第2次「国連戦略枠組み」（UNSF 2017-2021）の枠組み内で実施することが許可された。

実際、金正日政権末期の2010年、国連カントリーチーム（UNCT）が主導する最初の国連戦略枠組み（UNSF）が、「社会開発」、「知識・開発管理のためのパートナーシップ」、「栄養」、「気候変動と環境」という4つの戦略的優先分野で設立された。当時、国連は2011年から2012年にかけて洪水に見舞われた北朝鮮を支援するために援助を拡大したが、国連機関が北朝鮮で援助の配布と監視を行うことを政府が協力しなかったため、好ましい結果を達成できなかった。一方、金正恩政権は、国の度重なる核実験後に課された国際制裁にもかかわらず、国連や他の国際機関との協力を拡大してきた。2014年、政府は災害リスク削減政策を国際規範に沿って改定しようとする試みを示した。災害予防、救済、復旧に関する法律の制定と改正後の強化された防災ガバナンスの下で、政府は「国家防災リスク削減戦略（2019-2030）」と「国家環境保護戦略（2019-2030）」を策定し、「気候変動への対応としての炭素排出削減目標達成のための森林植林キャンペーン（2015-2024）」を開始した。2015年秋、北朝鮮はSDGs実施のための新しいUNSFの草案を提出した。2016年5月の第7回党大会では、政府はSDGs実施計画を国家経済開発のための5カ年計画に反映させた。外務省の国家調整委員会（NCC）と各関連省庁の合意の下で完成した第2版のUNSFは、SDGsと国連人道支援システムの実施のための様々な活動を強化するための国連中心のグローバルパートナーシップと調整システムを強調した。その結果、2016年の洪水被害の後、金正恩政権は、食料と栄養安全保障、保健、母子保健、水衛生、教育、そして新しい住宅建設という6つの主要分野における災害復旧プロジェクトを、グローバルパートナーシップに沿って開始することができた。そしてそれは、食料と栄養安全保障、社会開発サービス、レジリエンスと持続可能性、データと開発管理という新しいUNSFの4つの戦略目標によって導かれた。

このような防災ガバナンスにおいて、国際社会との多国間協力の強化は、地域レベルでの救援活動において重要な役割を果たした。2010年に既に地域社会レベルでの災害対応ガバナンスの必要性を強調していた国際赤十字・赤新月社連盟（IFRC）の2020年年次報告書によると、COVID-19による国境閉鎖と国際制裁にもかかわらず、2019年の台風リンリンによる被害に対する地域社会エンゲージメントとアカウンタビリティ（CEA）が、災害対応と復旧プロセスで実現された。さらに、IFRCは、2019年9月23日に寧越郡（ヨンガン郡）での監視ミッション中に開催された早期警報・早期行動訓練が、災害への備えと早期警報を受けた際の行動計画において効果的であったと結論付けた。これは台風リンリンの救援活動に関連する作戦であった。災害救援活動における国際社会とのこのような相互作用と、国家の災害ガバナンス強化への努力は、金正恩時代における北朝鮮の防災において顕著な進歩をもたらした。これらの変化は、2020年と2021年の春と秋の土地管理作業レベルでの災害予防措置のための通常の準備を奨励する社会的な雰囲気の変化に表れている。国連加盟国としての責任を災害ガバナンス分野で果たすよう努める中で、北朝鮮は気候変動への適応と緩和のための技術的・財政的支援を国際社会から受ける権利も主張している。例えば、同国は2019年に緑の気候基金（GCF）に準備支援のためのプロジェクト計画を提出した。防災分野におけるこのような積極的な関与から、北朝鮮が防災分野を超えた分野でも、普遍的な基準を満たす方法で国際社会に参加し続けると容易に推測できる。

2016年の洪水被害復旧プロジェクトで見られた同国の前向きな姿勢は、政治的な言説にも変化をもたらした。この「北方戦線」での災害復旧経験は、金正恩の人民第一主義の例として継続的に取り上げられている。例えば、洪水から約60日後の10月8日、労働新聞の論評は、政権を正当化するために災害リスク管理を通じた金正恩の「人民への愛」を強調した。このように人民を強調することは、「我が国家第一」のスローガンの下で主要な政治的要因として現れた「人民第一」の原則と一致しており、以前の政権とは異なる焦点を区別している。「軍事第一」の原則は、金正日政権から、災害復旧プロジェクトのような多様な人民ケア政策を通じて、「人民」により強い重点を置くことで、軍隊と人民を結びつける立場へと変化した。これは金正恩と金正日の stark な違いである。政権が「人民第一政治」と名付けた国家防災リスク削減への取り組みを通じて正当性を獲得しようとする意図、意識を高めるための様々な努力、そして政府による早期対応戦略と実践の迅速かつ直接的な指導と管理は、2020年のCOVID-19の世界的な拡大による自然災害の緊急事態が悪化する中で、より顕著になった。

2020年の洪水被害危機の間、金正恩政権は、中央委員会の常任政策協議会を被災地域で継続的に開催し、地域対応システムの確立に努めるなど、党会議において革新的な動きを見せた。2016年には、党大会後の「200日戦闘」のために動員された人民武力省と突撃隊を、台風ライオンロックで被災した地域に派遣し、人民中心の社会主義を追求することを強調した。2020年には、最高指導者は、2021年1月に開催される第8回党大会の準備のために動員された「80日戦闘」の主要目標として災害復旧を設定し、平壌の党員からなる「首都党員師団」として12,000人を被災地域に派遣する書簡を送った。これは、防災ガバナンスが政権の国家アイデンティティにおいて重要な役割を果たしていることを証明している。国内政治におけるこれらの変化は、「人民第一政治」が金正恩の権力継承の正当性を証明する真の鍵であることを示している。金正恩は、以前の軍事・人民ルートのより進化したバージョンを採用していると言えるだろう。そこでは人民が第一であり、軍隊がそれに続く。軍隊と人民の関係の変化は、2017年末に北朝鮮が国家核戦力完成を宣言した後、2018年4月に確立された「経済建設に全力を集中する」という金正恩政権の新しい戦略路線を反映している。

結論

これまでに、金正恩時代の北朝鮮における防災ガバナンスに対する認識と政策の変化について議論してきた。金正恩政権が来年で10年目を迎えるにあたり、以前の政権とは異なる新たな課題に直面している。それは北朝鮮自身である。これまで、北朝鮮は、与えられた自然環境を枯渇させる経済活動を日常的に行ってきた。例えば、人々は薪のために木を伐採し、地下採掘のために山や土地を荒廃させた。その結果、大雨に耐えられない脆弱な地面が地滑りを引き起こし、多数の死者と修復困難な道路の崩壊をもたらし、孤立した地域での被害を増加させた。復旧が遅れるほど感染症の蔓延は早く、医薬品や食料の不足はさらに多くの死者をもたらした。この災害の悪循環は毎年発生しており、北朝鮮にとって目新しいものではない。

しかし、前述したように、金正恩が権力を握って以来、同国の政治的言説は変化し始めた。それは単に水と空気の重要性を強調するだけでなく、国連の持続可能な開発目標（SDGs）の概念を積極的に導入し、政策に反映させている。これは対北朝鮮政策に重要な示唆を与える。災害が国家安全保障上の問題として認識され始めている今、防災ガバナンスが、洪水、疫病、制裁によって引き起こされた同国の非常事態を克服するための北朝鮮の政治的言説として浮上していることは注目に値する。特に、戦争状況と同様に危険な災害は、国際制裁にもかかわらず、北朝鮮が「正常国家」になるという政権の目標を達成するために、国内および外部のリソースを効果的に動員するための合理的な口実を提供した。「人民第一」政策は、以前の時代の「軍事第一」政策に取って代わる重要な統治原則として浮上した。政権は、経済的焦点を軍事中心の重工業から民間中心の軽工業へと移行させ、住宅および上下水道システムの改善を加速させ、新たな政治的側面を示している。

北朝鮮は、防災という普遍的な目標の下で、国際社会とのコミュニケーションチャネルを創設しているように見える。これは、金正恩政権を孤立と隠遁から引き出すための方法を模索し始める良い出発点となり得る。それはまた、SDGsの普遍的な規範の下で責任を果たし、権利を主張することによって、北朝鮮が国際社会の一員として認められるための近道を提供する。「災害」が北朝鮮の政治的言説において不可欠なトピックになるにつれて、国際社会は、それが金正恩政権と朝鮮半島の平和構築にどのように影響するかについて、詳細な議論を行う必要がある。■

■ チョ・ウンジョン（EJR Cho）氏は、ソウルの国家安保戦略研究院（INSS）の研究員である。チョ氏は、国際関係の主流な議論に批判的に関与しようとする学者であり、「Non-Proliferation Efforts at Risk: A Study of North Korea’s Network for Nuclear and Missile Cooperation」（National Strategy, 2014）、「Nation Branding for Survival in North Korea: The Arirang Festival and Nuclear Weapons Tests」（Geopolitics, 2017）、「Epistemological Turn in North Korean Studies: Critical Analysis of North Korean Threat Theory」（North Korea and International Relations, 2018）など、多くの学術論文や政策論文を発表している。現在、チョ氏は、欧州諸国のインド太平洋戦略の地政学的な影響に関する問題に取り組んでいる。

■ キム・テギョン（Tae-Kyung Kim）氏は、韓国国会未来研究院の準研究員である。彼女の研究関心は、南北関係、北朝鮮の政治と文化、そして東アジア冷戦研究である。ソウル大学政治学科で博士号を取得している。

■ 編集・組版：イ・スンヨン（Seung Yeon Lee） | リサーチ・アソシエイト

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