[アジア民主主義イシューブリーフィング] グローバル・ナラティブとしての韓国の民主主義支援経験の含意

編注

多くの開発途上国が民主化プロセスと制度の定着に支援を必要としている中、韓国は民主主義と政治改革に関する知識と経験を共有することで、先進国と開発途上国の間の架け橋となることができる。ソウル大学教授の金兌潤（キム・テユン）氏は、韓国の民主主義支援の主な内容、韓国の民主主義経験の共有方法、そして韓国の民主主義の将来における課題と戦略について論じている。本稿を通じて、著者は韓国の民主主義の方向性は経験に基づいて前進すべきであり、韓国は東アジアにおける平和と民主主義の象徴として認識されるために、その民主主義支援を資産として活用すべきだと述べている。

I. 国際社会における韓国の民主主義の位置づけ

韓国は2010年に開発援助委員会（DAC）のメンバーとして先進ドナー国の仲間入りを果たした。2021年には、第68回国連貿易開発会議（UNCTAD）において、開発途上国のリストから先進国のリストに加えられた。国際社会における韓国の地位向上は、しばしば同国の急速な経済成長に焦点を当てて説明されており、韓国のGDPは2021年に世界トップ10にランクインした。しかし、経済発展に伴う民主化と政治発展の歴史と経験に焦点を当てることで、国際社会における韓国の役割に新たな光を当てる努力は、依然として補完が必要である。国際社会は、韓国の「奇跡の経済」と同様に、韓国の民主化にも関心を寄せている。多くの開発途上国は、韓国の民主化プロセスと民主的制度の実施経験の共有を通じて、自国の民主化と制度改善の指導を期待している。

多くの点で、韓国は開発途上国と民主主義および政治改革に関する知識と経験を共有し、先進国と開発途上国の間の架け橋を提供する立場にある。まず、多くのグローバルサウスの開発途上国と同様に、韓国は植民地支配を経験し、独立を達成し、国家建設の事業に着手した。第二次世界大戦が1945年に終結した後、韓国は独立し、1948年に第一共和国を樹立したが、その際、国は分断され、国家建設に乗り出した。これらの経験は、多くの開発途上国の経験と同じである可能性が高い。第二に、韓国は1950年に始まった3年間の内戦を経験しており、同様の内戦や紛争を経験した開発途上国と平和構築と開発の経験を共有できる。第三に、韓国はそれぞれ1961年と1979年に軍事クーデターを経験し、軍事独裁政権を経て、1987年の民主化後の民主主義の定着を経験した。韓国の市民社会がどのように成長し、国の民主主義がどのように定着したかの物語を語ることは、ミャンマーにおける最近の軍事クーデターとその後の民主主義危機、アフリカでしばしば見られる軍事独裁政権や政府の腐敗といった問題に対する潜在的な解決策について、重要な視点を提供するだろう。最後に、朝鮮半島の分断と平和構築への努力に圧縮された韓国の歴史的道筋は、イデオロギー的対立に直面している国々にその経験を提供する可能性がある。

このように、植民地支配と独立、戦争と復興、軍事独裁と民主化、分断と平和構築といった、韓国の圧縮された近代・現代史のナラティブは、グローバルサウスのパートナー国にとって魅力的な経験と知識を提供するだろう。韓国は、政治的発展と民主主義の観点から、比較的短期間で開発途上国から先進国へと変貌を遂げた世界で唯一の国である。このため、先進国と開発途上国の間の仲介役として韓国に期待する声が増えており、開発途上国からは政治システムの改革を推進するためのノウハウを学びたいという関心が高まっている。

韓国の政治発展と民主主義の経験談を語ることと、開発途上国を支援するために韓国の政治発展と民主主義経験を反映した物語を語ることは、性質が異なる。前者の場合は韓国の国内の政治的・歴史的ナラティブであり、第三国の開発途上国との関係を考慮する必要はないが、後者の場合は、韓国のドナー国としての立場と、第三国の開発途上国の受領国としての立場を考慮する必要がある。韓国の民主主義経験の共有は、経済・社会開発のような主要な問題として海外援助の中心に据えられてこなかったため、韓国の政府開発援助（ODA）やその他の国際協力プロジェクトにおいて、まだ主流の位置を占めていない。民主主義経験の共有が韓国のODAの主要議題となってこなかった理由は、民主化、平和、人権といった政治的アジェンダが、経済発展・社会開発分野と比較してその重要性が認識されてこなかったためである。「民主主義支援」という言葉自体が政治的に敏感であることも理由の一つである。ドナー国が援助提供前に条件として民主化を要求する可能性や、民主主義支援がドナー国の民主的価値観を植え付けるための政治的介入として使用される可能性も否定できない。実際、米国のような強国が、権威主義的な開発途上国を民主化することを目的として、一方的に民主主義支援を支持してきたという不都合な真実の事例は数多く存在する。言い換えれば、民主主義と政治的制度化は、外部から輸入・移植できるプロジェクトではなく、受領国の現地の状況に応じて自然に発生する文化的産物であり政治的プロセスである。したがって、韓国の民主主義経験の共有は、経済・社会開発と比較して相対的に重要視されてこなかったこと、そして民主主義支援自体の政治的敏感性から、韓国の国際開発協力機関や学界から体系的な注意を払われてこなかったと言える。

それにもかかわらず、韓国は概念的に民主主義支援を区別していないものの、開発途上国の政府のガバナンス能力や市民社会の能力強化など、民主主義に関連する価値観の育成や制度改善のための開発協力プロジェクトを実施してきた。韓国はまだ民主主義支援のための統合システムを運用していないが、各開発協力機関が様々な方法で開発途上国の民主的制度の改善に貢献してきたことから、現段階で民主主義支援の内容と共有方法を整理し、韓国の民主主義支援経験を単一のナラティブとして共有することの限界と将来の改善には重要な意義があるだろう。

II. 韓国の民主主義支援の主な内容と実施機関

第二次世界大戦後、民主主義支援は、米国中心の同盟国や友好国の政治体制を民主主義へと変革するための対外援助政策として確立された。以下の表1に示すように、様々な概念分析や理論的・実証的研究は、民主主義支援の構成要素を選挙プロセス、国家機関・制度、市民社会の分野に分けるアプローチを共有している。このアプローチは、ドナー国が受領国に民主的価値観や政治イデオロギーを提供するというよりも、受領国における民主的システムの確立、再建、強化に関連する内容に焦点を当てている。受領国からドナー国へ、開発途上国から先進国へ、軍事独裁政権から民主主義へと、短期間で変貌を遂げた韓国は、制度維持に関連する知識共有と研修プロジェクトにおける開発協力の強みを示してきた。実際、韓国はこれまで、民主主義支援の内容をこの範囲に限定し、制度的システムの改善と維持、そして管理と持続可能性の能力強化に焦点を当ててきた。言い換えれば、開発協力プロジェクトは、行政システムや選挙システムの改善を通じて民主的制度を支援するように計画されてきた。市民社会分野では、受領国の市民社会組織（CSO）への支援は、これらの組織の提言能力とサービス提供機能を強化した。2015年に国連持続可能な開発目標（SDGs）が採択されて以来、韓国国際協力団（KOICA）は、民主主義支援の構成要素（法律、制度構築、平和、説明責任など）との関連性に基づき、多層的なSDG16プログラム戦略における協力を強化し、特に実施に焦点を当てている。

民主主義のためのテンプレート[1]

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韓国では、民主主義支援はまだODAの領域で議論されていない。さらに、韓国国内で計画されている民主主義支援プロジェクトは、まだ統一された概念的枠組みやシステムの下で整理されていない。そのため、各機関がプロジェクトのコンテンツと予算規模を非常に異なって選択しており、民主主義支援の分散がかなり断片的になっているように見える。この断片化にもかかわらず、韓国の民主主義支援が実施されるドナーの対象と方法は、表1に示すように3つのグループに分類できる。

中央選挙管理委員会（NEC）は主要な役割を担い、開発途上国の選挙機関と韓国の経験と知識を共有し、現地の選挙管理能力の向上に努めてきた。NECはまた、民主化移行中の国々に対し、選挙管理システムの改善と民主主義の確立・発展を支援する内容を共有してきた。NECは2006年にKOICAからの委託を受けて開発途上国支援を開始した。2013年には、ODA予算を活用して韓国市民教育院（Korean Civic Education Institute for Democracy）で招待研修プログラムを開始した。2014年には仁川広域市に世界選挙機関協会（A-WEB）が設立され、A-WEBは招待研修プログラムへの支援を行い、2016年にはその運営を引き継いだ。研修プログラムは主に、開発途上国の選挙管理の現状と主要な課題の共有、選挙管理のベストプラクティスの共有、国際機関の専門家を招いての事例分析、各国の選挙管理状況に対処するための行動計画の策定に焦点を当てている。以下の表2に示すように、2019年以降、NECとA-WEBに割り当てられた研修プログラムの予算は半減以下になっており、これは韓国の民主主義支援の持続可能性を低下させる要因の一つである。

開発途上国における能力構築研修提供のための予算推移

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第二に、国家制度に関しては、韓国の例は、開発途上国の政府における公務行政分野および司法制度に対する贈与型ODA支援として要約できる。公務行政分野における民主主義支援を計画・実施する韓国の主要機関はKOICAである。KOICAは2010年以来、公務行政を外国援助の主要分野の一つとして戦略化してきたが、2021年以降、公務行政は「平和とガバナンス」の分野に再編成され、中期戦略のための詳細な目標が設定された。現在、これらの詳細な戦略目標は、（1）武力紛争の防止と生活のための平和な基盤の創出（平和）、（2）参加型で包摂的な民主主義の拡大（ガバナンス）、（3）安全で公正な司法・安全保障制度の構築（ガバナンス）、（4）説明責任があり効果的な行政システムの構築（ガバナンス）から構成される。公務行政分野で計画された既存のプロジェクトが、公務員の教育・研修制度の改善、e-ガバメントを通じた行政システムの近代化、税務行政の近代化による行政システムの構築に焦点を当てていたのに対し、2021年に現れている傾向は、民主主義支援を民主主義促進、平和などの分野に拡大することである。この文脈において、公正な選挙・投票制度の構築による国民に対する政治的説明責任の強化、汚職防止のための監査能力の強化による透明性の向上、地方行政能力の強化による地域住民への行政サービスへのアクセシビリティ向上を目的とした主要プログラムが計画されている。さらに、法律・制度の包摂性を向上させるため、司法部門の人員・制度能力の強化による法の支配の促進、女性や脆弱なグループの人権保護、平和促進と安全な社会の創出のための安全保障能力の強化、市民権と社会権の確保を目的とした主要プログラムが共有されている。前述の通り、KOICAは、公務行政制度の改善における韓国のノウハウ、SDG16の核心的価値、実施プログラミング戦略、人権ベースのアプローチの段階的導入に基づき、平和とガバナンス分野における主要プログラムの内容と実施方法を計画している。