[ADRN 简报] 东南亚的民粹主义与疫情

[编者按]

与中国地理位置相近的东南亚国家，立即受到了COVID-19病毒传播的影响。澳大利亚天主教大学教授Paul D. Kenny 讨论了民粹主义在应对病毒的公共卫生响应中所扮演的角色，以及疫情对该地区民粹主义者命运的反作用，重点关注菲律宾和印尼的案例。他认为，尽管两国政府对疫情危机采取了不同的应对措施，但两者的结果在影响政府支持率方面却相似。杜特尔特总统对疫情采取了强硬的应对措施，发布了第922号公告，而佐科总统的应对措施则比杜特尔特宽松得多。Kenny教授指出，两国目前都看到了相似的结果——两国总统的支持率都相当高。尽管如此，作者补充说，菲律宾经济的持续下滑可能会阻碍他为其子女争取总统职位的努力。

东南亚国家地处COVID-19疫情的中国中部爆发中心附近，是首批经历本地传播的国家之一。泰国于2020年1月31日报告了首例本地感染病例，新加坡于2月4日报告了首例；从新加坡迅速蔓延至马来西亚，2月6日已出现本地病例。2月，越南也出现了独立的病例集群。菲律宾和印尼于3月初确认了首例本地感染病例，柬埔寨和缅甸则于当月晚些时候跟进。东南亚各国对危机的公共卫生响应不一。尽管区域平均值掩盖了一些差异，但大多数国家在感染和死亡人数占人口比例方面，大致处于全球平均水平。新加坡是首批受影响的国家之一，但仍是全球表现最好的国家之一，而越南尽管发展水平较低，也表现良好。菲律宾、马来西亚和泰国的遏制措施最初相当有效。然而，更具传染性的病毒株的出现导致2021年上半年东南亚病例激增。印尼和菲律宾在最近一波疫情中受到的打击尤为严重。

本期简报探讨了东南亚COVID-19疫情的政治，重点关注菲律宾和印尼。具体而言，它评估了民粹主义在应对病毒的公共卫生响应中所扮演的角色，以及疫情对该地区民粹主义者命运的反作用。民粹主义者是具有鲜明个人主义特征的领导人，他们旨在动员选民，而不依赖于根深蒂固的政党。[1]该地区政党相对薄弱，为维持政治控制而过度依赖分发恩惠的现状，使得民主领导人在派系忠诚不可避免地动摇时，容易受到民粹主义者的排挤。[2]因此，民粹主义者常常利用危机，无论是真实的还是人为的，来获得和维持权力；与此同时，他们的反建制方法以及压制政治异见的倾向，可能会阻碍其危机应对的有效性。在民主的东南亚，这些相互冲突的趋势表现得尤为明显。

然而，重要的是不要过度扩大民粹主义标签的应用范围。民粹主义旨在直接动员民众，尽管实践中常常是不民主的，但它依赖于大众的政治参与。因此，民粹主义往往只发生在民主或民主化国家。在泰国和缅甸推翻部分民粹主义政府的军事政变之后，以及马来西亚持续的政府危机之后，菲律宾和印尼仍然是该地区主要国家中最民主的。此外，尽管民粹主义者常常使用两极分化的言论，但并非所有的非自由主义、民族主义或平均主义都是民粹主义的实例。目前在东南亚，菲律宾的罗德里戈·杜特尔特是唯一毋庸置疑的民粹主义者，而印尼的佐科·维多多（通常，以下简称“佐科”）则是我所说的“部分民粹主义者”。

菲律宾

自2016年竞选菲律宾总统以来，罗德里戈·杜特尔特已成为世界上最臭名昭著的民粹主义者之一。与他的一些前任总统一样，杜特尔特的民粹主义最明显地体现在其魅力型诉求上。他对政党不屑一顾，试图通过公众集会、电视和社会媒体直接与选民建立联系。杜特尔特2016年初的总统竞选活动建立在他作为达沃市粗犷、严厉打击犯罪的市长的政绩之上，他自1986年独裁者费迪南德·马科斯被推翻以来一直亲自管理该市。杜特尔特2016年的主要信息是承诺对非法毒品的销售和使用进行一次严厉的打击，这使他被形容为“惩罚性民粹主义者”。[3]杜特尔特从不顾及政治正确，他曾承诺要把马尼拉湾里的毒贩尸体多到足以“喂肥所有的鱼”。[4]在任期间，杜特尔特兑现了他那令人毛骨悚然的承诺。官方数字显示，在警方行动中死亡的人数为6165人（截至2021年6月），但实际数字可能更高。

尽管最初对病毒构成的危险不屑一顾，但一旦3月7日确认了首例本地感染病例，政府——以及杜特尔特——就做出了强硬回应。3月8日，杜特尔特发布了第922号公告，宣布将菲律宾人口约五分之一的首都区（NCR）置于公共卫生紧急状态。3月17日，杜特尔特将封锁范围扩大到包括NCR在内的整个吕宋岛。应对疫情的主要措施是实施封锁、隔离和宵禁。在2020年下半年部分放松这些限制后，2021年3月中旬的病例激增导致整个群岛重新实施了严格的社区隔离条件。公共卫生系统的能力不足限制了诸如位置追踪、定期检测和接触者追踪等技术密集型策略的使用。尽管对早期病毒变种有效，但8月份的疫情激增（主要是由于社区传播）已经使本已不堪重负的卫生和行政系统更加紧张。

2021年6月的调查数据显示，几乎所有菲律宾人（95%）仍然担心感染病毒。[5]然而，疫苗接种率仍然很低；截至2021年9月初，完全接种疫苗的人数刚过30%。这在一定程度上是由于疫苗供应问题，但另一项调查报告称，即使有疫苗，也只有三分之二的菲律宾人愿意接种疫苗；相比之下，新加坡、马来西亚和印尼的受访者中有四分之三以上，泰国为71%。[6]因此，疫苗犹豫对杜特尔特政府的最后一年构成重大的公共卫生挑战，拒绝接种疫苗的大多数人担心疫苗的安全性。鉴于此问题，杜特尔特一再敦促人们接种疫苗，甚至在2021年6月的一次电视直播讲话中威胁说：“你们选择，接种疫苗，否则我就把你们送进监狱。”[7]

杜特尔特的强制性回应并未停留在言辞层面。杜特尔特以其联邦主义（中央集权）的野心而闻名，早在疫情爆发前，他就被指控试图集中权力并压制异见。在危机的紧急情况下，这些趋势变得更加明显。自2020年3月以来，杜特尔特的批评者有理由认为，本已噤若寒蝉的国会几乎将所有法律和财政权力都让给了总统来应对危机。[8]杜特尔特毫不迟疑地利用了司法或立法机构作为制约的能力的缺乏。毫不奇怪，鉴于封锁的频繁性，约有半数菲律宾人担心个人自由可能因疫情而被剥夺。[9]

尽管在应对疫情方面存在早期失误和持续的不足，杜特尔特的受欢迎程度在危机期间一直保持着惊人的韧性，徘徊在85%左右。截至2021年6月，调查数据显示，近三分之二的菲律宾人对政府控制病毒传播的表现表示满意，然而，这比2021年2月的四分之三有所下降。[10]然而，值得注意的是，公共卫生方面的问责往往落在地方机构而非国家政府身上。在疫情期间，杜特尔特利用了这一趋势，呼吁公众直接向他举报他们遇到的地方政府或官僚问题。此外，调查数据显示，绝大多数（79%）民众认为公众不遵守健康协议是病毒在菲律宾传播的“真正原因”。迄今为止，杜特尔特成功地避免了为持续的病例传播或迄今为止对物质福祉的影响负责。[11]

印尼

自1998年苏哈托独裁政权垮台以来，印尼政治一直存在一种持续的紧张关系：一方面是像印尼斗争民主党（PDI-P）和戈尔卡党（Golkar）这样的基于恩惠的政党机器，另一方面是像普拉博沃·苏比安托的格林德拉党和前总统苏西洛·班邦·尤多约诺的民主党（PD）这样的个人主义选举工具。前者尤其依赖于根植于地方的政治掮客来动员选民，而后者则主要依靠其领导人的魅力吸引力。然而，一些政治运动在实践中同时利用了这两种吸引力。[12]

印尼斗争民主党（PDI-P）仍由梅加瓦蒂领导，但该党在2014年提名前雅加达州长、富有魅力的、独立思想的佐科作为其总统候选人。[13]佐科长期以来一直避免像普拉博沃这样的竞争对手的两极分化言论，他被描述为一位务实的民粹主义者。[14]此外，如果我们把民粹主义解释为一种个人主义的政治策略，那么佐科的政党比杜特尔特的政党更加制度化——也更加民粹主义。即使他直接呼吁选民，他也受到PDI-P组织以及特别是自2019年连任以来他的联盟伙伴的制约。他将长期对手普拉博沃纳入其政府担任国防部长的事实，表明了恩惠政治压倒意识形态。有人认为普拉博沃正在争取佐科的支持，以便在2024年竞选总统。[15]然而，政治伊斯兰教日益增长的声势，尤其是在2016年之后，为这一局面增添了一个新因素。[16]然而，正如几位观察家指出的那样，佐科的回应是打压反对派，而不是振兴自己的组织。[17]

截至2020年3月，印尼的病毒记录病例数仍然很低。因此，即使邻国的病毒传播应该引起警惕，佐科政府似乎对疫情感到措手不及。此外，随着随后的几个月里疫情的真实程度变得清晰，佐科继续淡化病毒的严重性。佐科长期以来一直将自己的声誉押在国家经济发展上，他表现出他更关心迫在眉睫的疫情的经济影响，而不是其公共卫生后果。[18]虽然杜特尔特通过实施严格的封锁来应对，但佐科抵制了此类措施，甚至阻碍了地方政府限制人员流动的努力。随着时间的推移，佐科和杜特尔特一样，越来越多地依靠军队和警察来遵守现有的限制措施。随着2021年7月每日新增病例数飙升至50,000例以上，出台了更多限制措施。但总体而言，印尼的应对措施比菲律宾宽松得多。[19]

然而，印尼政府半心半意的应对措施是否与佐科的民粹主义或缺乏民粹主义有关，这一点尚不清楚。佐科早期对病毒的忽视可能被视为轻信甚至欺骗，但最终，他试图在不牺牲更高感染率的情况下限制经济产出的下降。这似乎是一个冷酷的权衡，但在一个开放的发展中经济体中，有大量人口生活在贫困的边缘，优先考虑维持收入水平并非不合理。佐科显然没有利用疫情来集中总统权力。相比之下，杜特尔特在“禁毒战争”的军事化方法的基础上，专注于通过封锁来遏制疫情。此外，在危机初期拥有更大的政治控制权，杜特尔特能够依靠私营部门介入，为工人提供财政支持，这是佐科无法做到的。

然而，其后果是菲律宾的经济衰退比该地区其他国家更为严重。根据世界银行的数据，菲律宾经济萎缩了9.6%，而印尼的GDP仅下降了2.1%。有趣的是，62%的印尼人对国家政府的应对措施表示满意或非常满意，而菲律宾为46%。[20]此外，在菲律宾，更多的人表示他们最关心的问题是经济——无论是就业、通货膨胀还是工资——而不是病毒。[21]此外，杜特尔特强制性的、中央集权的做法并不一定不受欢迎。禁毒战争以及作为该运动一部分而定期实施的宵禁，一直得到约85%人口的支持。[22]

民粹主义与疫情

杜特尔特和佐科政府对危机做出了不同的反应，尽管最终，菲律宾和印尼的公共卫生负担似乎非常相似。杜特尔特更强的民粹主义——他是一个更具个人主义色彩的领导人，对立法和司法过程有更大的控制权——使得实施强制性回应既更可行也更可取。然而，迄今为止杜特尔特受欢迎的部分原因在于他能够保持高增长率和控制通货膨胀。在印尼，佐科一直受到相对更大的制约，因此，民粹主义程度较低。尽管现在他领导着一个大联盟，但他无法在不获得盟友支持的情况下运作。他的联盟伙伴拥有各种政治和金融利益及议程，不能被忽视，尤其是当佐科希望为他的成年子女确保政治未来时。[23]尽管杜特尔特的民意调查数字令人印象深刻，但即使在疫情爆发一年后，菲律宾经济的持续下滑也可能阻碍他为其后代争取总统职位的努力。只有时间会告诉我们，佐科的“轻度民粹主义”是否被证明是更好的政治策略。■

[1] 有关通常被称为民粹主义的“战略方法”的更多详情，请参阅 Paul D. Kenny 的文章《民粹主义的战略方法》，载于 D. B. Subedi, Alan Scott, Howard Brasted 和 Karin Von Strokirch（编）《亚太民粹主义 Routledge 手册》《亚太民粹主义 Routledge 手册》。伦敦：Routledge（即将出版）；可从以下网址获取：https://www.researchgate.net/publication/352573494_THE_STRATEGIC_APPROACH_TO_POPULISM

[2] Paul D. Kenny。《东南亚的民粹主义》。剑桥大学出版社（2020 年）

[3] Paul D. Kenny 和 Ronald Holmes。“新的刑罚民粹主义？罗德里戈·杜特尔特、公众舆论和菲律宾的禁毒战争。”《东亚研究杂志》 20(2)（2020 年）：187-205。

[4] Paul D. Kenny。“民粹主义和东南亚的禁毒战争。”《布朗世界事务杂志》 25(2)（2019 年）：121

[5] 除非另有说明，否则调查数据来自 Pulse Asia Inc.。有关更详细的分析，请参阅 Paul D. Kenny 和 Ronald Holmes 的文章《菲律宾：刑罚民粹主义与疫情应对》，载于 Nils Ringe 和 Lucio Rennó（编）《民粹主义与疫情》《民粹主义与疫情》。伦敦：Routledge（即将出版）。可从以下网址获取：https://www.researchgate.net/publication/354537555_The_Philippines_Penal_Populism_and_Pandemic_Response

[6] Edward Aspinall, Nicole Curato, Diego Fossati, Eve Warburton 和 Meredith Weiss 的《东南亚的 COVID-19：公共卫生、社会影响和政治态度》《政策简报-SEARBO》。2021 年 8 月。摘自：https://www.newmandala.org/wp-content/uploads/2021/08/SEARBO_COVID-19-in-Southeast-Asia_Public-health-social-impacts-and-political-attitudes_final.pdf

[7] “菲律宾的杜特尔特威胁要将拒绝接种疫苗者送进监狱，并使用兽药。”路透社。2021 年 6 月 23 日。摘自：https://www.reuters.com/world/asia-pacific/philippines-duterte-threatens-those-who-refuse-covid-19-vaccine-with-jail-2021-06-21/

[8] Hutchcroft, P. D. 和 Holmes, R. D.。“执行不力。”《内幕故事》。2020 年 4 月 4 日。摘自：https://insidestory.org.au/a-failure-of-execution/

[9] Aspinall 等人。《东南亚的 COVID-19》

[10] Kenny 和 Holmes。“刑罚民粹主义与疫情应对。”

[11] “2021 年第一季度社会气象调查：79% 的菲律宾成年人认为违反健康协议是导致当前 COVID-19 传播的真正原因。”社会气象站。2021 年 5 月 28 日。摘自：https://www.sws.org.ph/swsmain/artcldisppage/?artcsyscode=ART-20210528105657

[12] Kenny，《东南亚的民粹主义》

[13] Eunsook Jung，“印度尼西亚：从疫情危机到民主衰落”，载于 Nils Ringe 和 Lucio Rennó（编）《民粹主义与疫情》《民粹主义与疫情》。伦敦：Routledge（即将出版）

[14] Marcus Mietzner。《重塑亚洲民粹主义：佐科威的崛起、民主和印度尼西亚的政治竞争》。东西方中心。（2015 年）。

[15] Greg Fealy。“佐科威在 COVID-19 时代：压迫性多元主义、王朝主义和压迫性国家。”《印度尼西亚经济研究公报》 56(3)（2020 年）：301-323。

[16] Thomas B. Pepinsky, R. William Liddle 和 Saiful Mujani。《虔诚与公众舆论：理解印度尼西亚的伊斯兰教》。牛津大学出版社，2018 年。

[17] Marcus Mietzner. “民粹主义反科学主义、宗教两极分化和制度化腐败：印度尼西亚的民主衰落如何塑造了其对COVID-19的应对。”Journal of Current Southeast Asian Affairs 39(2) (2020): 227-249.

[18] Jung. “印度尼西亚”

[19] Mietzner. “民粹主义反科学主义。”

[20] Aspinall et al. COVID-19 in Southeast Asia

[21] Kenny and Holmes. “刑事民粹主义与大流行病应对。”

[22] Kenny and Holmes. “一种新的刑事民粹主义？”

[23] Greg Fealy. “佐科威与COVID-19时代”

■ Paul Kenny 是澳大利亚天主教大学人文与社会科学学院政治经济学教授，澳大利亚国立大学访问学者。他是两本书的作者：《东南亚的民粹主义》Populism in Southeast Asia，以及屡获殊荣的《民粹主义与赞助：民粹主义者为何能在印度、亚洲及其他地区赢得选举》Populism and Patronage: Why Populists Win Elections in India, Asia, and Beyond。他拥有耶鲁大学政治学博士学位，并在主要的社会科学期刊上发表了大量关于民粹主义和其他主题的论文。

■ 排版由 Jinkyung Baek 研究部主任

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