[ADRN Issue Briefing] Populism and the Pandemic in Southeast Asia

[Editor’s note]

Les pays d'Asie du Sud-Est qui sont à proximité de la Chine ont immédiatement été affectés par la propagation du virus COVID-19. Paul D. Kenny, professeur à l'Australian Catholic University, discute du rôle du populisme dans les réponses de santé publique au virus et de l'effet réciproque de la pandémie sur le sort des populistes dans la région, en se concentrant sur les cas des Philippines et de l'Indonésie. Il soutient que, bien que les deux gouvernements aient adopté des réponses différentes à la crise pandémique, les deux mesures ont abouti à des résultats similaires en termes d'impact sur le soutien au gouvernement. Alors que le président Duterte a réagi agressivement à la pandémie avec la publication de la Proclamation 922, la réponse du président Jokowi a été considérablement moins coercitive que celle de Duterte. Le professeur Kenny affirme que les deux pays, dans leur état actuel, ont connu des résultats similaires : le soutien aux deux présidents dans leurs pays respectifs reste considérablement élevé. Néanmoins, l'auteur ajoute que le déclin continu de l'économie philippine pourrait entraver ses efforts pour assurer la présidence.

Géographiquement proches de l'épicentre chinois du COVID-19, les États d'Asie du Sud-Est ont été parmi les premiers à connaître une transmission locale du virus. Le premier cas d'origine locale en Thaïlande a été signalé le 31 janvier 2020, et à Singapour le 4 février ; depuis Singapour, il s'est rapidement propagé en Malaisie, avec des cas locaux évidents dès le 6 février. Un foyer distinct de cas a également commencé à émerger au Vietnam en février. Les Philippines et l'Indonésie ont confirmé leurs premiers cas d'origine locale début mars, tandis que le Cambodge et le Myanmar ont suivi plus tard dans le mois. La réponse de santé publique à la crise dans toute l'Asie du Sud-Est a été mitigée. Bien que la moyenne régionale masque certaines variations, la plupart des États se situent à peu près au milieu de la norme mondiale en termes de nombre d'infections et de décès par rapport à la population. Singapour, bien que l'un des premiers touchés, reste parmi les États les plus performants au monde, tandis que le Vietnam a également bien réussi malgré son faible niveau de développement. Les mesures de confinement aux Philippines, en Malaisie et en Thaïlande ont été initialement raisonnablement efficaces. Cependant, l'émergence de souches plus contagieuses du virus a entraîné une forte augmentation des cas dans toute l'Asie du Sud-Est au premier semestre 2021. L'Indonésie et les Philippines ont été particulièrement durement touchées par cette dernière vague.

Ce bulletin d'information examine la politique de la pandémie de COVID-19 en Asie du Sud-Est, en se concentrant sur les Philippines et l'Indonésie. Plus spécifiquement, il évalue le rôle que le populisme a joué dans la réponse de santé publique au virus et l'effet réciproque de la pandémie sur le sort des populistes dans la région. Les populistes sont des dirigeants distinctement personnalistes qui visent à mobiliser les électeurs sans le recours à des partis politiques profondément institutionnalisés.[1] La faiblesse relative des partis et la dépendance excessive qui en découle à l'égard de la distribution du patronage pour maintenir le contrôle politique dans la région ont rendu les dirigeants démocratiques vulnérables à un débordement populiste lorsque les allégeances factionnelles se délitent inévitablement.[2] Les populistes exploitent donc souvent les crises, réelles ou artificielles, pour gagner et conserver le pouvoir ; en même temps, leur approche anti-establishment, ainsi que leur tendance à réprimer la dissidence politique, pourraient entraver l'efficacité de leur réponse à la crise. Nulle part ces tendances contradictoires n'ont été plus évidentes qu'en Asie du Sud-Est démocratique.

Il est important, cependant, de ne pas étendre excessivement l'application de l'étiquette populiste. Cherchant à mobiliser directement le peuple, le populisme, bien qu'souvent illibéral en pratique, dépend de la participation politique de masse. Le populisme est donc quelque chose qui tend à ne se produire que dans les États démocratiques ou en voie de démocratisation. Suite aux coups d'État militaires qui ont renversé des gouvernements partiellement populistes en Thaïlande et au Myanmar, et à la crise gouvernementale en cours en Malaisie, les Philippines et l'Indonésie restent les États les plus démocratiques parmi les principaux États de la région. De plus, bien que les populistes utilisent souvent une rhétorique polarisante, tous les cas d'illibéralisme, de nationalisme ou d'égalitarisme ne sont pas des exemples de populisme. À l'heure actuelle en Asie du Sud-Est, Rodrigo Duterte aux Philippines est le seul populiste incontesté, tandis que Joko Widodo d'Indonésie (généralement, et ci-après, connu sous le nom de « Jokowi ») est ce que j'appelle un populiste partiel.

The Philippines

Depuis sa candidature à la présidence philippine en 2016, Rodrigo Duterte est devenu l'un des populistes les plus notoires au monde. Comme plusieurs de ses prédécesseurs présidentiels, le populisme de Duterte est surtout évident dans la nature charismatique de son appel. Il a peu de temps pour les partis, cherchant à se connecter directement avec les électeurs par le biais d'événements publics, de la télévision et des médias sociaux. La campagne présidentielle de Duterte début 2016 s'est appuyée sur son bilan en tant que maire de Davao City, une ville qu'il a personnellement dirigée depuis le renversement du dictateur Ferdinand Marcos en 1986, un maire rustre et dur contre la criminalité. Le message principal de Duterte en 2016 était la promesse d'une croisade agressive contre la vente et l'usage de drogues illégales, donnant lieu à sa caractérisation de « populiste pénal ».[3] Jamais enclin à la correction politique, Duterte a promis de jeter les corps de tant de trafiquants de drogue dans la baie de Manille que cela « engraisserait tous les poissons ».[4] En fonction, Duterte a tenu sa macabre promesse. Les chiffres officiels estiment le nombre de morts dans les opérations de police à 6 165 (juin 2021), mais le chiffre réel pourrait être beaucoup plus élevé.

Bien qu'initialement dédaigneux du danger posé par le virus, une fois les premiers cas d'origine locale confirmés le 7 mars, le gouvernement — et Duterte — ont réagi agressivement. Le 8 mars, Duterte a publié la Proclamation 922, déclarant que la Région de la capitale nationale (RCN), où vit environ un cinquième de la population philippine, serait soumise à un état d'urgence sanitaire publique. Le 17 mars, Duterte a élargi la portée du confinement pour couvrir toute l'île de Luçon, où se trouve la RCN. La principale réponse à l'épidémie a été l'utilisation de confinements, de quarantaines et de couvre-feux. Après un allègement partiel de ces restrictions au second semestre 2020, la résurgence des cas à la mi-mars 2021 a entraîné le retour de conditions de quarantaine communautaires strictes dans tout l'archipel. Le manque de capacité du système de santé publique a limité l'utilisation de tactiques plus intensives technologiquement, telles que le suivi des localisations, les tests réguliers et le traçage des contacts. Bien que raisonnablement efficaces contre les premières variantes du virus, l'ampleur de la résurgence d'août 2021, principalement due à la transmission communautaire, a mis à rude épreuve le système de santé et administratif déjà surchargé.

Les données d'enquête de juin 2021 montrent que presque tous les Philippins (95 %) restaient préoccupés par la contraction du virus.[5] Cependant, l'adoption des vaccins est restée faible ; un peu moins de 30 % étaient entièrement vaccinés début septembre 2021. En partie, cela est dû à des problèmes d'approvisionnement en vaccins, mais une autre enquête rapporte que seulement les deux tiers des Philippins seraient disposés à se faire vacciner même si un vaccin était disponible ; cela se compare à plus des trois quarts des répondants à Singapour, en Malaisie et en Indonésie, et à 71 % en Thaïlande.[6] L'hésitation vaccinale pose ainsi un défi important de santé publique pour l'administration Duterte lors de sa dernière année au gouvernement, la majorité de ceux qui refusent de se faire vacciner ayant des préoccupations quant à la sécurité des vaccins. Compte tenu de ce problème, Duterte a exhorté à plusieurs reprises les gens à se faire vacciner, menaçant même de coercition en déclarant : « vous choisissez, vaccin ou je vous ferai emprisonner », lors d'une allocution télévisée en direct en juin 2021.[7]

La réponse coercitive de Duterte n'est pas non plus restée au niveau de la rhétorique. Connu pour ses ambitions fédéralistes (centralisatrices), bien avant l'apparition de la pandémie, Duterte avait été accusé de chercher à concentrer le pouvoir et à réprimer la dissidence. Sous l'urgence de la crise, ces tendances se sont accentuées. Depuis mars 2020, les critiques de Duterte ont affirmé à juste titre qu'un Congrès déjà intimidé avait cédé au Président des pouvoirs légaux et financiers quasi illimités pour faire face à la crise.[8] Duterte n'a guère tardé à apprécier l'incapacité du pouvoir judiciaire ou législatif à fonctionner comme des contre-pouvoirs. Sans surprise, compte tenu de la fréquence des confinements, environ la moitié des Philippins craignent que les libertés individuelles ne soient restreintes en raison de la pandémie.[9]

Malgré les faux pas initiaux et les lacunes persistantes dans la gestion de la pandémie, la popularité de Duterte est restée étonnamment résiliente tout au long de la crise, oscillant autour de 85 %. En juin 2021, les données d'enquête montraient que un peu moins des deux tiers des Philippins approuvaient la performance du gouvernement dans le confinement de la propagation du virus, bien que ce chiffre soit en baisse par rapport aux trois quarts en février 2021.[10] Il est toutefois à noter que la responsabilité de la santé publique tend à incomber aux agences locales plutôt qu'au gouvernement national. Pendant la pandémie, Duterte a exploité cette tendance en appelant le public à lui signaler directement lorsqu'il rencontrait des problèmes avec ses gouvernements locaux ou ses bureaucrates. De plus, les données d'enquête montrent qu'une majorité significative (79 %) de la population estime que le manque de conformité du public aux protocoles sanitaires est la « véritable cause » de la propagation du virus aux Philippines. Duterte a jusqu'à présent réussi à éviter d'être tenu responsable de la propagation continue des cas ou, jusqu'à présent, de l'impact sur le bien-être matériel.[11]

Indonesia

Depuis la chute de la dictature de Suharto en 1998, la politique indonésienne a été caractérisée par une tension persistante entre l'approche des partis de machine basés sur le patronage comme le PDI-P (Parti Indonésien de Lutte) et le Golkar d'une part, et celle des véhicules électoraux personnalistes comme le Gerindra de Prabowo Subianto et le Partai Demokrat (PD) de l'ancien président Susilo Bambang Yudhoyono d'autre part. Alors que les premiers s'appuient particulièrement sur des courtiers politiques localement enracinés pour mobiliser les électeurs, les seconds s'appuient plutôt sur l'attrait charismatique de leurs dirigeants. Cependant, certains mouvements politiques ont en pratique utilisé les deux types d'attrait.[12]

Le PDI-P reste sous la direction factionnelle de Megawati, mais le parti a nommé le gouverneur charismatique et indépendant de Jakarta, Jokowi, comme candidat présidentiel en 2014.[13] Longtemps réticent à la rhétorique polarisante de rivaux comme Prabowo, Jokowi a été décrit comme un populiste pragmatique.[14] De plus, si l'on interprète le populisme comme une stratégie politique personnaliste, le parti de Jokowi est considérablement plus institutionnalisé — et moins populiste — que celui de Duterte. Même s'il fait appel directement aux électeurs, il reste contraint par l'organisation du PDI-P et, surtout depuis sa réélection en 2019, par ses partenaires de coalition. Le fait qu'il ait intégré son adversaire de longue date, Prabowo, dans son administration en tant que ministre de la Défense suggère la prédominance du patronage sur l'idéologie. On pense que Prabowo cherche le soutien de Jokowi pour se présenter à la présidence en 2024.[15] La montée en puissance de l'islam politique, cependant, surtout depuis 2016, a ajouté un nouvel élément à l'équation.[16] Cependant, comme l'ont noté plusieurs observateurs, Jokowi a réagi en réprimant l'opposition plutôt qu'en revigorant sa propre organisation.[17]

Jusqu'en mars 2020, le nombre de cas enregistrés du virus en Indonésie est resté faible. Par conséquent, même si la propagation du virus dans les pays voisins aurait dû susciter l'alarme, le gouvernement Jokowi semblait imperturbable face à l'épidémie. De plus, à mesure que l'étendue réelle du nombre de cas devenait claire dans les mois qui ont suivi, Jokowi a continué à minimiser la gravité du virus. Ayant longtemps misé sa réputation sur le développement économique du pays, Jokowi a donné toutes les indications qu'il était plus préoccupé par l'impact économique de la pandémie imminente que par ses conséquences sur la santé publique.[18] Alors que Duterte a réagi en imposant des confinements stricts, Jokowi a résisté à de telles mesures, entravant même les efforts des gouvernements locaux pour limiter la mobilité. Au fil du temps, Jokowi, comme Duterte, s'est de plus en plus appuyé sur l'armée et la police pour assurer le respect des restrictions en place. Alors que le nombre de nouveaux cas quotidiens a grimpé à plus de 50 000 en juillet 2021, de nouvelles restrictions ont été introduites. Globalement, cependant, la réponse indonésienne a été considérablement moins coercitive que celle des Philippines.[19]

Pourtant, il n'est pas clair que la réponse tiède du gouvernement indonésien ait grand-chose à voir avec le populisme de Jokowi ou son absence. Le déni précoce du virus par Jokowi pourrait être considéré comme crédule, voire trompeur, mais en fin de compte, il a cherché à limiter le déclin de la production économique au détriment d'un taux d'infection plus élevé. Cela peut sembler un compromis insensible, mais dans une économie ouverte et en développement avec une vaste population vivant au seuil de la pauvreté, la priorisation du maintien des niveaux de revenus est loin d'être irrationnelle. Jokowi n'a pas manifestement utilisé l'épidémie comme un moyen de concentrer le pouvoir à la présidence. En revanche, Duterte, s'appuyant sur l'approche militarisée de la guerre contre la drogue, s'est concentré sur le confinement par le biais des confinements. De plus, avec un plus grand contrôle politique au début de la crise, Duterte a pu s'appuyer sur le secteur privé pour apporter un soutien financier aux travailleurs d'une manière qui n'était pas possible pour Jokowi.

Pourtant, la conséquence a été un déclin économique aux Philippines beaucoup plus grave qu'ailleurs dans la région. Selon les chiffres de la Banque mondiale, les Philippines ont vu leur économie décliner de 9,6 %, tandis que l'Indonésie n'a enregistré qu'une baisse de 2,1 % du PIB. Fait intéressant, 62 % des Indonésiens restent plus ou moins satisfaits de la réponse du gouvernement national, contre 46 % aux Philippines.[20] De plus, aux Philippines, beaucoup plus de personnes ont déclaré que leur principale préoccupation était l'économie — qu'il s'agisse d'emplois, d'inflation ou de salaires — plutôt que le virus.[21] De plus, il est loin d'être clair que l'approche coercitive et centralisatrice de Duterte soit nécessairement impopulaire. La guerre contre la drogue, ainsi que les couvre-feux périodiquement mis en œuvre dans le cadre de cette campagne, ont constamment recueilli le soutien d'environ 85 % de la population.[22]

Populism and the Pandemic

Les gouvernements Duterte et Jokowi ont réagi différemment à la crise, bien qu'au final, le bilan de santé publique aux Philippines et en Indonésie semble avoir été remarquablement similaire. Le plus grand populisme de Duterte — c'est un leader beaucoup plus personnaliste avec un plus grand contrôle sur le processus législatif et judiciaire — a rendu la mise en œuvre d'une réponse coercitive à la fois plus réalisable et souhaitable. Pourtant, une partie de la popularité de Duterte à ce jour est due à sa capacité à maintenir des taux de croissance élevés et à maîtriser l'inflation. En Indonésie, Jokowi a toujours été relativement plus contraint, et donc moins populiste. Bien qu'il dirige maintenant une grande coalition, il ne peut pas agir sans le soutien de ses alliés. Ses partenaires de coalition ont une gamme d'intérêts et d'agendas, à la fois politiques et financiers, qui ne peuvent être négligés, d'autant plus que Jokowi cherche à assurer un avenir politique à ses enfants adultes.[23] Malgré les chiffres impressionnants de Duterte, même un an après le début de l'épidémie, le déclin continu de l'économie philippine pourrait entraver ses efforts pour assurer la présidence à sa progéniture. Seul le temps dira si le populisme allégé de Jokowi s'est avéré être la meilleure stratégie politique. ■

[1] Pour plus de détails sur ce qui est généralement connu sous le nom d'« approche stratégique » du populisme, voir Paul D. Kenny, « The Strategic Approach to Populism », dans D. B. Subedi, Alan Scott, Howard Brasted et Karin Von Strokirch (dir.) Routledge Handbook of Populism in the Asia Pacific. London : Routledge (à paraître) ; disponible sur : https://www.researchgate.net/publication/352573494_THE_STRATEGIC_APPROACH_TO_POPULISM

[2] Paul D. Kenny. Populism in Southeast Asia. Cambridge University Press (2020)

[3] Paul D. Kenny et Ronald Holmes. « A new penal populism? Rodrigo Duterte, public opinion, and the war on drugs in the Philippines. » Journal of East Asian Studies 20(2) (2020) : 187-205.

[4] Paul D. Kenny. « Populism and the war on drugs in Southeast Asia. » Brown Journal of World Affairs 25(2) (2019) : 121

[5] Données d'enquête issues de Pulse Asia Inc., sauf indication contraire. Pour une analyse plus détaillée, voir Paul D. Kenny et Ronald Holmes : « The Philippines : Penal Populism and Pandemic Response », dans Populism and the Pandemic dirigé par Nils Ringe et Lucio Rennó, London : Routledge (à paraître). Disponible sur : https://www.researchgate.net/publication/354537555_The_Philippines_Penal_Populism_and_Pandemic_Response

[6] Edward Aspinall, Nicole Curato, Diego Fossati, Eve Warburton et Meredith Weiss, COVID-19 in Southeast Asia : Public health, social impacts, and political attitudes, Policy Briefing-SEARBO. Août 2021. Récupéré sur : https://www.newmandala.org/wp-content/uploads/2021/08/SEARBO_COVID-19-in-Southeast-Asia_Public-health-social-impacts-and-political-attitudes_final.pdf

[7] « Philippines' Duterte threatens vaccine decliners with jail, animal drug. » Reuters. 23 juin 2021. Récupéré sur https://www.reuters.com/world/asia-pacific/philippines-duterte-threatens-those-who-refuse-covid-19-vaccine-with-jail-2021-06-21/

[8] Hutchcroft, P. D., et Holmes, R. D. « A failure of execution. » Inside Story. 4 avril 2020. Récupéré sur https://insidestory.org.au/a-failure-of-execution/

[9] Aspinall et al. COVID-19 in Southeast Asia

[10] Kenny et Holmes. « Penal populism and pandemic response. »

[11] « First Quarter 2021 Social Weather Survey : 79% of adult Filipinos say violators of health protocols are the real cause of the current spread of Covid-19. » Social Weather Stations. 28 mai 2021. Récupéré sur https://www.sws.org.ph/swsmain/artcldisppage/?artcsyscode=ART-20210528105657

[12] Kenny, Populism in Southeast Asia

[13] Eunsook Jung, « Indonesia : From the pandemic crisis to democratic decline », dans Populism and the Pandemic dirigé par Nils Ringe et Lucio Rennó, London : Routledge (à paraître)

[14] Marcus Mietzner. Reinventing Asian populism : Jokowi's rise, democracy, and political contestation in Indonesia. East-West Center. (2015).

[15] Greg Fealy. « Jokowi in the Covid-19 Era : Repressive Pluralism, Dynasticism and the Overbearing State. » Bulletin of Indonesian Economic Studies 56(3) (2020) : 301-323.

[16] Thomas B. Pepinsky, R. William Liddle et Saiful Mujani. Piety and Public Opinion : Understanding Indonesian Islam. Oxford University Press, 2018.

[17] Marcus Mietzner. « Le scientisme populiste, la polarisation religieuse et la corruption institutionnalisée : comment le déclin démocratique de l'Indonésie a façonné sa réponse à la COVID-19. »Journal of Current Southeast Asian Affairs 39(2) (2020) : 227-249.

[18] Jung. « Indonésie »

[19] Mietzner. « Le scientisme populiste. »

[20] Aspinall et al. COVID-19 en Asie du Sud-Est

[21] Kenny et Holmes. « Le populisme pénal et la réponse à la pandémie. »

[22] Kenny et Holmes. « Un nouveau populisme pénal ? »

[23] Greg Fealy. « Jokowi à l'ère de la Covid-19 »

■ Paul Kenny est professeur d'économie politique à l'Institute of Humanities and Social Sciences de l'Australian Catholic University et chercheur invité à l'Australian National University. Il est l'auteur de deux livres : Populism in Southeast Asia, et l'ouvrage primé Populism and Patronage: Why Populists Win Elections in India, Asia, and Beyond. Il est titulaire d'un doctorat en sciences politiques de l'Université Yale et a publié de nombreux articles sur le populisme et d'autres sujets dans des revues scientifiques de premier plan.

■ Mise en page par Jinkyung Baek Directrice du département de recherche

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