[ADRN 简报] 缅甸危机需要亚洲中等强国的协调一致的民主支持

[编者按]

缅甸争取民主的斗争仍在继续，军政府实施了残酷镇压。尽管死亡和伤亡人数，特别是参与全国公民不服从运动 (CDM) 的青年和儿童的人数持续增加，但该地区的民主国家已越来越警惕缅甸的局势。韩国高丽大学教授金勋俊 (Hun Joon Kim) 和成均馆大学教授、东亚研究所高级研究员李淑钟 (Sook Jong Lee) 指出，虽然印度、印度尼西亚、日本和韩国等中等强国民主国家在支持缅甸走向民主的道路上已采取了反对军事政变的重大举措，但它们应加强协调，寻求更实质性的接触方式。亚洲中等强国民主社会的公民社会已向缅甸的 CDM 提供了道义和财政支持，并对恢复缅甸民主表现出异常高的同情和支持。维持这种支持并促进向民主过渡的转变仍然是一个挑战——一个需要亚洲中等强国民主国家明确无误支持的挑战。

1. 引言

4月23日，东盟国家领导人在雅加达举行了自2月1日军事政变以来的首次有意义的倡议。一项迟来的“五点共识”旨在停止国家暴力，截至5月初，这场暴力已导致包括青年、大学生以及妇女和儿童在内的774人死亡（AAPP, 2021.5.8）。各国要求立即停止暴力，进行建设性对话以达成和平解决方案，由东盟轮值主席国的特使进行调解，提供人道主义援助，并允许特使和代表团进行访问。然而，即使在达成共识之后，在接下来的两周内仍有40人死亡，439人受伤。全国公民不服从运动 (CDM) 仍在进行中，民族团结政府 (NUG) 已正式成立。东盟已被国际社会视为解决危机的合法焦点机构，而包括美国在内的主要西方国家则推出了仅针对军方领导人及其金融网络的制裁。

七国集团 (G7) 的外交和发展部长于5月7日在伦敦发表联合声明，警告将采取更有效的措施，包括防止武器的供应、销售或转让，在与军方相关企业开展业务时进行尽职调查，并将发展援助从军政府转移给缅甸人民。然而，这些措施近期实施的前景仍然黯淡。与作为缅甸最大收入来源的缅甸国家石油天然气企业 (MOGE) 密切合作的大型企业，正在积极游说七国集团政府反对进一步制裁。此外，中国奉行明确的“三支持三避免”政策，反对联合国安理会 (UNSC) 或“外部势力煽动动乱”的“不当干预”。

对当前危机的外部干预的目的介于采取最低限度的立场，即阻止缅甸军方继续杀害更多平民抗议者，以及采取最大限度的立场，即承认民族团结政府 (NUG) 为缅甸合法政府并起诉政变领导人至国际刑事法院之间。[1]国际社会普遍要求军方停止残酷镇压，释放被捕的政治家和抗议者。外部人士还鼓励国内主要政党进行对话，通过尊重去年11月选举结果或在今年内举行新选举（如政变领导人敏昂莱所承诺的那样）来恢复2008年宪法下的混合政府。缅甸民主的进一步发展方向必须通过民主进程由当地利益攸关者通过自由意志进行谈判和导航。然而，军方领导人并未回应这些呼吁。如果国际社会容忍缅甸非法军政府的存在，就如同什么都没发生一样，该地区民主倒退的潜力可能会进一步加剧。

面对缅甸民主的严峻关键时刻，印度、印度尼西亚、日本和韩国这四个中等强国民主国家的政府和公民社会都已采取了反对军事政变及其随后对和平示威进行暴力镇压的重大举措。这四个中等强国民主国家能否帮助缅甸摆脱混乱的冲突？本简报旨在概述亚洲中等强国民主国家对缅甸危机的应对，并探讨它们可以为支持和平解决方案做出哪些进一步贡献。

2. 亚洲中等强国的缅甸民主支持

亚洲中等强国民主国家的政府和公民社会都迅速对缅甸政变做出了反应。考虑到它们与缅甸军方 (Tatmadaw) 的外交关系或地缘政治考量，这四个中等强国采取了略有不同的方法。例如，日本和印度采取了低调的静默外交，而韩国则采取了更积极、更公开的外交姿态。印度和印度尼西亚由于与该国的过往关系，采取了更为务实和和解的态度。然而，核心是，每个国家都对军事政变及其随后对和平抗议者的血腥镇压表示了最深切的担忧。此外，所有四个亚洲民主国家的公民社会都保持警惕，高度关注局势，并积极组织支持缅甸抗议者。

政府回应

在本文审查的四个民主国家中，韩国政府发布了强硬声明并宣布了制裁。这种果断的外交姿态对韩国外交而言是不寻常且前所未有的。文在寅总统多次在社交媒体上发表声明。[2]外交部和司法部的高级官员会见了缅甸大使、学生和居民，以听取他们的关切。国民议会于2月26日通过了一项决议，称此次政变为“严重藐视民主”。迄今为止，已采取五项措施。第一，政府暂停了国防和安全领域的新交流与合作。第二，政府停止了军事物资的出口，并决定严格控制两用物品的出口。第三，政府正在审查官方发展援助 (ODA)，同时继续实施直接关系到民生和人道主义援助的项目。第四，政府实施了特殊人道主义措施，允许在韩缅甸居民在局势稳定前延长居留期。第五，政府提高了对缅甸所有地区的旅行警告。

另一方面，日本和印度政府都采取了温和且低调的外交方式。它们在谴责政变和对军方暴力表示深切担忧方面采取了相似的路线。作为缅甸第三大投资者和最大捐助国，日本去年11月促成了缅甸军方与若开军之间的停火。利用这种影响力，日本政府一直试图与缅甸军方建立联系，以就当前危机建立沟通渠道。然而，日本政府明确表示强烈谴责军方对示威者使用暴力，并要求释放政治犯。日本政府已决定不再提供新的官方发展援助 (ODA)，并正在考虑禁止现有 ODA 的可能性。日本还在“四方安全对话”框架内与印度合作，与缅甸军方进行幕后谈判。[3]

印度在缅甸冲突中拥有独特的地缘政治利益。新德里与缅甸共享长达1600多公里的边界，其低调的回应受到安全领域的影响。由于缅甸的武装叛乱团体在该边境地区活动，印度政府与缅甸军方建立了密切的联系以维护边境安全。此外，印度发起了如“卡拉丹多式联运交通项目”和“印缅泰三边公路”等重大基础设施项目，以与中国在缅甸的大规模基础设施项目竞争。印度还向缅甸提供超过10亿美元，以加强其选举进程，并在教育和医疗保健服务方面提供技术援助。尽管与缅甸军方关系密切，但印度代表，如印度驻联合国人权理事会代表英德拉·潘迪 (Indra Pandey)，发表声明要求法治和民主进程。作为今年联合国安理会的非常任理事国，印度政府努力推动安理会采取行动。例如，它在推动安理会于2月4日发布首份呼吁立即释放昂山素季和其他政府官员的声明方面发挥了关键作用。

另一方面，印度尼西亚则寻求通过其在东盟的领导地位采取更协调的行动。印度尼西亚外交部长访问了几个成员国，就危机进行磋商。佐科·维多多总统在4月24日的东盟峰会上表示：“缅甸的局势是不可接受的……暴力必须停止，缅甸的民主、稳定与和平必须得到恢复。”[4]印度尼西亚认为，东盟主导的解决方案是“最不坏”的选择，东盟应提供一个能够让冲突各方承诺“缅甸主导和缅甸拥有的”对话的方案。印度尼西亚与新加坡和马来西亚这两个同样对危机表现出采取行动态度的东盟成员国如何说服不太情愿的缅甸军方，仍有待观察。与此同时，许多人认为东盟中心原则将无法在解决危机方面取得突破。

公民社会回应

亚洲民主国家的公民社会也积极支持缅甸抗议者及其 CDM。这些支持活动分为三类。

第一，亚洲民主国家的公民社会组织通过集会、请愿和筹款等方式积极支持缅甸抗议者。例如，在日本，筹款活动已在线上线下同时进行。在韩国，约有240个公民社会组织组成了一个支持缅甸民主的伞形网络，并组织了多次宣传活动和政治集会。该网络以及个人公民、地方政府分支机构和地方议会已为 CDM 筹集了资金。最活跃的组织是与光州民主运动相关的组织，该运动纪念1980年5月18日反对军方的光州市民起义，以及光州市民个人。这主要是因为这两起事件在政变和屠杀的展开方式上存在相似之处，但这种联系早在十年前就已经建立，当时5.18纪念基金会积极寻求支持东南亚新兴的民主国家。

第二，亚洲民主国家的公民社会组织不仅支持缅甸抗议者，还对其本国政府和与缅甸军方密切合作的企业施加压力。在日本，大学生的请愿活动正在进行，旨在向日本政府施压。在印度，来自米佐拉姆邦的公民社会声音和公众舆论正在向有些被动的地区政府施压，要求它们在支持缅甸抗议者和 CDM 方面采取更积极的立场。在韩国，大学生和参与式民主人民团结组织 (PSPD) 正在与军方关系密切的公司的前进行抗议。在这种压力下，其中一家公司决定终止与缅甸经济控股有限公司 (MEHL) 的合资企业。

第三，亚洲民主国家的媒体、智库和学者等其他行为者也在支持抗议者。传统媒体和社交媒体等新媒体都努力传播信息和支持抗议者。韩国进步媒体 Sisain 为那些声音被压制的缅甸当地记者提供了一个发声渠道。曾在缅甸工作过的社交媒体用户正在发布来自缅甸朋友的第一手故事。在印度，国家媒体报道了缅甸难民的逃亡情况，并帮助引导了公众舆论。此外，日本和韩国的研究机构和学者通过签署请愿书、发布基于调查研究的关于选举公平性的研究，或组织支持抗议者的学术活动来表达对缅甸民主的支持。

3. 亚洲中等强国民主国家需要采取更协调的行动

尽管上述四个中等强国民主国家为应对缅甸危机做出了努力，但它们之间显然缺乏协商和协调一致的行动。虽然这些国家的政府和公民社会都形成了志同道合的共同事业和立场，即帮助缅甸人民实现恢复民主的愿望，但它们并未作为一个临时性的多边网络来协调行动。虽然双边选择仍然很重要，但应强调多边选择，因为“加强中等强国民主国家之间的团结”是当前地缘政治格局中的一个重要特征 (Keleinfeld et al. 2021)。关于缅甸危机的志同道合的中等强国民主国家之间的非正式协商和协调行动，可以成为一个很好的、针对具体问题的中等强国运动，整合政府和非政府行为者，并连接不同的多边空间和场所 (Paris, 2019)。[5]以下是通过双边关系和在区域及全球组织中的行动来协调的措施，亚洲中等强国民主国家可以利用这些措施进行协调。

双边协调措施

首先，所有中等强国民主国家都可以加强对缅甸人民的人道主义援助。除了普遍存在的疫情状况外，许多商店已经关闭，在残酷镇压的背景下，经济可持续性受到了严重破坏。妇女、儿童、伤者和境内流离失所者等弱势群体应被优先考虑。缅甸是最贫穷的国家之一，其经济状况因 CDM 而进一步恶化。世界银行最近的一项估计显示，经济可能比之前的预测收缩9.8%，这表明该国经济状况严重下滑。缅甸迫切需要资金来继续 CDM 和其他直接关系到缅甸人民生计的项目。

其次，虽然更多的人道主义援助至关重要，但应暂停向与缅甸军方有关的能源行业和基础设施建设提供官方发展援助 (ODA)。中国是迄今为止缅甸最大的贸易伙伴，占缅甸进出口总额的三分之一。另一方面，日本和印度分别是缅甸出口的第三大和第四大接收国。在外国投资方面，新加坡占总额的四分之一以上，这为新加坡提供了一些影响力。由于这些商品与普通民众的收入密切相关，因此减少出口不是一个好选择。相反，在排除人道主义援助的情况下，可以协调中等强国捐助者撤销 ODA。

第三，有必要在移民和难民政策方面进行协调，以应对已经在本国的缅甸学生、工人及其居民。韩国的政策，即通过根据政治局势推迟缅甸人返回祖国来保障他们的安全，可以成为一个好榜样。这项移民政策自3月15日起生效。他们还可以对军方领导人及其家属实施共同的旅行禁令和限制。

第四，据报道，除中国、朝鲜和俄罗斯外，印度、以色列、菲律宾和乌克兰等民主国家也向缅甸出售了武器。亚洲民主国家至少应暂时停止军事物资的出口，并严格控制两用物品的出口。这无疑将最终导致对缅甸实施国际武器禁运。民主国家领导的协调政策将向军方发出强烈信息，谴责他们对和平抗议者的暴力镇压。

多边选择

第一，东盟是解决缅甸危机最相关的论坛，因为“五点共识”是缅甸军方迄今为止唯一承诺遵守的国际文件。亚洲中等强国民主国家必须支持东盟向前推进，并切实执行“五点共识”中的有效措施——即选择、派遣和管理特使调解，并保证人道主义援助。区域中等强国民主国家如韩国、日本和印度的支持，在得到中国和美国的进一步支持下，无疑将有所帮助。

第二，另一种方式是从缅甸作为缔约国的国际人权公约开始——《经济、社会、文化权利国际公约》(ICESCR)、《消除对妇女一切形式歧视公约》(CEDAW)、《儿童权利公约》(CRC) 和《残疾人权利公约》(CRPD)。第一个起点将是2012年的《东盟人权宣言》。区域和国际公约的共同点是它们都涉及妇女和儿童。抗议活动中女性的比例很高；妇女和儿童遭受暴力的受害者这一事实也令人震惊。国际社会最终应追究军方犯下的所有暴行的责任，无论是通过国内措施（如审判或真相委员会）利用普遍管辖权，还是通过国际刑事法院等国际措施。然而，首先应审查的标准是缅甸自身已承诺遵守的内容。

第三，安理会是解决此问题的最有效工具，但由于中国和俄罗斯的阻碍而陷入僵局。迄今为止，安理会仅发布了主席国新闻声明（2021年2月4日）、主席国声明（2021年3月10日）和新闻要点（2021年4月1日），这些都未能达到决议的水平。此外，这些文件的内容令人失望，不仅缺乏具体的后续措施，而且没有明确指出责任方和政治动荡的性质——即军事政变。安理会还于2021年4月9日举行了阿里亚模式会议，并与专家和联合国官员举行了几次磋商会议。亚洲中等强国民主国家应利用联合国大会或人权理事会 (HRC) 等其他联合国机构向安理会施压，要求采取进一步行动。

4. 结论

中等强国民主国家越来越被要求利用其比较优势来解决该区域的民主危机，并重振全球对民主的支持。[6]当前缅甸的危机促使亚洲中等强国民主国家更加积极地参与其中。除了传统的东盟主导的不干涉外交之外，一些非东盟亚洲国家，如韩国，已经采取了前所未有的参与措施。最重要的是，亚洲中等强国民主社会的公民社会已经向缅甸的 CDM 提供了道义和财政支持。人们对恢复缅甸民主表现出异常高的同情和支持，给其政府施加了越来越大的压力，要求它们参与该区域的民主危机。

目前最紧迫的问题是如何维持这种政府和公民社会的支持，并促进向理想的民主过渡。首先，亚洲中等强国民主国家应寻求相互团结。当它们知道自己在应对缅甸危机时与志同道合的国家并肩作战时，它们可以通过协商和协调产生影响。当个别国家的反应得到协调时，它们的杠杆作用的规模足以促使摆脱当前的僵局。在加强东盟主导的对话的同时，亚洲中等强国民主国家也应利用亚洲区域论坛或欧洲人权组织等更大的平台，以及联合国及其机构，来寻求一系列缅甸民主运动。无论是传统角色还是非传统角色，中等强国在区域和全球事务中一直扮演着促进者、调解者或议程设置者的角色。与传统的西方中等强国相比，亚洲中等强国在这方面的经验积累尚有不足。[7]然而，在当前紧迫的时刻，亚洲中等强国应采取更大胆的行动，利用其资源力量和坚定的民主价值观，帮助缅甸人民摆脱危机。■

[1]例如，东帝汶前总统若泽·拉莫斯·奥尔塔 (J. Ramos-Horta) 在2021年4月29日举行的 ADRN 在线研讨会“声援恢复缅甸民主之声”的开幕主题演讲中阐述了这些观点。

(http://www.eai.or.kr/new/en/pub/view.asp?intSeq=20489&board=eng_multimedia&keyword_option=&keyword=&more=)

[2]他表达了“深切关注（2月2日）”，并“谴责使用暴力（2月28日）”，以及“深感震惊……并强烈谴责持续的残酷暴力（3月28日）”。

[3] Sahoo, Niranjan 和 Maiko Ichihara。“四方联盟可以结束缅甸危机，”《外交政策》，2021年3月18日。

[4] Paddock, Richard C. “领导缅甸政变的将军参加了关于危机的区域会谈，”《纽约时报》，2021年4月24日。

[5] Paris, Roland. “中等强国能拯救自由世界秩序吗？”《查塔姆研究所简报》，2019年6月。

[6] Kleinfeld, Rachel, et al. “Middle-Power Democracies Can Help Renovate Global Democracy Support,” Carnegie Endowment for International Peace, February 4, 2021.

[7] Lee, Sook Jong (编),《21世纪中强国外交重塑全球治理：韩国的作用》(Palgrave Macmillan US, 2016)。

• 排版：李承妍，研究助理
  
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