[ADRN简报] 强化总统权力，削弱民主：对斯里兰卡宪法第二十修正案的简要分析

[编者按]

《斯里兰卡宪法第十九修正案》（以下简称“19A”）的先例被大幅逆转，新颁布的《第二十修正案》（以下简称“20A”）的制定是一个令人担忧的进展，预示着民主价值观可能走向消亡。新宪法虽然加强了行政总统的权力，但却削弱了所有其他机构的权力，几乎摧毁了制衡体系。斯里兰卡的ADRN成员机构Verité Research概述了20A的颁布如何标志着斯里兰卡在民主化道路上的倒退。该机构认为，20A不仅推翻了19A在民主化和去政治化治理方面的努力，而且还模糊了政府的透明度并消除了其问责制。

2020年10月22日，《斯里兰卡宪法第二十修正案》（20A）颁布。[1] 20A逆转了此前《宪法第十九修正案》（19A）引入的大部分改革，其主要影响是巩固了行政总统的权力。

本文探讨20A，分为两个主要部分。首先，简要介绍20A通过的背景。其次，将根据其对治理和宪法的影响来讨论20A的特点。

一、20A通过的背景

19A的通过：“善治”（Yahapalanaya）的兴起

19A于2015年4月由当时的斯里兰卡自由党（SLFP）- 联合国党（UNP）联合政府（即“Yahapalanaya”政府）通过。[2] 19A旨在废除《宪法第十八修正案》（18A），该修正案因过度强化行政总统职位并取消关键制衡机制而臭名昭著。[3]

19A引入了多项宪法改革，旨在实现治理的民主化和去政治化。[4] 其中一些改革包括：

• 重新设立宪法委员会（CC），负责审批总统对高级官员和独立委员会成员的任命和罢免；
• 限制总统的豁免权，允许针对总统的决定提起基本权利诉讼；以及
• 限制内阁部长的数量以及总统可以持有的部长职位数量。[5]

19A的废除：“善治”（Yahapalanaya）的混乱

“Yahapalanaya”联合政府很快开始瓦解，前总统迈特里帕拉·西里塞纳领导的SLFP派系与前总理拉尼尔·维克勒马辛哈领导的UNP派系之间的分歧报道开始频繁出现。[6] 这些分歧最终导致了2018年的“宪法政变”，总统西里塞纳试图罢免总理维克勒马辛哈的职务并提前解散议会。[7] 这导致斯里兰卡陷入了长达两个月的宪法僵局，期间19A因造成了不可行的治理结构而受到严厉批评。[8]

2019年4月，国家安全方面出现严重漏洞，导致了复活节连环爆炸案。许多19A的反对者将此次事件归咎于19A固有的问题。[9] 特别是，19A下总统权力的削弱被认为损害了国家安全，将安全关切推到了政治辩论的前沿。[10]

废除19A的授权：2019年总统选举和2020年大选

在此背景下，斯里兰卡于2020年11月16日举行了总统选举。主要竞争者是斯里兰卡人民阵线（SLPP）候选人戈塔巴雅·拉贾帕克萨，他曾在其兄长马欣达·拉贾帕克萨担任总统期间担任国防部长。戈塔巴雅·拉贾帕克萨以加强国家安全和稳定经济为竞选纲领，并打算通过废除19A来实现这一目标。[11] 在选举中，拉贾帕克萨获得了明确的授权，获得了52.25%的普选票，比下一位竞争者——团结人民党（Samagi Jana Balawegaya）的萨吉斯·普雷马达萨——多获得约130万张选票。[12] 拉贾帕克萨获胜后，政界人士立即呼吁举行新的议会选举，以便SLPP能在议会中获得三分之二的多数席位，从而能够废除19A。[13] 随着COVID-19大流行进一步削弱经济，要求废除19A并建立一个能够稳定经济和安全利益的强大行政机构的呼声日益高涨。这些政治趋势和转变主导了媒体，并显著塑造了公众对治理的讨论。[14]

在2020年8月5日举行的议会选举中，拉贾帕克萨领导的政治联盟赢得了225个席位中的150多个，获得了三分之二的多数席位。[15] 之后不久，就有人呼吁废除19A，新任命的内阁部长们成立了一个委员会起草一项废除19A的法案。[16]

废除19A并颁布20A

20A法案于2020年8月28日公布于政府公报，随后受到最高法院的挑战。[17] 2020年10月20日，议长正式通知议会，最高法院已裁定20A法案可获得三分之二多数票通过，但其中四项条款需要全民公投进一步批准。[18]

20A法案于2020年10月21日和22日在议会进行了辩论。值得注意的是，提交给议会的最终法案不包含最高法院裁定需要全民公投批准的四项条款。尽管反对派强烈反对20A法案，但共有156名议员投票赞成20A法案，从而通过了20A，并有效取代了19A。[19]

二、20A的特点及其影响

20A对斯里兰卡的宪法和治理产生了深远的影响。将根据宪法的六个方面探讨20A的影响：1）行政总统；2）议会委员会；3）内阁；4）议会；5）司法机构；以及6）独立委员会。

1. 行政总统

显而易见，加强行政总统职位是20A的主要特点。将从四个关键方面分析其对行政总统的影响。

1. 任命和罢免高级官员及独立委员会的权力

根据20A修正案，总统在任命高级官员时，有义务征求议会委员会（PC）的意见。[20]以及独立委员会成员。[21]然而，总统不受议会委员会意见的约束。因此，总统在任命方面拥有完全的自由裁量权。这与19A修正案形成对比，根据19A修正案，总统在进行此类任命之前需要获得宪法委员会（CC）的批准。

20A修正案还赋予总统罢免高级官员和独立委员会成员的权力，前提是宪法或其他法律未规定罢免程序。[22]

这些职位和委员会代表了关键机构，其独立性对民主治理至关重要。根据20A修正案，总统在确定这些职位的人选和构成方面拥有完全的控制权，从而有效地赋予总统影响治理的几个关键方面。因此，这些机构的独立性受到损害，并可能导致公众对这些机构的信心受到侵蚀。

1. 将部长级职务分配给自己

20A修正案还允许总统“将任何事务或职能分配给自己，并且将继续负责任何未分配给任何部长的事务或职能”。[23]因此，总统可以为自己分配任何部长级事务或职能，并拥有对国家事务的非凡控制权。这种对单一机构不成比例的加强破坏了政府的制衡体系。总统控制关键部长级事务和职能以及自行决定政策的能力，也削弱了内阁部长们的集体独立性。

相比之下，根据19A修正案，总统无权将部长级职能和事务分配给自己。[24]

1. 在任期两年半后解散议会

20A修正案授予总统在议会首次召开两年半后解散议会的权力。[25]通过这样做，总统可以提前举行新的选举，以争取获得更有利的议会构成，从而支持其议程。这种情况可能严重损害议会的独立性和完整性。

根据19A修正案，总统只有在议会首次召开四年半后才能自行决定解散议会。[26]

1. 罢免总理的权力

斯里兰卡的议会遵循威斯敏斯特模式的传统，该模式承认总理是代表政府处理议会事务的关键官员。根据20A修正案，总统有权单方面罢免总理。[27]总统这种不受限制的罢免总理的权力严重削弱了总理的独立性，并进而削弱了议会的完整性。因此，议会在制衡总统和行政部门方面的作用受到严重损害。

根据19A修正案，总理因辞职或不再是议会议员（MP）而被罢免。[28]

1. 议会委员会（PC）

议会委员会（PC）是为了取代宪法委员会（CC）而设立的。宪法委员会通过批准总统的任命/罢免来制约总统的自由裁量权，以保障政府和民主机构的独立性。[29]宪法委员会由十名成员组成，其中三名为“独立成员”。[30]

另一方面，议会委员会（PC）只能就总统的决定发表“意见”，而总统没有义务遵守议会委员会的意见。[31]因此，根据20A修正案，总统在任命和罢免高级官员及委员会成员方面的自由裁量权几乎不受限制。此外，议会委员会由五名议会议员组成。[32]

1. 内阁部长

除了总统能够不受任何限制地将任何事务或职能分配给自己之外，20A修正案引入的以下变化也使得内阁部长进一步服从于总统：

1. 总统自行决定内阁的构成

20A修正案授权总统在与总理协商后任命议会议员为内阁部长，前提是总统“认为此类协商是必要的”。[33]实际上，总统在决定内阁部长方面拥有完全的自由裁量权。因此，内阁部长似乎在其任期内听命于总统，从而削弱了其独立运作的能力。

根据19A修正案，总统在确定和变更内阁构成时有义务征求总理的意见。[34]

1. 议会

除了解散议会的权力外，20A修正案引入的另外两项修正案对议会的问责制产生了影响：

1. 未经公众审查通过“紧急”法案

19A修正案废除了未经公众有机会向最高法院提出质疑而通过“紧急”法案的做法。然而，20A修正案重新引入了通过此类“紧急”法案的程序。关于i)国家安全和ii)灾害管理的“紧急”法案可在24小时内（总统可延长不超过72小时）直接提交最高法院裁定。[35]因此，议会可以通过有关上述事项的法律，而公众没有机会就这些法律的宪法含义发表意见。

1. 缩短法案最低公布期限

当法案被列入议会议程时，公众有七天的时间向最高法院请愿，质疑其合宪性。[36]根据19A修正案，法案必须在列入议会议程前至少14天在政府公报上公布。[37]其效果是，公众将有至少21天的时间向最高法院请愿。[38]

然而，20A修正案要求法案在列入议会议程前仅七（07）天在政府公报上公布。[39]这项修正案有效地将公众质疑法案和向最高法院请愿的时间从21天缩短到14天，限制了公众在法律上进行有意义挑战的本已有限的时间框架。

1. 司法机构

除总统对最高法院司法任命不受限制的权力外，20A的另外两个方面对司法独立产生了进一步影响：

1. 司法服务委员会（JSC）组成的变化

JSC拥有宪法赋予的权力，负责制定有关下级法院和初审法院司法官员的行政、调动、晋升和纪律处分方面的政策。[40]根据19A，首席大法官和最高法院的两名资深法官组成JSC。[41]因此，JSC的组成是预先确定的，总统不能直接影响。

根据20A，总统可自行决定直接任命JSC的其他两名法官。[42]因此，总统可以直接影响JSC的组成，从而影响司法官员的司法政策。这有可能严重损害司法独立。

1. 增加最高法院和上诉法院的席位

在公报上公布并经最高法院审查的20A法案并未提议修订斯里兰卡最高法院的组成。然而，作为一项最后的委员会阶段修正案，有人提议将最高法院的席位从10名法官增加到16名，将上诉法院的席位从11名增加到19名。[43]这项修正案与20A一起获得通过。

在议会辩论期间，政府声称通过这项修正案是在“加强”最高法院和上诉法院的能力。[44]然而，根据20A，新法官的任命将由总统单方面进行。在总统的自行决定下向最高法院任命如此多的新法官，可能对司法独立产生深远影响。

1. 独立委员会

20A授予总统自行任命独立委员会成员的权力。因此，这些委员会的独立性无疑受到了损害。然而，20A试图进一步破坏几个独立委员会。

1. 废除国家采购委员会（NProC）和审计服务委员会（ASC）

NProC和ASC是由19A设立的。NProC的任务是制定所有政府采购的程序和准则，并监督和报告公共采购。[45]ASC有权就斯里兰卡审计服务的行政、调动、晋升和纪律事项制定独立规则和政策。[46]这两个委员会的设立都是为了加强公众问责制和透明度。尽管如此，NProC和ASC均被20A废除。[47]

1. 减少国家警察委员会（NPC）的职权范围

根据19A，NPC作为负责警务服务的行政管理的独立机构。因此，NPC被授予任命、调动、晋升、解雇和纪律处分警官的权力。然而，根据20A，NPC的职权范围被缩小到仅仅听取公众对警官的投诉。因此，警务服务不再由一个独立委员会监督。

结论

上述分析表明，20A的主要成果是将行政总统的办公室提升到一个拥有巨大权力的地位。20A通过削弱其他机构的独立性和削弱制衡体系来实现这一成果。因此，斯里兰卡宪法中的三权分立以及政府的问责制和透明度因20A而受到严重损害。20A的这些后果可能削弱民主价值观，并为斯里兰卡推行威权主义做法铺平道路。■

[1]2020年10月29日认证的《宪法第二十修正案》[以下简称“20A法案”]。

[2]2015年5月15日认证的《宪法第十九修正案》[以下简称“19A法案”]。

[3]2010年9月9日认证的《宪法第十八修正案》。

[4]参见 Gehan Gunatilleke 和 Nishan de Mel，“胜利、失败与中间地带”（Verité Research 2015年6月），网址：https://www.veriteresearch.org/wp-content/uploads/2018/05/Verit%C3%A9-Research_19th-Amendment-The-Wins-the-Losses-and-the-In-betweens-1.pdf [最后访问日期2021年1月11日]。

[5]19A引入的其他改革包括限制总统解散议会的自由裁量权，废除未经公众审查即可通过“紧急”法案，以及设立独立机构来监管和促进政府采购和公共审计的透明度。

[6] Hilmy Ahamed，“‘Yahapalayana’的闹剧：两年后仍在失败”，《Daily FT》，2017年1月13日，网址：http://www.ft.lk/article/591099/The-farce-that-is-Yahapalanaya--Two-years-on-and-failing [最后访问日期2021年1月11日]；“斯里兰卡的‘无处可去的过渡’”，《国际危机组织》，亚洲报告第286号，2017年5月16日，网址：https://www.crisisgroup.org/asia/south-asia/sri-lanka/286-sri-lanka-s-transition-nowhere [最后访问日期2021年1月11日]。

[7] “斯里兰卡总统解雇总理后暂停议会”，《路透社》，2018年10月27日，网址：https://www.reuters.com/article/us-sri-lanka-politics/sri-lankan-president-suspends-parliament-after-firing-prime-minister-idUSKCN1N107E [最后访问日期2021年1月11日]；Manthri.lk网站，“关于2018年10月14日在议会提出的不信任动议的议会速记摘录”^日2018年11月14日），载于“http://www.manthri.lk/en/blog/posts/extracts-from-the-parliamentary-hansard-concerning-the-no-confidence-motion-presented-in-parliament-on-the-14th-of-november-2018 [最后访问时间 2021年1月11日]。

[8] 最高法院七人法官合议庭一致裁定，西里塞纳总统的这些行为违宪。参见“Rajavarothiam Sampanthan 诉 检察长”，最高法院（特别上诉）第351/2018号案（斯里兰卡最高法院），判决日期为2018年12月13日，载于“http://www.supremecourt.lk/images/documents/sc_fr_351_2018.pdf [最后访问时间 2021年1月11日]

[9] “西里塞纳要求废除第19^{修正案，指责其导致政治不稳定”，《}》印度时报”，2019年6月23日，载于“https://timesofindia.indiatimes.com/world/south-asia/sirisena-demands-repealing-of-19th-amendment-blames-it-for-political-instability/articleshow/69914507.cms [最后访问时间 2021年1月11日]。

[10] “19A危害国家安全——总理拉贾帕克萨”，《锡兰今日报》，2020年10月22日，载于“https://ceylontoday.lk/news/19a-jeopardised-national-security-pm-rajapaksa [最后访问时间 2021年1月11日]。

[11] 总统办公室网站，“繁荣与辉煌的景象”（戈塔巴雅·拉贾帕克萨的官方总统宣言），载于“https://www.presidentsoffice.gov.lk/wp-content/uploads/2019/16/Gotabaya_Manifesto_English.pdf [最后访问时间 2021年1月11日]，第09页。

[12] 斯里兰卡选举委员会网站，总统选举——2019年结果，载于“https://elections.gov.lk/web/wp-content/uploads/election-results/presidential-elections/pre2019/PRE_2019_All_Island_Result.pdf [最后访问时间 2021年1月11日]。

[13] “我们正在研究第19^{修正案，以规划立即行动计划：马欣达·拉贾帕克萨”，《}》兰卡商业在线”，2019年11月17日，载于“https://www.lankabusinessonline.com/we-are-studying-19th-amendment-to-plan-immediate-programme-of-action-mahinda-rajapaksa/ [最后访问时间 2021年1月11日]；“我们需要一个强大的议会来废除第19^{修正案：戈塔巴雅·拉贾帕克萨总统”，《}》Newsfirst.lk”，2019年12月29日，载于“https://www.newsfirst.lk/2019/12/29/we-need-a-strong-parliament-to-discard-the-19th-amendment-president-gotabaya-rajapaksa/ [最后访问时间 2021年1月11日]。

[14] Verité Research，“19A倒退”，（2020年8月23日）10（34）《媒体分析》[最后访问时间 2021年1月11日]；Verité Research，“20A：合法性悬而未决”，（2020年10月4日）10（39）《媒体分析》[最后访问时间 2021年1月11日]。

[15] 斯里兰卡选举委员会网站，议会选举结果2020，载于“http://elections.gov.lk/en/elections/PE_RESULTS_2020_E.html [最后访问时间 2021年1月11日]。

[16] “政府将在9月中旬提交第20^{修正案”，《} 修正案在九月中旬前通过Newswire，2020年8月14日，载于http://www.newswire.lk/2020/08/14/government-to-table-20th-amendment-by-mid-september/ [最后访问日期2021年1月11日]；“教育部长批评第19^次修正案，称复活节种族灭绝是其后果”，载于《LankaNewsWeb》，2020年8月23日，https://www.lankanewsweb.net/67-general-news/67142-Education-Minister-levels-criticism-over-19th-Amendment-says-Easter-Genocide-was-its-outcome [最后访问日期2021年1月11日]。

[17]关于《斯里兰卡宪法第20次修正案》，S.C (S.D.) 01/2020，（斯里兰卡最高法院），载于http://www.supremecourt.lk/images/documents/sc_sd_01_39_2020.pdf [最后访问日期2021年1月11日]。

[18] 同上。

[19]Manthri.lk网站，“议员们如何投票支持第20^次修正案？”，载于http://www.manthri.lk/en/blog/posts/how-did-mps-vote-for-the-20th-amendment [最后访问日期2021年1月11日]。

[20]这包括首席大法官、上诉法院院长、最高法院和上诉法院法官、总检察长、审计长、行政事务专员（监察员）、议会秘书长、警察总监等职位，以及选举委员会、人权委员会、公共服务委员会、贿赂委员会、国家警察委员会、财政委员会和定界委员会的成员。

[21]第20A号法案第6条[第41A(1)条]。

[22]第20A号法案第6条[第41A(10)条]。以下职位没有规定的罢免程序：审计长、监察员、议会秘书长，以及公共服务委员会、国家警察委员会和财政委员会的成员。

[23]第20A号法案第7条[第44(2)条]。

[24]参见第19A号法案第9条[第44条]，该条并未规定总统可将内阁职能分配给自己。

[25]第20A号法案第12条[第70(1)(a)条]。

[26]第19A号法案第17条[第70(1)条]。

[27]第20A号法案第7条[第47(2)(a)条]。

[28]第19A号法案第9条[第46(2)条]。

[29]第19A号法案第8条[第41B (1)和(5)条]。

[30]第19A号法案第8条[第41A (1)条]。另见宪法委员会独立成员的标准，第41A (4)和(5)条。

[31]第20A号法案第6条[第41A (1)条]。

[32]同上。另见议会委员会成员的标准中的规定。

[33]第20A号法案第7条[第44(1)条]。

[34]第19A号法案第9条[第43(2)条]。

[35]第20A号法案第26条[第122条]。

[36]《1978年宪法》第121条。

[37]第19A号法案第18条[第78(1)条]。

[38]21天的计算依据是：公布于《公报》与法案列入议程之间为14天，法案列入议程之后为7天。

[39]《20A法案》第13条[第78(1)条]。

[40]《1978年宪法》第111H条。

[41]《19A法案》第28条[第111D(1)条]。

[42]《20A法案》第23条[第111D(1)条]。

[43]《20A法案》第25条[第119条]和第31条[第137条]。

[44]《议会辩论官方报告（Hansard）》（2020年10月22日），https://www.parliament.lk/uploads/documents/hansard/1604463391079193.pdf[最后访问日期：2021年1月11日]，第1834-1838页。

[45]《19A法案》第46条[第156C条]。

[46]《19A法案》第35条[第153C条]

[47]《20A法案》第35条和第56条。

• Verité Research是一家为亚洲提供战略分析的私人智库。其主要研究部门包括经济、政治、法律和媒体。该智库是亚洲民主研究网络（ADRN）的成员。

• 排版：研究部主任 Jinkyung Baek
  
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