【ADRNイシューブリーフィング】大統領権限の強化、民主主義の弱体化：スリランカ憲法第20修正条項に関する簡易分析

【編集者注】

スリランカ憲法第20修正条項（20A）の制定は、その前身である第19修正条項（19A）を大幅に覆すものであり、民主的価値観の終焉の可能性を示唆する懸念すべき展開である。新憲法は大統領の権限を強化する一方で、他のすべての機関の権限を弱体化させ、事実上、権力分立のシステムを解体するものである。スリランカのADRN加盟組織であるVerité Researchは、20Aの制定がスリランカの民主化への道を後退させるものであると概説している。同組織は、20Aが統治の民主化および非政治化を目指した19Aの努力を無効にしただけでなく、政府の透明性を曖昧にし、その説明責任を排除したと主張している。

2020年10月22日、スリランカ憲法第20修正条項（20A）が制定された。[1] 20Aは、憲法における先行する第19修正条項（19A）で導入された改革の多くを覆し、大統領職への権力集中を主な効果とした。

本稿では20Aを検討し、主に二つのセクションに分けて論じる。第一に、20A可決の背景を簡潔に述べる。第二に、統治と憲法への影響という観点から20Aの特徴を議論する。

I. 20A可決の背景

19Aの可決：「ヤハパラナヤ」の台頭

19Aは、当時のスリランカ自由党（SLFP）と統一国民党（UNP）の連立政権（「ヤハパラナヤ」政権）によって2015年4月に可決された。[2] 19Aは、大統領職の権限を過度に強化し、主要なチェック・アンド・バランスを撤廃したことで知られる第18修正条項（18A）を廃止することを目的としていた。[3]

19Aは、統治の民主化と非政治化への期待を込めて、憲法にいくつかの改革を導入した。[4] これらの改革の一部には以下が含まれる：

• 大統領による高官および独立委員会の委員の任命・解任を承認するための憲法評議会（CC）の再導入；
• 大統領の決定に対して基本的人権に関する申請を提起することを可能にすることにより、大統領の免責を制限すること；および
• 内閣大臣の任命数および大統領が保持できる大臣職の数を制限すること。[5]

19Aの無効化：「ヤハパラナヤ」の混乱

「ヤハパラナヤ」連立政権は、元大統領マイティリパーラ・シリセナ率いるSLFP派と元首相ラニル・ウィクラマシンハ率いるUNP派との間の意見の不一致に関する報道が定期的に表面化するにつれて、すぐに崩壊し始めた。[6] これらの意見の不一致は、2018年の「憲法上のクーデター」に頂点に達し、シリセナ大統領はウィクラマシンハ首相を首相職から解任し、議会を早期解散させようとした。[7] これはスリランカを2ヶ月にわたる憲法上の膠着状態に陥らせ、19Aは実行不可能な統治構造を作り出したとして厳しく批判された。[8]

2019年4月、国家安全保障における深刻な失態がイースター日曜日攻撃につながった。19Aの多くの反対者は、この後退を19A固有の問題に帰した。[9] 特に、19Aの下での大統領の権限の縮小が国家安全保障を危うくしたと指摘され、安全保障上の懸念が政治的言説の最前線に押し出された。[10]

19Aを廃止する委任：2019年大統領選挙と2020年総選挙

このような背景の中、スリランカは2020年11月16日に大統領選挙を実施した。主な候補者は、兄マヒンダ・ラジャパクサ大統領の任期中に国防長官を務めたスリランカ・ポドゥジャナ・ペラマナ（SLPP）候補のゴタバヤ・ラジャパクサであった。ゴタバヤ・ラジャパクサは、19Aを廃止することによって達成しようとした国家安全保障の強化と経済の安定化という公約を掲げて立候補した。[11]選挙では、ラジャパクサは得票率52.25%、次点候補者であるサマギ・ジャナ・バラウェガヤのサジス・プレマダーサを約130万票上回る得票で、明確な委任を得た。[12] ラジャパクサの勝利直後、政治家たちは、SLPPが議会で3分の2の多数を確保し、19Aの廃止を可能にするために、新たな議会選挙を求めた。[13] COVID-19パンデミックが経済をさらに crippled するにつれて、19Aを廃止し、経済的および安全保障上の利益を安定させることができる強力な執行機関を創設せよという声が高まった。これらの政治的傾向と変化はメディアを支配し、統治に関する公的言説を大きく形作った。[14]

2020年8月5日に実施された議会選挙で、ラジャパクサ率いる政治連合は225議席中150議席以上を獲得し、3分の2の多数を確保した。[15] その直後、19Aの廃止が求められ、新たに任命された大臣たちは、19Aを廃止する法案を作成するための委員会を任命した。[16]

19Aの置き換えと20Aの可決

20A法案は2020年8月28日に官報で公開され、その後最高裁判所に異議が申し立てられた。[17] 2020年10月20日、最高裁判所が、4つの条項を除き、20A法案は3分の2の多数で可決できると判断した旨を、議会議長が議会に正式に伝達した。これらの4つの条項については、国民投票によるさらなる承認が必要であった。[18]

20A法案は2020年10月21日と22日に議会で審議された。注目すべきは、最高裁判所の判断により国民投票による承認が必要とされた4つの条項が、最終的に議会に提出された法案に含まれていなかったことである。野党が20A法案に激しく反対したにもかかわらず、合計156人の議員が20A法案に賛成票を投じ、これにより20Aが可決され、事実上19Aが置き換えられた。[19]

II. 20Aの特徴とその影響

20Aは、スリランカの憲法と統治に広範な影響を与えるものである。20Aの影響は、憲法の6つの側面、すなわち1) 大統領、2) 憲法評議会、3) 内閣、4) 議会、5) 司法、6) 独立委員会に照らして検討される。

1. 大統領

大統領職の強化が20Aの主要な特徴であったことは明らかである。4つの主要な特徴について、大統領職への影響という観点から分析する。

1. 高官および独立委員会の任命・解任権

20Aの下では、大統領は高官を任命する前に、議会評議会（PC）の意見を求めることが義務付けられています。[20] および独立委員会の委員について。[21] しかし、大統領はPCの意見に拘束されません。したがって、大統領は任命を行う際に事実上完全な裁量権を有します。これは、大統領がそのような任命を行う前にCCの承認が必要であった19Aとは対照的です。

20Aは大統領に、憲法または他の法律で解任手続きが定められていない高官および独立委員会の委員を解任する権限も与えています。[22]

これらの役職および委員会は、民主的統治にとって不可欠な独立性を体現する主要な機関です。20Aの下では、大統領はこれらの役職の担当者および構成を決定する上で完全な管理権を有し、事実上、統治のいくつかの重要な側面に影響を与える能力を大統領に与えています。その結果、これらの機関の独立性は損なわれ、これらの機関に対する国民の信頼が損なわれる可能性があります。

1. 大臣の職務を自身に割り当てる権限

20Aは大統領が「自身にどのような主題または職務を割り当てることもでき、大臣に割り当てられていないどのような主題または職務も引き続き担当する」ことを許可しています。[23] したがって、大統領は大臣の主題または職務を自身に割り当て、国政に対する並外れた管理権を有することができます。このように単一の機関の権限が不均衡に強化されることは、政府の抑制と均衡のシステムを損ないます。大統領が主要な大臣の主題と職務を管理し、自身の裁量で政策決定を推進できるこの能力は、閣僚の集団的な独立性も損ないます。

対照的に、19Aの下では、大統領は大臣の職務と主題を自身に割り当てる権限を有しませんでした。[24]

1. 2年半後の議会解散権

20Aは大統領に、議会が最初の召集から2年半経過後に議会を解散する権限を与えています。[25] これにより、大統領は自身の議題を支持するより有利な議会構成を確保するために、早期に総選挙を招集することができます。このような状況は、議会の独立性と誠実性を著しく損なう可能性があります。

19Aの下では、大統領は議会が最初の召集から4年半経過後にのみ議会を解散する裁量権を有していました。[26]

1. 首相の解任権

スリランカの議会はウェストミンスター・モデルの伝統に従っており、首相は政府を代表して議会業務を遂行する上で重要な役職として認識されています。20Aの下では、大統領は首相を一方的に解任する権限を有します。[27] 大統領が首相を解任できるこの無制限の権限は、首相の独立性を著しく弱め、ひいては議会の誠実性を損ないます。その結果、大統領および政府の執行機関に対する牽制としての議会の役割は著しく損なわれます。

19Aの下では、首相は辞任するか、または議会議員（MP）でなくなった場合に解任されていました。[28]

1. 議会評議会（PC）

PCはCCに代わって導入されました。CCは、政府および民主的機関の独立性を保護するために、大統領による任命/解任を承認することにより、大統領の裁量に対する牽制として機能しました。[29] CCは10名の委員で構成され、そのうち3名は「独立委員」でした。[30]

一方、PCは、大統領の決定に関して「意見」を述べることができるだけであり、大統領はPCの意見に従う義務はありません。[31] したがって、20Aの下では、高官および委員の任命および解任における大統領の裁量は事実上無制限です。さらに、PCは5名のMPで構成されています。[32]

1. 閣僚会議

大統領がいかなる主題または職務も自身に割り当てることができる能力に加えて、20Aによって導入された以下の変更は、閣僚会議が大統領により従属的になる効果をもたらします。

1. 大統領は自身の裁量で内閣の構成を決定する

20Aは大統領が、首相との協議が「必要であると大統領がみなす」場合にのみ、首相と協議してMPを内閣大臣に任命する権限を与えています。[33] 実質的に、大統領は内閣を決定する上で完全な裁量権を有します。したがって、内閣大臣は、大統領の意向でその職務を保持しているように見え、その結果、独立して機能する能力が損なわれます。

19Aの下での状況は、大統領が内閣の構成を決定し変更する際に首相のアドバイスを求める義務があったということでした。[34]

1. 議会

議会解散権に加えて、20Aによって導入されたさらに2つの改正は、議会の説明責任に影響を与えます。

1. 国民の精査なしでの「緊急」法案の可決

「緊急」法案を、国民が最高裁判所で異議を申し立てる機会なしに可決することは、19Aによって廃止されました。しかし、20Aは、そのような「緊急」法案を可決するプロセスを再導入しました。i)国家安全保障およびii)災害管理に関連する事項に関する「緊急」法案は、24時間以内（大統領により最大72時間延長可能）に最高裁判所に直接付託され、決定されることができます。[35] したがって、これらの事項に関する法律は、国民がそのような法律の憲法上の影響について懸念を表明する機会を得ることなく、議会によって可決される可能性があります。

1. 法案の事前公布期間の短縮

法案が議会の議題に載せられると、国民は最高裁判所にその合憲性に異議を申し立てるために7日間の期間が与えられます。[36] 19Aの下では、法案は議題に載せられる少なくとも14日前に官報で公布される必要がありました。[37] これにより、国民は少なくとも21日間、最高裁判所に異議を申し立てる期間が与えられました。[38]

しかし、20Aは、法案が議題に載せられるわずか7日前に官報で公布されることを要求しています。[39] この改正により、国民が法案を異議申し立てるために利用できる期間は、21日から14日に実質的に短縮され、国民が法案に実質的に異議を申し立てるために利用できるすでに限られた時間枠が制限されました。

1. 司法

20Aにおける、最高裁判所への司法官の任命に関する大統領の無制限の権限に加えて、司法の独立にさらなる影響を与える側面が2つある。

1. 司法官任命委員会の構成変更

司法官任命委員会は、下級裁判所および第一審裁判所の司法官の管理、異動、昇進、懲戒処分に関する方針を決定するという憲法上の権限を有している。[40]19Aの下では、最高裁判所長官および最高裁判所の最も上位の2名の判事が司法官任命委員会を構成していた。[41]したがって、司法官任命委員会の構成は事前に決定されており、大統領が直接影響を与えることはできなかった。

20Aの下では、大統領は自身の単独の裁量により、司法官任命委員会の他の2名の判事を直接任命する。[42]したがって、大統領は司法官任命委員会の構成に直接影響を与えることができ、それによって司法官に関する司法方針に影響を与えることができる。これは司法の独立を深刻に損なう可能性がある。

1. 最高裁判所および控訴裁判所の判事定数の増加

官報で公布され最高裁判所によって審査された20A法案では、スリランカの最高裁判所の構成に変更は提案されていなかった。しかし、委員会段階での最後の修正として、最高裁判所の判事定数を10名から16名に、控訴裁判所の判事定数を11名から19名に増加させることが提案された。[43]この修正は20Aと共に可決された。

議会での審議中、政府はこの修正によって最高裁判所および控訴裁判所の能力を「強化」していると主張した。[44]しかし、新しい判事の任命は、20Aの下で大統領によって一方的に行われることになる。大統領の裁量で最高裁判所にこれほど多くの新しい判事を任命することは、司法の独立に関して広範な影響を与える可能性がある。

1. 独立委員会

20Aは、大統領にその単独の裁量で独立委員会の委員を任命する権限を付与する。したがって、これらの委員会の独立性は間違いなく損なわれる。しかし、20Aはこれらの独立委員会のいくつかをさらに損なうことを目指した。

1. 国家調達委員会（NProC）および監査サービス委員会の廃止

NProCおよびASCは19Aによって設立された。NProCは、すべての政府調達の手続きおよびガイドラインを策定し、公共調達を監視および報告するという権限を有していた。[45]ASCは、スリランカの監査サービスの管理、異動、昇進、懲戒に関する独立した規則および方針を策定する権限を与えられていた。[46]これら両委員会は、公共の説明責任と透明性を向上させるために設立された。それにもかかわらず、NProCとASCの両方が20Aによって廃止された。[47]

1. 国家警察委員会の権限縮小

19Aの下では、NPCは警察サービスの管理を担当する独立機関として機能することになっていた。したがって、NPCは警察官の任命、異動、昇進、解任、懲戒管理を決定する権限を与えられていた。しかし、20Aの下では、NPCの権限は、警察官に対する一般市民からの苦情を聞くだけに縮小された。したがって、警察サービスはもはや独立委員会の監督下では機能しない。

結論

上記の分析は、20Aの主な結果が、行政府である大統領の地位を絶大な権力の地位に引き上げることであったことを示している。20Aは、他の機関の独立性を損ない、チェック・アンド・バランスのシステムを弱めることによって、この結果を達成した。その結果、スリランカ憲法における権力分立、ひいては政府の説明責任と透明性が、20Aによって著しく低下した。20Aのこれらの結果は、民主的価値を損ない、スリランカにおける権威主義的慣行の採用への道を開く可能性がある。■

[1]2020年10月29日に認証された憲法改正第20条 [以下「20A法」という]。

[2]2015年5月15日に認証された憲法改正第19条 [以下「19A法」という]。

[3]2010年9月9日に認証された憲法改正第18条。

[4]Gehan GunatillekeおよびNishan de Mel著、「The Wins, the Losses and the In-betweens」（Verité Research 2015年6月）、https://www.veriteresearch.org/wp-content/uploads/2018/05/Verit%C3%A9-Research_19th-Amendment-The-Wins-the-Losses-and-the-In-betweens-1.pdf[最終アクセス 2021年1月11日]。

[5]19Aによって導入されたその他の改革には、議会を解散させる大統領の裁量の制限、公的審査の機会なしでの「緊急」法案の通過の廃止、政府調達および公的監査における透明性の規制および促進のための独立機関の設立が含まれる。

[6]Hilmy Ahamed著、「The Farce that is Yahapalayana: Two years on and failing」、Daily FT、2017年1月13日、http://www.ft.lk/article/591099/The-farce-that-is-Yahapalanaya--Two-years-on-and-failing[最終アクセス 2021年1月11日]；「Sri Lanka’s Transition to Nowhere」、International Crisis Group、Asia Report N 286、2017年5月16日、https://www.crisisgroup.org/asia/south-asia/sri-lanka/286-sri-lanka-s-transition-nowhere[最終アクセス 2021年1月11日]。

[7]「Sri Lankan president suspends parliament after firing prime minister」、Reuters、2018年10月27日、https://www.reuters.com/article/us-sri-lanka-politics/sri-lankan-president-suspends-parliament-after-firing-prime-minister-idUSKCN1N107E[最終アクセス 2021年1月11日]；Manthri.lkウェブサイト、「Extracts from the Parliamentary Hansard concerning the No-confidence motion presented in Parliament on the 14^th 2018年11月14日、「 no-confidence motion 」に関する議会速報からの抜粋http://www.manthri.lk/en/blog/posts/extracts-from-the-parliamentary-hansard-concerning-the-no-confidence-motion-presented-in-parliament-on-the-14th-of-november-2018 [最終アクセス 2021年1月11日].

[8] 最高裁判所は7名の裁判官による合議制で、シリセナ大統領のこれらの行動は違憲であると満場一致で宣言した。参照のことRajavarothiam Sampanthan v. The Attorney General、S.C. (F.R.) No. 351/2018, (スリランカ最高裁判所)、2018年12月13日判決、http://www.supremecourt.lk/images/documents/sc_fr_351_2018.pdf [最終アクセス 2021年1月11日]

[9] 「シリセナは第19次改正の廃止を要求、政治的不安定の原因と非難」^th、The Times of India、2019年6月23日、https://timesofindia.indiatimes.com/world/south-asia/sirisena-demands-repealing-of-19th-amendment-blames-it-for-political-instability/articleshow/69914507.cms [最終アクセス 2021年1月11日].

[10] 「第19次改正は国家安全保障を危険にさらした - ラジャパクサ首相」Ceylon Today、2020年10月22日、https://ceylontoday.lk/news/19a-jeopardised-national-security-pm-rajapaksa [最終アクセス 2021年1月11日].

[11] 大統領府ウェブサイト、「豊かさと輝きの展望」（ゴタバヤ・ラジャパクサの公式大統領マニフェスト）、https://www.presidentsoffice.gov.lk/wp-content/uploads/2019/16/Gotabaya_Manifesto_English.pdf [最終アクセス 2021年1月11日] p. 09.

[12] スリランカ選挙管理委員会ウェブサイト、大統領選挙 – 2019年結果、https://elections.gov.lk/web/wp-content/uploads/election-results/presidential-elections/pre2019/PRE_2019_All_Island_Result.pdf [最終アクセス 2021年1月11日].

[13] 「我々は、マヒンダ・ラジャパクサによる即時行動計画の策定のために第19次改正を研究している」^th、Lanka Business Online、2019年11月17日、https://www.lankabusinessonline.com/we-are-studying-19th-amendment-to-plan-immediate-programme-of-action-mahinda-rajapaksa/ [最終アクセス 2021年1月11日]; 「我々は、ゴタバヤ・ラジャパクサ大統領による第19次改正の廃止のために強力な議会を必要としている」^th、Newsfirst.lk、2019年12月29日、https://www.newsfirst.lk/2019/12/29/we-need-a-strong-parliament-to-discard-the-19th-amendment-president-gotabaya-rajapaksa/ [最終アクセス 2021年1月11日].

[14] Verité Research、「第19次改正の逆進」、(2020年8月23日) 10 (34) The Media Analysis [最終アクセス 2021年1月11日]; Verité Research、「第20次改正：正当性の均衡」、(2020年10月4日) 10 (39) The Media Analysis [最終アクセス 2021年1月11日].

[15] スリランカ選挙管理委員会ウェブサイト、議会選挙結果2020、http://elections.gov.lk/en/elections/PE_RESULTS_2020_E.html [最終アクセス 2021年1月11日].

[16] 「政府は9月中旬までに第20次改正案を提出する予定」^th、Newswire、2020年8月14日、http://www.newswire.lk/2020/08/14/government-to-table-20th-amendment-by-mid-september/ [最終アクセス日 2021年1月11日]; 「教育大臣、第19次改正案について批判を展開、復活祭のジェノサイドはその結果であると発言」、^th Amendment, says Easter Genocide was its outcome’, LankaNewsWeb、2020年8月23日、https://www.lankanewsweb.net/67-general-news/67142-Education-Minister-levels-criticism-over-19th-Amendment-says-Easter-Genocide-was-its-outcome [最終アクセス日 2021年1月11日]。

[17]In reスリランカ憲法第20次改正案、S.C (S.D.) 01/2020, (スリランカ最高裁判所) at http://www.supremecourt.lk/images/documents/sc_sd_01_39_2020.pdf [最終アクセス日 2021年1月11日]。

[18]同上。

[19]Manthri.lkウェブサイト、「議員は第20次改正案にどのように投票したか」、^th amendment?’, at http://www.manthri.lk/en/blog/posts/how-did-mps-vote-for-the-20th-amendment [最終アクセス日 2021年1月11日]。

[20]これには、最高裁判所長官、控訴裁判所長官、最高裁判所および控訴裁判所の裁判官、検事総長、会計検査院長、行政監察官（オンブズマン）、国会議長、警察本部長、ならびに選挙管理委員会、人権委員会、公務員委員会、贈収賄防止委員会、国家警察委員会、財政委員会、および区画割当委員会の委員の役職が含まれる。

[21]第20次改正法第6条 [第41A(1)条]。

[22]第20次改正法第6条 [第41A(10)条]。会計検査院長、行政監察官、国会議長、および公務員委員会、国家警察委員会、財政委員会の委員の役職については、解任の手続きが定められていない。

[23]第20次改正法第7条 [第44(2)条]。

[24]大統領が内閣の職務を自身に割り当てることを規定していない第19次改正法第9条 [第44条] を参照。

[25]第20次改正法第12条 [第70(1)(a)条]。

[26]第19次改正法第17条 [第70(1)条]。

[27]第20次改正法第7条 [第47(2)(a)条]。

[28]第19次改正法第9条 [第46(2)条]。

[29]第19次改正法第8条 [第41B (1)および(5)条]。

[30]第19次改正法第8条 [第41A (1)条]。憲法評議会の独立委員の基準については、第41A (4)条および(5)条も参照。

[31]第20次改正法第6条 [第41A (1)条]。

[32]同上。国会評議会の委員の基準については、ただし書きも参照。

[33]第20次改正法第7条 [第44(1)条]。

[34]第19次改正法第9条 [第43(2)条]。

[35]第20次改正法第26条 [第122条]。

[36]1978年憲法第121条。

[37]第19次改正法第18条 [第78(1)条]。

[38] 21日間は、官報掲載から法案が議事日程に載せられるまでの14日間と、法案が議事日程に載せられた後の7日間を基に算出される。

[39] 20A法第13条（第78条(1)項）。

[40] 1978年憲法第111H条。

[41] 19A法第28条（第111D条(1)項）。

[42] 20A法第23条（第111D条(1)項）。

[43] 20A法第25条（第119条）および第31条（第137条）。

[44] 「議会討論公式記録（ハンサード）2020年10月22日号」、https://www.parliament.lk/uploads/documents/hansard/1604463391079193.pdf [最終アクセス日 2021年1月11日]、1834-1838頁。

[45] 19A法第46条（第156C条）。

[46] 19A法第35条（第153C条）。

[47] 20A法第35条および第56条。

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