[亚洲民主问题简报] 让韩国军队退出政治舞台

编者按

韩国为经历民主转型的国家树立了榜样，尤其是在从军事统治向民主过渡方面。在本期简报中，金南圭教授探讨了使军队退出政治舞台并使该国能够以很小的威权主义逆转风险实现民主的几个因素。金教授认为，除了自下而上的大规模民主运动外，该国的民主转型之所以成为可能，还因为军队通过讨价还价和谈判在民主化问题上做出了让步，军队干预政治的动力很小。在这方面，金教授总结道，寻找激励军队接受民众民主化诉求的方法是成功过渡到民主的关键。

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从1960年到1987年，韩国经历了二十五年的军事独裁统治。然而，在1987年面对大规模的民主运动时，军队和平地回到了军营，并保持在军事领域内。自那时以来，韩国已成为一个巩固的民主国家，面临着很小的威权主义逆转风险。韩国的民主转型经验为其他转型中的民主国家提供了有益的教训。特别是，韩国成功地从军事统治向民主转型，为克服亨廷顿所称的“军人干政问题”提供了深刻的见解^[1]——这是困扰许多新兴民主国家的关键问题之一。本文简要讨论了韩国军队为何决定退出政治舞台，以及哪些因素阻止了军队在民主化之后干预政治。

建立文官控制的重要性

民主问责要求民选官员在不受非民选当局挑战的情况下有效行使治理权力。然而，新建立的民主政权常常容易受到军队的干预。军队作为国家机器的永久组成部分，保护国家免受内外部敌人的侵害，因此拥有对强制性资源的特权。军队在国家中的特殊地位使其能够挑战民选官员推行的政策，甚至推翻民选政府。因此，限制军队的政治权力和特权以及建立文官控制对于成功的民主巩固至关重要。

然而，这些措施对于从军事统治向民主过渡的年轻民主国家来说尤其困难。在这些民主国家建立文官控制需要两个步骤。首先，军队必须退出政治舞台。其次，民主国家必须建立文官控制，消除军队保留的领域，建立文官政府监控和控制军官的能力，并使军官熟悉军事专业主义和民主规范。没有第二步，年轻的民主国家仍然容易受到军队的干预和政变，正如洪都拉斯、巴基斯坦和泰国等国所表明的那样。当军队认为其利益受到威胁或认为其进入政治舞台对稳定国家至关重要时，它们可能会再次干预政治。许多政治学研究表明，在军事独裁之后建立的民主国家比从文官独裁或君主制过渡而来的民主国家更不可能持久。一项最近的实证研究表明，在军事独裁之后建立的民主国家比在文官独裁或君主制之后建立的民主国家崩溃的可能性高出约50%。

为何同意民主改革？

韩国的民主转型是由自下而上的民众动员压力驱动的，而不是由统治精英推动的。尽管包括全斗焕总统及其指定的接班人卢泰愚在内的军方统治者与包括金泳三和金大中在内的反对派领导人之间的精英谈判促成了直接总统选举，但大规模的民主运动是迫使统治精英进行谈判的最终原因。这些运动最终促成了宪法改革，引入了1987年的总统选举和1998年的立法选举。在全斗焕总统任期内，自下而上的民主诉求持续不断，由于其上台方式和1980年春天的光州惨案，全斗焕总统一直面临着持续的合法性危机。1987年，全斗焕总统七年总统任期的最后一年，韩国大规模的民主抗议活动达到了顶峰，要求直接总统选举和民主改革，对全斗焕的军事政权构成了重大威胁。面对这样的民主抗议活动，军政权决定接受民主改革，而不是镇压抗议活动。有几个因素导致军政权做出这一决定。

首先，统治精英决定不采取严厉镇压措施，而是屈服于民主化的最重要原因之一是民主运动的特点。民主运动是一个广泛的、跨阶层的联盟，包括中产阶级、工人、学生和教会领袖，并且在1987年之后主要采取了非暴力策略。非暴力抗议往往会降低参与成本，缓解集体行动问题，并能吸引广泛的社会群体。因此，与暴力抗议相比，这些被认为威胁较小的抗议活动能够动员更多的公民，并更有可能促进与威权精英的谈判。连同之前光州惨案的经历和美国的压力，民主运动的跨阶层和非暴力性质使得政权难以采取暴力镇压。即使在政权内部，强硬派和温和派也存在分歧，但强硬派发现镇压的成本太高，无法采取。

军政权同意民主化的另一个重要原因是，军方统治精英期望他们未来的地位和利益不会受到随之而来的民主统治的威胁。他们的确定性基于三个结构性因素。首先，在民主过渡期间，经济条件对统治精英有利。1986年和1987年的经济增长率分别为12.6%和12.3%。两个军事政权，包括其前身朴正熙的政权，都有成功的经济记录。过去军事政权的成功经济记录有助于说服全斗焕政权，即使在民主化的情况下，他们的军队也能保持公众支持，从而促进了向民主的平稳过渡。

其次，军事独裁的统治策略也导致了对民主的担忧减少。与拉丁美洲的军事独裁不同，军队并没有作为一个机构直接统治。在“准文官化”统治下，军队行使间接影响力，只有占领派的成员才能真正从军事统治中获益。此外，与巴基斯坦和印度尼西亚的其他军事政权不同，军队被禁止经营企业和拥有商业资产。缺乏这些特权意味着，在面对大规模抗议时，大多数留在军营的军官没有动力去强烈捍卫军事统治。

与此同时，全斗焕政府的统治和合法化策略也发挥了重要作用。全斗焕总统允许立法机构进行多党选举，尽管选举既不自由也不公平。全斗焕总统取消了其前任朴正熙总统建立的维新体制下的所有任命立法席位。与他的前任朴正熙一样，全斗焕总统建立了一个名为“民主正义党（DJP）”的政党，他依靠该党来动员群众支持并举行立法选举。由于这些策略，军政权留下了一个拥有组织资源和网络的强大政党。执政党的制度实力及其信心有助于为民主选举做准备。鉴于由于民主力量中两位金姓领导人之间的协调失败，反对派阵营也可能分裂，军方精英预计他们即使在民主化之后也可能掌权。

最后，朝鲜半岛的安全环境为军队决定退出政治舞台而不担心失去权力提供了重要的结构性背景。由于韩国与朝鲜的敌对关系，军队不必担心其组织资源和自主权会受到严重损害。因此，政权确信韩国持续的重大安全需求将阻止下一届政府削减国防开支。

军队为何没有再次干预？

总而言之，来自民主运动的自下而上的压力和统治精英的战略算计通过谈判实现了民主转型。这种转型模式允许军方精英在相对较高的杠杆作用下谈判退出。在1987年举行的第一次民主总统选举中，卢泰愚当选，因为两位金姓候选人参加了选举并分裂了反对派的选票。卢泰愚总统将与他关系密切的军官安插在政府和军队的关键职位上，并且没有进行任何重大的军事改革，尽管他削弱了占领派中的亲全斗焕派系。在民主化的早期，军方精英在政治上仍然强大且满意。与许多经常经历经济危机和政治动荡的转型民主国家不同，卢泰愚政权继承了一个强大的经济体，并且没有面临任何无法克服的政治危机。这些经济和政治条件使得向民主的平稳过渡得以实现，而没有引发军队的干预。

加上民众对民主的强烈支持，这种平稳的过渡为建立文官控制铺平了道路。民众对民主感到满意并强烈支持这些改革，而公众对军方精英持续施加影响的批评日益增加。这使得下一任总统金泳三得以对占领派进行大规模清洗。作为维新体制后第一位民选文官总统，金总统享有高度的民众支持，这进一步保护了民主政权免受军队可能产生的任何潜在反对。金总统还利用了军队内部的分歧。非占领派军官支持对有政治影响力的军官进行清洗和起诉，这阻碍了占领派军官抵制军事改革。

总之，韩国为经历民主转型的国家树立了榜样，尤其是在成功克服军事统治的遗留问题方面。韩国的案例清楚地表明了强大的公民社会在推动民主转型和巩固方面的重要性。强大的社会运动启动了民主转型并促进了民主巩固。与此同时，韩国的案例凸显了前威权政权的遗留问题和通过谈判实现的民主转型的重要性。这些因素使得韩国能够成功实现民主转型和巩固，而没有遇到任何重大挫折。最终，寻找激励军队接受民众民主化诉求的方法对于成功从军事统治向民主过渡至关重要。■

■ 金南圭是韩国大学政治学与国际关系学副教授。他的研究兴趣包括威权政体的政治、军民关系、民主化以及国内政治与国际关系之间的互动。他的作品发表在《比较政治学报》、《民主化》、《冲突解决学报》、《和平研究学报》、《政治学研究季刊》等期刊上。他拥有密歇根大学政治学博士学位，此前曾在内布拉斯加大学林肯分校和成均馆大学任教，并于2020年调至现职。

■ 由研究员/项目经理李恩智排版

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