[Asia Democracy Issue Briefing] Sacar a los militares de la política en Corea del Sur

Nota del editor

Corea del Sur sirve de ejemplo para los países en transición democrática, particularmente en lo que respecta a la transición del gobierno militar a la democracia. En este informe sobre democracia, el Prof. Nam Kyu Kim examina varios factores que propiciaron la retirada de los militares de la política y permitieron al país alcanzar la democracia con poco riesgo de reversión autoritaria. El Prof. Kim sostiene que, junto con el movimiento masivo prodemocracia desde abajo, la transición democrática en el país fue posible gracias a la concesión de la democratización por parte de los militares a través de negociaciones y acuerdos, con pocos incentivos para que los militares intervinieran en la política. A este respecto, el Prof. Kim concluye que la búsqueda de formas de incentivar a los militares a aceptar la demanda popular de democratización es clave para una transición exitosa a la democracia.

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Durante más de un cuarto de siglo, de 1960 a 1987, Corea del Sur estuvo bajo el dominio de dos dictaduras militares. Sin embargo, al enfrentarse a masivas protestas prodemocracia en 1987, los militares regresaron pacíficamente a sus cuarteles y permanecieron en el ámbito militar. Desde entonces, Corea del Sur se ha convertido en una democracia consolidada que corre poco riesgo de reversión autoritaria. La experiencia de transición democrática de Corea del Sur ofrece lecciones útiles para otras democracias en transición. En particular, la exitosa transición de Corea del Sur desde el gobierno militar ofrece una gran perspectiva para superar lo que Huntington llamó “el problema praetoriano”^[1]— uno de los problemas más críticos que aquejan a muchas democracias incipientes. Este ensayo discute brevemente por qué el ejército surcoreano decidió retirarse de la política y qué factores impidieron su intervención en la política tras la democratización.

Importancia del Establecimiento del Control Civil

La rendición de cuentas democrática exige que los funcionarios electos ejerzan un poder de gobierno efectivo sin desafíos de autoridades no electas. Sin embargo, los regímenes democráticos recién establecidos a menudo siguen siendo susceptibles a la intervención militar. Los militares, como parte permanente del aparato estatal, protegen al Estado de adversarios internos y externos y, por lo tanto, tienen un acceso privilegiado a los recursos coercitivos. La posición especial de los militares dentro del Estado les permite impugnar las políticas promovidas por los funcionarios electos e incluso derrocar gobiernos democráticamente elegidos. Por lo tanto, limitar el poder y los privilegios políticos de los militares, así como establecer el control civil, son fundamentales para la consolidación democrática exitosa.

Sin embargo, estas medidas son particularmente difíciles para las jóvenes democracias en transición desde el gobierno militar. Establecer el control civil en estas democracias requiere dos pasos. En primer lugar, los militares deben retirarse de la política. En segundo lugar, la democracia debe instituir un control civil que elimine los dominios reservados de los militares, establezca la capacidad del gobierno civil para monitorear y controlar a los oficiales militares, y familiarice a los oficiales con el profesionalismo militar y las normas democráticas. Sin el segundo paso, las jóvenes democracias siguen siendo vulnerables a las intervenciones militares y a los golpes de Estado, como se ilustra en países como Honduras, Pakistán y Tailandia. Los militares pueden intervenir nuevamente en la política cuando sienten que sus intereses están amenazados o creen que su entrada en la política es necesaria para estabilizar el país. Muchos estudios de ciencia política demuestran que las democracias establecidas después de dictaduras militares tienen muchas menos probabilidades de sobrevivir que aquellas que transitan desde dictaduras civiles.

¿Por qué la Concesión a las Reformas Democráticas?

La transición democrática de Corea del Sur fue impulsada por la presión desde abajo a través de la movilización de las masas en lugar de por las élites gobernantes. Aunque el regateo de élites entre los gobernantes militares, incluido el presidente Chun Doo-hwan y su sucesor elegido, Roh Tae-woo, y los líderes de la oposición, incluidos Kim Young-sam y Kim Dae-jung, propiciaron elecciones presidenciales directas, los movimientos masivos por la democracia fueron la razón última para obligar a las élites gobernantes a negociar. Estos culminaron en reformas constitucionales que introdujeron las elecciones presidenciales de 1987 y legislativas de 1998. Las demandas de democracia de abajo hacia arriba continuaron durante el mandato del presidente Chun, quien sufrió una persistente crisis de legitimidad debido tanto a la forma en que llegó al poder como a la Masacre de Kwangju en la primavera de 1980. En 1987, último año del mandato presidencial de siete años del presidente Chun, las protestas masivas en Corea del Sur exigiendo elecciones presidenciales directas y reforma democrática estaban en su apogeo, representando una amenaza significativa para el régimen militar de Chun. Ante tales protestas prodemocracia, el régimen militar decidió aceptar la reforma democrática en lugar de reprimir las protestas. Varios factores llevaron al régimen militar a tomar esta decisión.

En primer lugar, una de las razones más importantes por las que las élites gobernantes decidieron abstenerse de medidas de represión severa y ceder en cambio a la democratización se debió a las características del movimiento prodemocracia. El movimiento por la democracia fue una coalición amplia y multisectorial que involucró a personas de clase media, trabajadores, estudiantes y líderes religiosos, y había adoptado principalmente tácticas no violentas después de 1987. Las protestas no violentas tienden a reducir el costo de la participación, aliviando el problema de la acción colectiva, y tienen un amplio atractivo entre diversos grupos sociales. Por lo tanto, estas protestas, que se perciben como menos amenazantes, son capaces de movilizar a un mayor número de ciudadanos y son más propensas a facilitar la negociación con las élites autoritarias en comparación con las protestas violentas. Junto con la experiencia previa de la tragedia de Kwangju y la presión de los Estados Unidos, la naturaleza multisectorial y no violenta del movimiento por la democracia hizo difícil para el régimen responder con represión violenta. Incluso dentro del régimen, donde los partidarios de la línea dura y los partidarios de la línea blanda solían discrepar, los partidarios de la línea dura encontraron que las opciones represivas eran demasiado costosas de adoptar.

Otra razón importante para la decisión del régimen militar de aceptar la democratización fue la expectativa de las élites gobernantes militares de que sus posiciones e intereses no se verían amenazados por el gobierno democrático que seguiría. Su certeza se basó en tres factores estructurales. En primer lugar, las condiciones económicas eran favorables para las élites gobernantes cuando se estaba llevando a cabo la transición democrática. Las tasas de crecimiento económico fueron del 12,6% en 1986 y del 12,3% en 1987 respectivamente. Los dos regímenes militares, incluido el de su predecesor Park Chung-hee, tuvieron registros económicos exitosos. Los exitosos registros económicos de regímenes militares anteriores ayudaron a convencer al régimen de Chun de que su ejército podría mantener el apoyo público incluso en caso de democratización, y por lo tanto contribuyeron a la transición pacífica a la democracia.

En segundo lugar, las estrategias de gobierno de las dictaduras militares también llevaron a una menor preocupación por la democracia. A diferencia de las dictaduras militares en América Latina, los militares no gobernaban directamente como institución. Bajo el gobierno "cuasi-civilizado", los militares ejercían una influencia indirecta, y solo los miembros de la facción dominante Hanahoe eran los que realmente cosechaban los beneficios del gobierno militar. Además, a diferencia de otros regímenes militares en Pakistán e Indonesia, a los militares se les prohibió operar empresas y poseer activos comerciales. La falta de beneficios significó que la mayoría de los oficiales militares que permanecieron en los cuarteles no tenían incentivos para defender firmemente el gobierno militar ante las protestas masivas.

Al mismo tiempo, las estrategias de gobierno y legitimación del gobierno de Chun jugaron un papel importante. El presidente Chun Doo-hwan permitió elecciones multipartidistas para la legislatura, aunque las elecciones no fueron ni libres ni justas. El presidente Chun eliminó todos los escaños legislativos designados bajo el sistema Yushin anterior establecido por su predecesor, el presidente Park Chung Hee. Al igual que su predecesor Park, el presidente Chun estableció un partido político llamado "Partido de Justicia Democrática (DJP)", en el que se basó para movilizar el apoyo masivo y celebrar elecciones legislativas. Debido a estas estrategias, el régimen militar se quedó con un partido político fuerte que poseía recursos y redes organizativas. La fortaleza institucional del partido gobernante y su confianza ayudaron a prepararse para las elecciones democráticas. Dado que una división en el bloque de la oposición también era probable debido al fracaso de la coordinación entre los dos Kim de la fuerza democrática, las élites militares anticiparon que podrían permanecer en el poder incluso después de la democratización.

Por último, el entorno de seguridad en la Península de Corea proporcionó un contexto estructural importante para la decisión de los militares de retirarse de la política sin preocuparse por la pérdida de su poder. Debido a las hostiles relaciones de Corea del Sur con Corea del Norte, las fuerzas armadas no necesitaron preocuparse de que sus recursos organizativos y su autonomía se vieran significativamente socavados. Como resultado, el régimen se aseguró de que la sustancial y continua necesidad de seguridad de Corea del Sur evitaría que el próximo régimen redujera el gasto militar nacional.

¿Por qué los Militares no Intervinieron de Nuevo?

En conjunto, la presión de abajo hacia arriba del movimiento prodemocracia y el cálculo estratégico de las élites gobernantes propiciaron la transición democrática a través de la negociación. Este modo de transición permite a las élites militares negociar su retirada con un alto nivel de influencia. En las primeras elecciones presidenciales democráticas celebradas en 1987, Roh Tae-woo fue elegido, ya que los dos Kim participaron en la elección y dividieron los votos de la oposición. El presidente Roh colocó a oficiales con estrechos vínculos con él en puestos clave tanto en el gobierno como en el ejército, y no emprendió ninguna reforma militar importante, aunque debilitó al grupo pro-Chun en la facción Hanahoe. Las élites militares se mantuvieron políticamente poderosas y satisfechas durante los primeros años de democratización. A diferencia de muchas democracias en transición que a menudo experimentan crisis económicas e inestabilidad política, el régimen de Roh heredó una economía fuerte y se libró de cualquier crisis política insuperable. Estas condiciones económicas y políticas permitieron una transición pacífica a la democracia sin desencadenar intervenciones militares.

Combinado con el fuerte apoyo ciudadano a la democracia, esta transición pacífica allanó el camino para el establecimiento del control civil. Los ciudadanos estaban satisfechos con la democracia y apoyaron firmemente estas reformas, mientras que la crítica pública a la continua influencia de las élites militares aumentó. Esto permitió al siguiente presidente, Kim Young-sam, llevar a cabo purgas masivas en la facción Hanahoe. Como primer presidente civil elegido democráticamente tras el sistema Yushin, el presidente Kim gozó de un alto nivel de apoyo popular, lo que protegió aún más el régimen democrático contra cualquier posible oposición que pudiera surgir de los militares. El presidente Kim también explotó las divisiones dentro del ejército. Los oficiales no Hanahoe apoyaron las purgas y el enjuiciamiento de oficiales políticamente influyentes, lo que impidió que los oficiales de la facción Hanahoe se resistieran a la reforma militar.

En conclusión, Corea del Sur sirve de ejemplo para los países en transición democrática, particularmente en términos de superar con éxito los legados del gobierno militar. El caso de Corea del Sur demuestra claramente la importancia de una sociedad civil fuerte para impulsar la transición y consolidación democrática. Los fuertes movimientos sociales iniciaron la transición democrática y promovieron la consolidación democrática. Al mismo tiempo, el caso de Corea del Sur destaca la importancia tanto del legado de los regímenes autoritarios anteriores como de la transición negociada a la democracia. Estos factores permiten a Corea del Sur lograr con éxito la transición y consolidación democrática sin contratiempos importantes. Al final, la búsqueda de formas de incentivar a los militares a aceptar la demanda popular de democratización es fundamental para una transición exitosa del gobierno militar a la democracia.■

■ Nam Kyu Kim es Profesor Asociado de Ciencia Política y Relaciones Internacionales en la Universidad de Corea. Sus intereses de investigación incluyen la política de los regímenes autoritarios, las relaciones cívico-militares, la democratización y la interacción entre la política interna y las relaciones internacionales. Su trabajo ha aparecido en Comparative Political Studies, Democratization, Journal of Conflict Resolution, Journal of Peace Research, Political Research Quarterly, y otras. Obtuvo su doctorado en ciencias políticas en la Universidad de Michigan y anteriormente enseñó en la Universidad de Nebraska-Lincoln y la Universidad Sungkyunkwan, antes de trasladarse a su puesto actual en 2020.

■ Compuesto por Eunji Lee, Asociada de Investigación/Gerente de Proyectos

Para consultas: 02 2277 1683 (ext. 207) | ejlee@eai.or.kr

El East Asia Institute no adopta ninguna posición institucional sobre cuestiones de política y no tiene afiliación con el gobierno coreano. Todas las declaraciones de hechos y las expresiones de opinión contenidas en sus publicaciones son responsabilidad exclusiva del autor o autores.