[ADRN问题简报] 行政权力凌驾于立法之上：巴基斯坦案例

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编者按

在巴基斯坦，政府颁布了多项法令，以规避议会立法程序。多年来，无论何种类型的政府，都倾向于颁布法令，而不是与反对派进行建设性辩论，而这对于维护民主精神至关重要。在此背景下，Ahmed Bilal Mehboob先生认为，应修订宪法，删除关于法令的条款，使立法只能通过议会。Mehboob先生进一步强调了公众对颁布法令这一在民主国家中极不可取的做法的认识的重要性。

巴基斯坦是少数几个保留通过行政命令或法令进行立法的民主国家之一。在经典的民主制度中，立法是立法机构的唯一特权，但在巴基斯坦及其他一些国家，行政部门可以在宪法条款的授权下进行立法。

《巴基斯坦宪法》第89条规定，“除参议院或国民议会开会期间外，总统如认为有必要采取紧急行动，可根据情况需要颁布法令。”

显然，这项规定本应仅在议会未开会且无法及时召集，而立法又具有不可推迟的紧急性质的非常情况下列用。

然而，回顾1973年巴基斯坦宪法颁布以来颁布法令的情况，很难找出哪项法令具有如此紧急的性质，以至于不能等到下一次议会会议。

巴基斯坦颁布的大多数法令都是出于便利，因为当时的政府不愿与议会辩论以证明拟议立法的合理性。法令已成为规避议会的便捷工具。在一些场合，政府在议会两院中均无多数席位的情况下，会诉诸法令。此外，历届政府没有与反对派接触并将其意见纳入拟议立法，而是采取了通过颁布法令的捷径。

在2010年通过第18次宪法修正案（该修正案禁止法令被颁布两次以上）之前，法令被多次颁布以规避120天的限制。法令在议会召开前一天或几小时内颁布也很常见，这实际上违背了宪法关于法令的规定。

尽管巴基斯坦的邻国印度也有关于法令的宪法规定，但印度并未像巴基斯坦那样频繁使用此规定。自1973年8月以来，巴基斯坦颁布的法令数量（1,774项）是印度的三倍多（533项）。

多年来，巴基斯坦颁布法令的做法与民主精神背道而驰，这一点已非常清楚。自1973年宪法通过以来的46年多里，几乎没有一个政府在不颁布法令的情况下保持了民主精神。这适用于过去46年左右的28届政府，其中包括16届民选政府、10届看守政府和2届军政府，由同等数量的行政长官领导。

齐亚·哈克将军和佩尔韦兹·穆沙拉夫将军领导的两届军政府执政时间总计近11年（这不包括这两位军方独裁者担任总统期间的准民主时期）。在这两届纯粹的军政府期间，共颁布了680项法令，平均每年超过63项。十届看守政府总计执政两年多，颁布了140项法令，平均每年不到59项。16届民选政府总计执政三十三年多，颁布了954项法令。平均每年颁布的法令数量不到29项。

上述分析表明，军政府平均每年颁布的法令数量最多，超过63项。看守政府次之，平均每年不到59项。民选政府虽然受到公众最多的审视，但平均每年颁布的法令数量相对较少，不到29项。

在两届军政府方面，尽管齐亚·哈克政府颁布的法令绝对数量（407项）远超穆沙拉夫政府（273项），但穆沙拉夫政府执政期间的平均法令数量（约88项/年）超过了齐亚·哈克政府（约53项/年）。

在看守政府中，Malik Meraj Khalid政府（1996年11月至1997年2月）在短短三个半月内颁布了最多的法令，共计51项。

在16届民选政府颁布法令的绩效方面，Benazir Bhutto女士的第二届政府（1993年10月至1996年11月）颁布的法令数量最多（357项），而Mohammad Khan Junejo政府（1985年3月至1988年5月）颁布的法令数量最少（10项）。

伊姆兰·汗总理的现任政府，尽管因自2018年8月以来颁布大量法令而受到批评，但在1973年以来的16届民选政府中，平均每年颁布18项法令，排名第九。汗总理的巴基斯坦正义运动（PTI）政府在国民议会中也仅占微弱多数，并且在参议院中缺乏多数席位。

民主精神要求最好修订宪法，删除关于法令的条款，使立法只能通过议会。同时，应提高公众意识，使公众认识到颁布法令在民主国家中是一种极不可取的做法。通过这样做，选民将把这种做法或过度的法令颁布视为任何政府的弊端，并努力在议会中实现更具包容性的立法。

■ Ahmed Bilal Mehboob是PILDAT的创始人兼总裁。他在高级管理和咨询职位上拥有超过25年的经验，在议会发展、加强民主制度、民主化、政治对话、选举监督和和解对话等领域的设计、规划和项目实施方面拥有超过15年的经验。Ahmed Bilal Mehboob是巴基斯坦领先的政治、立法和选举事务分析师之一，致力于加强民主和民主制度，并就影响该国民主和治理质量的关键问题提供思想领导。Mehboob先生在PILDAT平台下创建了一个无党派的政治研究倡议，并牵头在政治和制度改革等领域开展客观、无党派、基于证据的分析和政策改革倡议，包括民主、治理、法治、政党、地方政府、选举进程、军政关系、联邦与省份关系、妇女和青年参政等领域。在Mehboob先生的领导下，PILDAT自2001年成立以来，因其政策分析和改革建议的质量、严肃性和客观性而得到广泛认可。

■ 由研究员/项目经理Jinkyung Baek排版

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