[ADRN Issue Briefing] Исполнительные полномочия по изданию постановлений в противовес законодательству: случай Пакистана

■ Вы можете посетить наш сайт ADRN чтобы просмотреть оригинальный текст или скачать PDF.

Примечание редактора

В Пакистане правительства издавали ряд постановлений как способ обойти законодательные процедуры в парламенте. На протяжении многих лет правительства, независимо от их типа, прибегали к практике издания постановлений вместо того, чтобы вступать в диалог с оппозицией и проводить конструктивные дебаты, что необходимо для сохранения духа демократии. В этом контексте г-н Ахмед Билал Мехбуб утверждает, что Конституция должна быть изменена с целью исключения положения о постановлениях, чтобы единственным законным путем для законодательства было прохождение через парламент. Г-н Мехбуб далее подчеркивает важность осведомленности общественности о практике издания постановлений как крайне нежелательной в демократическом обществе.

Пакистан является одной из немногих демократических стран, сохранивших право законодательствовать путем исполнительных указов, или постановлений. В классической демократии законодательство является исключительной прерогативой законодательной власти, но в Пакистане и ряде других стран исполнительная власть может быть уполномочена законодательствовать на основании конституционного положения.

Статья 89 Конституции Пакистана уполномочивает «Президента, если Национальное собрание или Сенат не находятся на сессии, и если он убежден в наличии обстоятельств, требующих немедленных действий, издавать и обнародовать постановление, которое может потребоваться в данных обстоятельствах».

По-видимому, это положение предназначалось для использования только в очень экстраординарных ситуациях, когда парламент не находится на сессии и не может быть созван в ближайшее время, а законодательство имеет такой неотложный характер, что его нельзя отложить.

Однако, если оглянуться на обстоятельства с момента принятия Конституции Пакистана 1973 года, при которых издавались постановления, трудно выявить постановление столь неотложного характера, которое не могло бы дождаться следующей парламентской сессии.

Подавляющее большинство постановлений в Пакистане издавалось из соображений удобства, поскольку правительство в то время не хотело обсуждать в парламенте предложенное законодательство для его обоснования. Постановления стали удобным инструментом для обхода парламента. Неоднократно правительства прибегали к изданию постановлений в ситуациях, когда они не имели большинства ни в одной из двух палат парламента. Кроме того, вместо того, чтобы взаимодействовать с оппозицией и включать их идеи в предложенное законодательство, сменявшие друг друга правительства выбирали кратчайший путь законотворчества путем издания постановлений.

До принятия 18-й поправки к Конституции в 2010 году, которая запрещала неоднократное издание постановлений, постановления издавались многократно для преодоления 120-дневного ограничения. Также было обычным делом издавать постановления за день или за несколько часов до созыва палаты парламента, что практически противоречило самой сути конституционного положения о постановлениях.

Хотя Индия, сосед Пакистана, также имеет конституционные положения, касающиеся постановлений, Индия не использовала это положение с таким энтузиазмом, как Пакистан. С августа 1973 года Пакистан издал более чем в три раза больше постановлений (1774), чем Индия (533).

На протяжении многих лет в Пакистане стало совершенно очевидно, что практика издания постановлений противоречит духу демократии. За прошедшие более чем 46 лет с момента принятия Конституции 1973 года практически не было правительства, которое сохранило бы дух демократии, воздерживаясь от издания постановлений. Это относится к 28 правительствам, возглавляемым равным числом главных исполнительных лиц за последние примерно 46 лет, включая 16 избранных правительств, десять временных правительств и два военных правительства.

Два военных правительства под руководством генералов Зияула Хака и Первеза Мушаррафа действовали в течение почти 11 лет (это не включает периоды, когда квазидемократические режимы были установлены под президентством двух военных диктаторов). В течение этих чисто военных правительств было издано в общей сложности 680 постановлений, что соответствует более чем 63 постановлениям в год. Десять временных правительств просуществовали в общей сложности более двух лет и издали 140 постановлений, что составляет чуть менее 59 постановлений в год. 16 избранных правительств, просуществовавших в общей сложности чуть более 33 лет, издали 954 постановления. Среднее количество постановлений в данном случае составляет чуть менее 29 в год.

Приведенный выше анализ показывает, что военные правительства в среднем издавали наибольшее количество постановлений — более 63 в год. Временные правительства издавали следующее по величине количество — чуть менее 59 постановлений в год в течение своего совокупного срока правления. Избранные демократические правительства, несмотря на пристальное внимание общественности, издавали относительно небольшое количество — менее 29 постановлений в год в течение своего общего срока правления.

Что касается двух военных правительств, то, хотя правительство генерала Зия издало гораздо больше постановлений в абсолютном выражении (407) по сравнению с постановлениями, изданными правительством генерала Мушаррафа (273), среднее количество постановлений, изданных во время правления Мушаррафа (около 88 в год), превысило количество постановлений, изданных во время правления Зия (около 53 постановлений в год).

Среди временных правительств правительство Малика Мерадж Халида (ноябрь 1996 г. — февраль 1997 г.) издало наибольшее количество постановлений — всего 51 за чуть более трех с половиной месяцев.

С точки зрения эффективности 16 избранных правительств в издании постановлений, второе правительство Мохтармы Беназир Бхутто (октябрь 1993 г. — ноябрь 1996 г.) издало наибольшее количество постановлений (357), в то время как правительство Мохаммада Хана Джунеджо (март 1985 г. — май 1988 г.) издало наименьшее количество постановлений (10).

Нынешнее правительство премьер-министра Имрана Хана, несмотря на критику за издание большого количества постановлений с августа 2018 года, занимает девятое место среди 16 избранных правительств с 1973 года по среднему количеству издаваемых постановлений в год — 18 постановлений. Правительство премьер-министра Хана, Партия Техрик-и-Инсаф (PTI), также имеет незначительное большинство в Национальном собрании и значительно уступает в Сенате.

Дух демократии требует, чтобы Конституция была предпочтительно изменена с целью исключения положения о постановлениях, чтобы единственным законным путем для законодательства было прохождение через парламент. В то же время следует повышать осведомленность, чтобы общественность могла рассматривать практику издания постановлений как крайне нежелательную в демократическом обществе. Таким образом, избиратели будут учитывать такую практику или чрезмерное издание постановлений против любого правительства и стремиться к более инклюзивному законодательству в парламенте.

■ Ахмед Билал Мехбуб является основателем и президентом PILDAT. Он имеет более чем 25-летний опыт работы на руководящих и консультативных должностях, а также более чем 15-летний опыт проектирования, планирования и реализации проектов в области парламентского развития, укрепления демократических институтов, демократизации, политического дискурса, наблюдения за выборами и диалогов для примирения. Ахмед Билал Мехбуб, один из ведущих пакистанских аналитиков политических, законодательных и избирательных вопросов, посвятил себя укреплению демократии и демократических институтов и предоставлению интеллектуального лидерства по важнейшим вопросам, влияющим на качество демократии и управления в стране. Г-н Мехбуб создал внепартийную инициативу политических исследований на платформе PILDAT и возглавил объективный и внепартийный, основанный на фактических данных анализ и инициативы по реформированию политики в таких областях, как политическая и институциональная реформа, включая области демократии, управления, верховенства права, политических партий, местных органов власти, избирательных процессов, отношений между гражданскими и военными властями, отношений между федерацией и провинциями, женщин и молодежи в политике и т. д. Под руководством г-на Мехбуба PILDAT, основанный в 2001 году, широко признан за качество, серьезность и объективность своих политических анализов и предложений по реформам.

■ Набор текста: Джинкин Юн Бэк, научный сотрудник/менеджер проектов

По вопросам: 02 2277 1683 (доб. 209) | j.baek@eai.or.kr

East Asia Institute не занимает институциональной позиции по политическим вопросам и не имеет отношения к правительству Кореи. Все утверждения о фактах и выражения мнений, содержащиеся в его публикациях, являются исключительной ответственностью автора или авторов.