[ADRN Issue Briefing] Poderes ejecutivos de ordenanza versus legislación: el caso de Pakistán

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Nota del editor

En Pakistán, los gobiernos han promulgado una serie de ordenanzas como forma de eludir los procedimientos legislativos en el Parlamento. A lo largo de los años, los gobiernos, independientemente de su tipo, han recurrido a la práctica de promulgar ordenanzas en lugar de entablar debates constructivos y con la oposición, lo cual es esencial para mantener el espíritu de la democracia. En este contexto, el Sr. Ahmed Bilal Mehboob argumenta que la Constitución debería ser enmendada para omitir la disposición de las ordenanzas, de modo que la única vía legítima para la legislación sea una que pase por el Parlamento. El Sr. Mehboob enfatiza además la importancia de la concienciación pública sobre la promulgación de ordenanzas como una práctica muy indeseable en una democracia.

Pakistán es uno de los pocos países democráticos que han conservado la facultad de legislar por decreto ejecutivo, u ordenanzas. En una democracia clásica, la legislación es prerrogativa exclusiva del poder legislativo, pero en Pakistán y algunos otros países, el poder ejecutivo puede ser autorizado a legislar bajo una disposición constitucional.

El Artículo 89 de la Constitución de Pakistán autoriza que el "Presidente, excepto cuando el Senado o la Asamblea Nacional estén en sesión, si está convencido de que existen circunstancias que hacen necesaria una acción inmediata, puede dictar y promulgar una ordenanza según lo requieran las circunstancias".

Aparentemente, esta disposición estaba destinada a ser utilizada solo en situaciones muy extraordinarias cuando el Parlamento no está en sesión ni puede ser convocado a reunirse en fecha temprana, mientras que la legislación es de naturaleza tan urgente que no puede posponerse.

Sin embargo, cuando echamos un vistazo a las circunstancias desde la promulgación de la Constitución de 1973 en Pakistán, en las que se han emitido ordenanzas, es difícil identificar una ordenanza de naturaleza tan urgente que no pudiera haber esperado hasta la próxima sesión parlamentaria.

La gran mayoría de las ordenanzas se han promulgado en Pakistán por conveniencia, ya que el gobierno de turno no quería debatir con el Parlamento para justificar la legislación propuesta. Las ordenanzas se han convertido en una herramienta útil para eludir al Parlamento. En varias ocasiones, los gobiernos han recurrido a ordenanzas en situaciones en las que carecen de mayoría en alguna de las dos cámaras del Parlamento. Además, en lugar de dialogar con la oposición e incorporar sus ideas en la legislación propuesta, los sucesivos gobiernos han adoptado el atajo de la elaboración de leyes promulgando ordenanzas.

Antes de la adopción de la 18ª Enmienda Constitucional en 2010, que prohibió la promulgación de ordenanzas más de una vez, las ordenanzas se emitían varias veces para superar su limitación de 120 días. También era común que las ordenanzas se promulgaran un día o unas pocas horas antes de la convocatoria de la cámara del Parlamento, lo que prácticamente desafiaba la esencia misma de la disposición constitucional sobre las ordenanzas.

Aunque India, el vecino de Pakistán, también tiene disposiciones constitucionales relativas a las ordenanzas, India no ha utilizado esta disposición con tanto ahínco como Pakistán. Desde agosto de 1973, Pakistán ha promulgado más de tres veces más ordenanzas (1.774) en comparación con India (533).

A lo largo de los años, ha quedado muy claro en Pakistán que la práctica de promulgar ordenanzas va en contra del espíritu de la democracia. Apenas ha habido un gobierno en los últimos 46 años desde la aprobación de la Constitución de 1973 que haya mantenido el espíritu de la democracia absteniéndose de promulgar ordenanzas. Esto se aplica a un total de 28 gobiernos dirigidos por un número igual de jefes ejecutivos durante los últimos 46 años, incluyendo 16 gobiernos electos, diez gobiernos interinos y dos gobiernos militares.

Los dos gobiernos militares dirigidos por el General Ziaul Haq y el General Pervez Musharraf duraron un período combinado de casi 11 años (esto no incluye los períodos en que se establecieron configuraciones cuasi-democráticas bajo la presidencia de los dos dictadores militares). Durante estos gobiernos puramente militares, se promulgaron un total de 680 ordenanzas, lo que corresponde a más de 63 ordenanzas por año. Diez gobiernos interinos duraron un período total de más de dos años y emitieron 140 ordenanzas, lo que se traduce en poco menos de 59 ordenanzas por año. 16 gobiernos electos, con una duración total de poco más de 33 años, emitieron 954 ordenanzas. El número promedio de ordenanzas en este caso asciende a poco menos de 29 por año.

El análisis anterior indica que los gobiernos militares, en promedio, han promulgado el mayor número —más de 63 por año— de ordenanzas. Los gobiernos interinos promulgaron el siguiente número más alto, poco menos de 59 ordenanzas por año durante su duración combinada. Los gobiernos democráticos electos, aunque soportan el mayor escrutinio del público, emitieron un número relativamente bajo —menos de 29— de ordenanzas por año durante su duración total.

Con respecto a los dos gobiernos militares, aunque el gobierno del General Zia emitió muchas más ordenanzas en términos absolutos (407) en comparación con las promulgadas por el gobierno del General Musharraf (273), el número promedio de ordenanzas emitidas durante el gobierno de Musharraf (alrededor de 88 por año) superó al del gobierno de Zia (alrededor de 53 ordenanzas por año).

Entre las configuraciones interinas, el gobierno de Malik Meraj Khalid (noviembre de 1996 a febrero de 1997) emitió el mayor número de ordenanzas, un total de 51 en poco más de tres meses y medio.

En términos de desempeño de los 16 gobiernos electos en la promulgación de ordenanzas, el segundo gobierno de Mohtarma Benazir Bhutto (octubre de 1993 a noviembre de 1996) emitió el mayor número de ordenanzas (357), mientras que el gobierno de Mohammad Khan Junejo (marzo de 1985 a mayo de 1988) emitió el menor número de ordenanzas (10).

El actual gobierno del Primer Ministro Imran Khan, aunque criticado por emitir un gran número de ordenanzas desde agosto de 2018, ocupa el noveno lugar entre los 16 gobiernos electos desde 1973 en términos del número promedio de ordenanzas emitidas por año con 18 ordenanzas. El gobierno del Pakistan Tehreek-e-Insaf (PTI) del Primer Ministro Khan también tiene una escasa mayoría en la Asamblea Nacional y carece de mayoría por un margen considerable en el Senado.

El espíritu de la democracia exige que la Constitución sea preferiblemente enmendada para omitir la disposición de las ordenanzas, de modo que la única vía legítima para la legislación sea una que pase por el Parlamento. Mientras tanto, se debe crear conciencia para que el público pueda identificar la promulgación de ordenanzas como una práctica muy indeseable en una democracia. Al hacerlo, los votantes tendrán en cuenta tal práctica o la promulgación excesiva de ordenanzas contra cualquier gobierno y se esforzarán por una legislación más inclusiva en el Parlamento.

■ Ahmed Bilal Mehboob es el fundador y presidente de PILDAT. Tiene más de 25 años de experiencia en puestos de alta dirección y asesoramiento y más de 15 años de experiencia en diseño, planificación e implementación de proyectos en el campo del desarrollo parlamentario, fortalecimiento de instituciones democráticas, democratización, discurso político, monitoreo de elecciones y diálogos para la reconciliación. Ahmed Bilal Mehboob, uno de los principales analistas de asuntos políticos, legislativos y electorales de Pakistán, se ha dedicado a fortalecer la democracia y las instituciones democráticas y a proporcionar liderazgo intelectual sobre cuestiones cruciales que afectan la calidad de la democracia y la gobernanza en el país. El Sr. Mehboob ha creado una iniciativa de investigación política no partidista desde la plataforma de PILDAT y ha encabezado análisis objetivos y no partidistas basados en evidencia e iniciativas de reforma de políticas en áreas como la reforma política e institucional, incluidas las áreas de democracia, gobernanza, estado de derecho, partidos políticos, gobiernos locales, procesos electorales, relaciones cívico-militares, relaciones federación-provincias, mujeres y jóvenes en política, etc. Bajo el liderazgo del Sr. Mehboob, PILDAT, establecida en 2001, es ampliamente reconocida por la calidad, seriedad y objetividad de sus análisis de políticas y propuestas de reforma.

■ Compuesto por Jinkyung Baek, Asociada de Investigación/Gerente de Proyectos

Para consultas: 02 2277 1683 (ext. 209) | j.baek@eai.or.kr

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