[ADRN Issue Briefing] 執行権限による法規（Ordinance）と議会立法：パキスタンにおける事例

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編集者注記

パキスタンでは、政府が議会手続きを迂回する手段として、数多くの法規（Ordinance）を公布してきました。長年にわたり、どのような政体であれ、政府は、民主主義の精神を維持するために不可欠な、野党との対話や建設的な議論を行う代わりに、法規の公布という慣行に訴えてきました。この文脈において、アーメド・ビラル・メーブーブ氏は、法規の公布条項を削除するために憲法を改正すべきであり、立法における唯一の正当な経路は議会を通過するものでなければならないと主張しています。メーブーブ氏はさらに、法規の公布という極めて望ましくない慣行に対する国民の認識の重要性を強調しています。

パキスタンは、執行命令、すなわち法規（Ordinance）による立法権限を保持している数少ない民主主義国の一つです。古典的な民主主義においては、立法は議会の専権事項ですが、パキスタンおよびその他の数カ国では、憲法条項に基づき、行政府が立法を行うことが認められています。

パキスタン憲法第89条は、「大統領は、元老院または国民議会が会期中でない場合に限り、緊急の措置を講じる必要がある状況が存在すると判断した場合、状況に応じて法規（Ordinance）を制定し、公布することができる」と定めています。

明らかに、この条項は、議会が会期中でなく、かつ早期に召集することもできない状況下で、かつ、その緊急性が次の議会会期まで延期できないほど高い立法が必要な場合にのみ、使用されることを意図していました。

しかしながら、1973年のパキスタン憲法制定以来、法規が発令されてきた状況を振り返ると、次の議会会期まで待つことができなかったような緊急性の高い法規を特定することは困難です。

パキスタンで公布された法規の圧倒的多数は、当時の政府が提案された立法を正当化するために議会と議論したくなかったという便宜のために公布されました。法規は議会を迂回するための便利な道具となっています。しばしば、政府は、両院のいずれかにおいて過半数を欠いている状況で、法規に訴えてきました。さらに、野党と関与し、提案された立法に彼らのアイデアを組み込む代わりに、歴代政府は法規を公布することによる立法という近道アプローチを採用してきました。

2010年の憲法改正第18条の採択以前は、法規の再公布が禁止されていましたが、法規は120日間の制限を克服するために複数回発行されていました。また、議会の会期が始まる直前または数時間前に法規が公布されることも一般的であり、これは事実上、法規に関する憲法条項の趣旨そのものを否定するものでした。

パキスタンの隣国であるインドも法規に関する憲法上の規定を持っていますが、インドはパキスタンほど熱心にこの規定を使用していません。1973年8月以降、パキスタンはインド（533件）と比較して3倍以上の法規（1,774件）を公布しています。

長年にわたり、パキスタンでは法規の公布という慣行が民主主義の精神に反していることが非常に明らかになっています。1973年憲法制定以来46年以上にわたり、法規の制定を控えることで民主主義の精神を維持してきた政府はほとんどありませんでした。これは、過去46年間で、16の選挙政府、10の暫定政府、2の軍事政権を含む、同数の最高執行責任者によって率いられた合計28の政府に適用されます。

ジェネラル・ジアウル・ハクとジェネラル・ペルベズ・ムシャラフが率いた2つの軍事政権は、合計でほぼ11年間（これには2人の軍事独裁者が大統領を務めた準民主的体制の期間は含まれていません）運営されました。これらの純粋な軍事政権下では、合計680件の法規が公布され、これは年間63件以上に相当します。10の暫定政府は合計2年以上続き、140件の法規を発行し、年間59件弱に相当します。合計33年強の期間を持つ16の選挙政府は、954件の法規を発行しました。この場合の法規の平均数は、年間29件弱となります。

上記の分析は、軍事政権が平均して最も多い年間63件超の法規を公布していることを示しています。暫定政府は次に多い、年間約59件弱の法規を公布しました。国民からの最も厳しい監視を受ける選挙による民主政府は、その総期間中に年間29件未満という比較的少ない数の法規を発行しました。

2つの軍事政権に関して言えば、ジア将軍の政権はムシャラフ将軍の政権（273件）と比較して絶対数ではるかに多くの法規（407件）を発行しましたが、ムシャラフ政権下での法規の平均数（年間約88件）はジア政権下（年間約53件）を超えました。

暫定政権の中で、マリク・メラージ・ハリド政権（1996年11月～1997年2月）は、わずか3ヶ月半足らずで合計51件の法規を発行し、最も多くの法規を発行しました。

16の選挙政府の法規公布における実績に関して言えば、モハタマ・ベナジール・ブットの第2次政権（1993年10月～1996年11月）が最も多くの法規（357件）を発行し、モハンマド・カーン・ジュネジョ政権（1985年3月～1988年5月）が最も少ない法規（10件）を発行しました。

イムラン・カーン首相の現政権は、2018年8月以降、多数の法規を発行したと批判されていますが、1973年以降の16の選挙政府の中で、年間平均18件の法規発行という点で9位にランクされています。カーン首相のパキスタン・テヘリク・イ・インサフ（PTI）政権は、国民議会では僅差の過半数しかなく、元老院ではかなりの差で過半数を欠いています。

民主主義の精神は、立法における唯一の正当な経路が議会を通過するものであるように、法規（Ordinance）の公布条項を削除するために憲法を改正することを優先することを要求します。それまでの間、国民が法規の公布を民主主義における極めて望ましくない慣行として認識できるよう、啓発活動を行うべきです。そうすることで、有権者はこのような慣行や過剰な法規の公布をいかなる政府に対しても問題視し、議会におけるより包括的な立法を目指すようになるでしょう。

■ アーメド・ビラル・メーブーブ は、PILDATの創設者であり会長です。彼は、シニアマネジメントおよびアドバイザリー職で25年以上の経験を持ち、議会開発、民主的制度の強化、民主化、政治的言説、選挙監視、和解のための対話の分野におけるプロジェクトの設計、計画、実施において15年以上の経験を持っています。パキスタンの政治、立法、選挙問題における主要なアナリストの一人であるアーメド・ビラル・メーブーブは、民主主義と民主的制度の強化に専念し、国の民主主義とガバナンスの質に影響を与える重要な問題について、思想的リーダーシップを提供してきました。メーブーブ氏は、PILDATのプラットフォームから非党派的な政治研究イニシアチブを確立し、政治・制度改革、特に民主主義、ガバナンス、法の支配、政党、地方政府、選挙プロセス、文民・軍事関係、連邦・州関係、政治における女性と若者などの分野における客観的かつ非党派的な証拠に基づいた分析と政策改革イニシアチブを主導してきました。2001年に設立されたPILDATは、メーブーブ氏のリーダーシップの下、その政策分析と改革提案の質、真剣さ、客観性で広く認識されています。

■ Jinkyung Baek（リサーチアソシエイト／プロジェクトマネージャー）による組版

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