Pouvoirs exécutifs de l'ordonnance par rapport à la législation : Le cas du Pakistan [Note d'information ADRN]

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Note de l'éditeur

Au Pakistan, les gouvernements ont promulgué un certain nombre d'ordonnances pour contourner les procédures législatives du Parlement. Au fil des ans, les gouvernements, quel que soit leur type, ont eu recours à la promulgation d'ordonnances au lieu de s'engager dans des débats constructifs avec l'opposition, essentiels pour préserver l'esprit de la démocratie. Dans ce contexte, M. Ahmed Bilal Mehboob soutient que la Constitution devrait être modifiée pour omettre la disposition relative aux ordonnances, de sorte que la seule voie légitime pour la législation soit celle qui passe par le Parlement. M. Mehboob souligne en outre l'importance de la sensibilisation du public à la promulgation d'ordonnances comme une pratique très indésirable dans une démocratie.

Le Pakistan est l'un des rares pays démocratiques à avoir conservé le pouvoir de légiférer par décret exécutif, ou ordonnances. Dans une démocratie classique, la législation est la prérogative exclusive du pouvoir législatif, mais au Pakistan et dans quelques autres pays, le pouvoir exécutif peut être autorisé à légiférer en vertu d'une disposition constitutionnelle.

L'article 89 de la Constitution du Pakistan autorise le « Président à prendre et à promulguer une ordonnance que les circonstances peuvent exiger, sauf lorsque le Sénat ou l'Assemblée nationale est en session, s'il est convaincu qu'il existe des circonstances qui rendent nécessaire une action immédiate ».

Apparemment, cette disposition était destinée à n'être utilisée que dans des situations très extraordinaires lorsque le Parlement n'est pas en session et ne peut être convoqué à se réunir à une date rapprochée, alors que la législation est de nature si urgente qu'elle ne peut être différée.

Cependant, lorsque nous examinons les circonstances depuis l'adoption de la Constitution de 1973 au Pakistan, dans lesquelles des ordonnances ont été émises, il est difficile d'identifier une ordonnance d'une nature si urgente qui n'aurait pas pu attendre la prochaine session parlementaire.

Une écrasante majorité des ordonnances ont été promulguées au Pakistan par commodité, car le gouvernement de l'époque ne voulait pas débattre avec le Parlement pour justifier la législation proposée. Les ordonnances sont devenues un outil pratique pour contourner le Parlement. À plusieurs reprises, les gouvernements ont eu recours aux ordonnances dans des situations où ils manquaient de majorité dans l'une ou l'autre des deux chambres du Parlement. De plus, au lieu de s'engager avec l'opposition et d'incorporer leurs idées dans la législation proposée, les gouvernements successifs ont adopté l'approche raccourcie de la création de lois par la promulgation d'ordonnances.

Avant l'adoption du 18e amendement constitutionnel en 2010, qui interdisait la promulgation d'ordonnances plus d'une fois, les ordonnances étaient émises plusieurs fois pour surmonter leur limitation de 120 jours. Il était également courant que des ordonnances soient promulguées un jour ou quelques heures avant la convocation de la chambre du Parlement, ce qui défiait pratiquement l'essence même de la disposition constitutionnelle sur les ordonnances.

Bien que l'Inde, voisine du Pakistan, dispose également de dispositions constitutionnelles relatives aux ordonnances, l'Inde n'a pas utilisé cette disposition avec autant d'enthousiasme que le Pakistan. Depuis août 1973, le Pakistan a promulgué plus de trois fois plus d'ordonnances (1 774) que l'Inde (533).

Au fil des ans, il est devenu très clair au Pakistan que la pratique de promulguer des ordonnances va à l'encontre de l'esprit de la démocratie. Il n'y a guère eu de gouvernement au cours des 46 dernières années depuis l'adoption de la Constitution de 1973 qui ait conservé l'esprit de la démocratie en s'abstenant d'édicter des ordonnances. Cela s'applique à un total de 28 gouvernements dirigés par un nombre égal de chefs exécutifs au cours des 46 dernières années, y compris 16 gouvernements élus, dix gouvernements intérimaires et deux gouvernements militaires.

Les deux gouvernements militaires dirigés par le général Ziaul Haq et le général Pervez Musharraf ont duré une période combinée de près de 11 ans (cela n'inclut pas les périodes où des configurations quasi démocratiques ont été établies sous la présidence des deux dictateurs militaires). Durant ces gouvernements purement militaires, un total de 680 ordonnances ont été promulguées, ce qui correspond à plus de 63 ordonnances par an. Dix gouvernements intérimaires ont duré une période totale de plus de deux ans et ont émis 140 ordonnances, soit un peu moins de 59 ordonnances par an. 16 gouvernements élus, d'une durée totale d'un peu plus de 33 ans, ont émis 954 ordonnances. Le nombre moyen d'ordonnances dans ce cas s'élève à un peu moins de 29 par an.

L'analyse ci-dessus indique que les gouvernements militaires ont, en moyenne, promulgué le plus grand nombre d'ordonnances, soit plus de 63 par an. Les gouvernements intérimaires ont promulgué le nombre le plus élevé ensuite, soit un peu moins de 59 ordonnances par an pendant leur durée combinée. Les gouvernements démocratiques élus, bien qu'ils soient soumis au plus grand examen public, ont émis un nombre relativement faible d'ordonnances, soit moins de 29 par an pendant leur durée totale.

En ce qui concerne les deux gouvernements militaires, bien que le gouvernement du général Zia ait émis beaucoup plus d'ordonnances en termes absolus (407) que celles promulguées par le gouvernement du général Musharraf (273), le nombre moyen d'ordonnances émises pendant le gouvernement de Musharraf (environ 88 par an) a dépassé celui du gouvernement de Zia (environ 53 ordonnances par an).

Parmi les gouvernements intérimaires, le gouvernement de Malik Meraj Khalid (novembre 1996 à février 1997) a émis le plus grand nombre d'ordonnances, soit un total de 51 en un peu plus de trois mois et demi.

En termes de performance des 16 gouvernements élus dans la promulgation d'ordonnances, le second gouvernement de Mohtarma Benazir Bhutto (octobre 1993 à novembre 1996) a émis le plus grand nombre d'ordonnances (357) tandis que le gouvernement de Mohammad Khan Junejo (mars 1985 à mai 1988) a émis le moins d'ordonnances (10).

Le gouvernement actuel du Premier ministre Imran Khan, bien que critiqué pour avoir émis un grand nombre d'ordonnances depuis août 2018, se classe neuvième parmi les 16 gouvernements élus depuis 1973 en termes de nombre moyen d'ordonnances émises par an, avec 18 ordonnances. Le gouvernement du Pakistan Tehreek-e-Insaf (PTI) du Premier ministre Khan dispose également d'une faible majorité à l'Assemblée nationale et manque de majorité avec une marge considérable au Sénat.

L'esprit de la démocratie exige que la Constitution soit de préférence modifiée pour omettre la disposition relative aux ordonnances, de sorte que la seule voie légitime pour la législation soit celle qui passe par le Parlement. En attendant, une sensibilisation devrait être créée afin que le public puisse identifier la promulgation d'ordonnances comme une pratique très indésirable dans une démocratie. Ce faisant, les électeurs tiendront compte d'une telle pratique ou de la promulgation excessive d'ordonnances contre tout gouvernement et s'efforceront d'obtenir une législation plus inclusive au Parlement.

■ Ahmed Bilal Mehboob est le fondateur et président de PILDAT. Il a plus de 25 ans d'expérience dans des postes de direction et de conseil, et plus de 15 ans d'expérience dans la conception, la planification et la mise en œuvre de projets dans les domaines du développement parlementaire, du renforcement des institutions démocratiques, de la démocratisation, du discours politique, de la surveillance électorale et des dialogues pour la réconciliation. Ahmed Bilal Mehboob, l'un des principaux analystes pakistanais des affaires politiques, législatives et électorales, se consacre au renforcement de la démocratie et des institutions démocratiques et à la fourniture d'un leadership éclairé sur les questions cruciales qui affectent la qualité de la démocratie et de la gouvernance dans le pays. M. Mehboob a créé une initiative de recherche politique non partisane à partir de la plateforme de PILDAT et a dirigé des analyses objectives et non partisanes basées sur des données probantes et des initiatives de réforme politique dans des domaines tels que la réforme politique et institutionnelle, y compris dans les domaines de la démocratie, de la gouvernance, de l'état de droit, des partis politiques, des gouvernements locaux, des processus électoraux, des relations civilo-militaires, des relations fédération-provinces, des femmes et des jeunes en politique, etc. Sous la direction de M. Mehboob, PILDAT, créé en 2001, est largement reconnu pour la qualité, le sérieux et l'objectivité de ses analyses politiques et de ses propositions de réforme.

■ Mise en page par Jinkyung Baek, Associée de recherche/Chef de projet

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