[全球朝鲜半岛观察] 联合国军司令部（UNC）能力加强的趋势及其在战时作战控制权移交后的作用

■ 您可以访问我们的 全球朝鲜半岛观察 网站查看原文或下载pdf。

编者按

近期，包括《军事情报保护协定》（GSOMIA）的终止以及防务费用分摊的增加等一系列事件，引发了对韩美关系以及联合国军司令部（UNC）在两国战时作战控制权移交后作用的担忧。汉阳大学客座教授郑庆永（Kyung-young Chung）指出：“联合国军司令部的问题不仅限于其在战时作战控制权移交后的作用。有必要在停战结构框架内以及在未来和平条约框架下，全面审视联合国军司令部的作用。”他建议，联合国军司令部未来的作用和职能应以韩美双方共赢的方式确立。郑教授认为，通过将非军事区（DMZ）打造成和平区，并重组联合国安理会五个常任理事国、朝韩双方以及联合国军司令部成员国，当重组后的联合国军司令部履行其监督和平条约的职能时，将不会发生流血事件，并能引领统一之路。

2019年下半年，作为战时作战控制权（OPCON）移交初始作战能力评估的一部分，大韩民国国军-美军联合司令部（CFC）举行了联合指挥所演习。在此期间，出现了关于在战时作战控制权移交后联合国军司令部（UNC）作用问题上韩美之间争议的报道，此后此类争议不断被放大。

联合国军司令部的问题不仅限于其在战时作战控制权移交后的作用。有必要在停战结构框架内以及在未来和平条约框架下，全面审视联合国军司令部的作用。本文旨在对联合国军司令部进行历史回顾，加强其能力，并探讨在隐含的撤军背景下移交战时作战控制权的意义和背景，讨论停战期间及移交后战时联合国军司令部与未来联合司令部之间的作用和指挥关系。随后，探讨联合国军司令部在执行朝鲜半岛全面军事协议、推动未来军备控制以及签署和平条约方面的作用，并提出政策建议。

联合国军司令部能力的加强及其影响

1950年6月25日，朝鲜入侵韩国，联合国安理会（UNSC）于6月26日呼吁立即停止敌对行动，并通过一项决议，要求所有部队撤至38线以北。朝鲜政权并未停止其攻击，于6月27日，安理会通过了第83号决议，要求其成员国提供援助以恢复国际和平与安全。作为回应，7月6日，在美国领导下成立了一个统一司令部，其指挥官由美国政府任命。安理会第84号决议要求定期向安理会报告行动情况。杜鲁门政府任命远东美军司令道格拉斯·麦克阿瑟将军为联合国军司令。

1950年7月14日，李承晚总统致信麦克阿瑟将军，表示“我很高兴在当前敌对状态持续期间，将大韩民国所有陆、海、空军的指挥权移交给您。”1950年10月7日，联合国大会建议“建立一个统一的、独立的、民主的朝鲜政府”，并通过了第376(V)号决议。

1953年7月27日，在签署停战协定之时，联合国军司令部成员国发表声明，称若半岛再次爆发战争，加入联合国军司令部的国家将再次参战，其公告题为《参加朝鲜战争的十六国宣言》。1954年2月19日，联合国军司令部与日本政府签署了《驻日美军地位协定》（SOFA），规定联合国军司令部部队可以使用日本的美军海军和空军基地。1954年11月17日，根据《协议谅解备忘录》，“联合国军司令部继续对大韩民国国军行使作战控制权，直至联合国军为保卫大韩民国而驻扎。”1957年7月1日，联合国军司令部从东京迁至首尔，联合国军司令兼任驻韩美军司令。

1978年11月7日，根据第1号战略指令，韩美联合司令部（CFC）成立，此前由联合国军司令部进行的对大韩民国国军的作战控制权移交给了联合司令部，而联合国军司令部执行停战协定的能力则继续在联合国安理会和美国参谋长联席会议的指导下进行。联合司令部应根据安全保障会议（SCM）和军事委员会会议（MCM）的战略指令和作战指导来执行其任务，以阻止战争，如果威慑失败，则赢得战争。1994年12月1日，根据第2号战略指令，和平时期的作战控制权从联合司令部移交给大韩民国联合参谋本部，而联合司令部则保留了危机管理、情报监视、战时作战计划制定以及联合演习和和平时期互操作性等联合授权（CODA）的责任。

关于联合国军部队能力建设，1983年，美国参谋长联席会议维持了与联合国军司令部分开的法律和军事体系，以应对朝鲜半岛再次爆发战争的情况，联合国军司令部发布了关于使用部队的《职权范围》（TOR），该文件后来于1998年由美国参谋长联席会议作为第1号一般命令发布。此外，2003年1月，时任美国国防部长唐纳德·拉姆斯菲尔德指示时任联合国军司令官莱昂·J·拉波尔特（Leon J. Laporte）在联合国军成员国之外增加部队提供国。因此，2008年，联合国军司令部组织了联合国军多国协调中心（MNCC），作为美国中央司令部多国协调中心的参考。2009年，包括澳大利亚、法国等国的联合国军多国协调中心成员参加了“自由卫士”联合军事演习。2014年，联合国军司令官柯蒂斯·M·斯卡帕罗蒂（Curtis M. Scaparrotti）启动了一项振兴计划，并推动扩大联合国军司令部的作用。2016年接任联合国军司令官的华金·V·布鲁克斯（Vincent K. Brooks）任命了第一位非美国籍的联合国军副司令官——加拿大籍的韦恩·D·艾尔（Wayne D. Eyre）少将。联合国军司令部采取措施减少联合国军司令部与联合司令部之间的兼职人员配置，以便联合国军司令部独立于驻韩美军和韩美联合司令部运作，同时寻求与朝鲜对话并开展停战情报行动，扩大了第三国联合国军官的任命。他们还要求韩国提供联合国军司令部人员，但尚未有人派往。此外，随着联合国军司令部作用日益独立化的趋势，这些部队增加了在韩美联合演习中的参与度，联合国军司令官每月都会主持联合国军成员国大使团的会议。澳大利亚、法国和其他八个国家已派遣人员到联合国军司令部任职，使其总人员增加了两到三倍，从而加强和扩大了其能力。特别是，在2018年1月16日朝鲜半岛紧张局势达到顶峰之际，在温哥华举行的一次支持朝韩对话的外长会议，有包括美国在内的20个国家以及联合国军司令部十六个成员国外长参加。会议期间，与会者还制定了应对朝鲜半岛突发事件的额外对策。

在2018年第50次安全保障会议（SCM）期间，韩国国防部长和美国国防部长就未来联合司令部的新指挥结构以及战时作战控制权移交达成一致，由一名韩国四星上将担任司令，一名美国四星上将担任副司令。会议还重申，在战时作战控制权移交后，联合国军司令部和驻韩美军将继续存在。2019年7月27日，澳大利亚海军少将斯图尔特·梅耶（Stuart Mayer）被任命为联合国军司令部的第二位非美国籍副司令。

以这种方式加强联合国军司令部能力，是吸取了伊拉克战争的教训，当时在没有安理会决议的情况下采取了果断行动，有限的联盟部队陷入了艰难的战斗。朝鲜半岛的战争已经有安理会的决议，由现任联合国军司令部领导的多国联军可能比韩美联合司令部更有效。目前正在推动扩大联合国军司令部的作用。在当前的停战状态下，加强的联合国军司令部在朝鲜半岛的作用是明确的，在战争爆发时将起到威慑作用。如果签署和平条约，联合国军司令部可能会发展其监督和平条约的能力，并作为维和部队，作为印度-太平洋战略的一部分，构成东北亚版的北约，遏制中国等国家，因此不能被消除。

美国同意让未来韩美联合司令部的副司令由一名美国四星上将担任，其背景和动机是什么？连同对韩国军队在朝鲜半岛执行战区作战能力的远见卓识的评估，作为联合司令部副司令，驻韩美军司令可以顺利要求加强在半岛以外的部署。如果由一名三星少将担任联合司令部副司令，联合国军司令官或驻韩美军司令官有权指导和要求驻韩美军司令官提交令人头疼的报告，并且由于军事结构的性质，指挥官和副指挥官之间存在权力差距。如果组织结构是扁平的而非等级制的，这些限制就可以克服。联合国军司令官将成为未来联合司令部指挥结构的一部分，并通过停战期间的联合演习来实施威慑。如果发生战争，联合国军司令部占领朝鲜的权力也不能排除。如果这一评估成为现实，我们也无法排除联合司令部在战争期间与联合国军司令部并行作战的可能性，或者战时作战控制权将从联合司令部重新移交给联合国军司令部，以便它们能在统一指挥体系下进行战争。如果发生这种情况，那将是对战时作战控制权移交的辩护，并将挑战整个韩国军事体系的架构。

战时作战控制权移交的背景和意义

在此，有必要对移交战时作战控制权的动因及其移交的目标和意义进行批判性审视。20世纪70年代初移交作战控制权的举动是自力国防驱动的一部分，并演变为韩国国防自主化的象征。1994年和平时期作战控制权移交后，随着21世纪的到来，韩国军队已发展成为世界一流水平，拥有压倒朝鲜的国力，国际地位不断提升，民族自豪感高涨，能够引领韩美联合防御体系。与此同时，美国根据《全球部署评估》（GPR）调整其海外军事基地部署，以应对恐怖主义和中国潜在的威胁。在美方支持下，由韩国主导的新联合司令部体系的推动，因美国应对朝鲜威胁以及印太地区其他威胁的战略灵活性而有所不同，并通过战时作战控制权的移交得以实现。

2017年6月，文在寅政府通过韩美首脑会晤同意“盟国之间的合作必须继续，以确保基于条件的战时作战控制权移交尽早进行。”文在寅政府于2017年7月9日公布的100项政策任务清单中的一项是推动“在韩美同盟的坚定基础上，尽早采取措施移交战时作战控制权。”此外，在2018年10月1日举行的国军日纪念活动上，文总统强调“我国军队必须首先保护我国人民的生命和安全，无论面临何种风险，我们必须做好准备，在我国陆地、天空和海洋的作战控制权方面发挥领导作用。”

如果战时作战指挥权移交是独立国家的一个象征，那么它自然是一个必须实现的目标。这是为了减少大韩民国这片土地的主人对联盟的依赖，并通过他们自己的意愿、能力和战略来引导韩国人民的灵魂和精神，以及他们的家园和民主。大韩民国军队行使战时作战指挥权，意味着恢复国家的国防身份和军事力量运用权限的自主性。当我们面对朝鲜核武库可能是为了强制统一而采取的措施时，战时作战指挥权的移交将建立一个能够保卫自己免受战争侵害并遏制核战争灾难的国家。

此外，战时作战指挥权的移交将是提升大韩民国军队士气、增强民族自尊心以及恢复民族对军队信任的机会。有必要在战争与和平时期都将行使战时作战指挥权作为统一战略来追求，并且当移交发生时，它可以发挥和平缔造的作用。此外，一旦朝鲜半岛发生战争，由大韩民国主导的战时作战指挥权将阻止中国介入的理由，并可能实现统一。战时作战指挥权的移交，呼应了冷战结束后一直被强调的“韩国国防的韩化”这一短语背后的历史意义。此外，指挥权移交至大韩民国是朝鲜军队所恐惧的。朝鲜军队不得不认识到，在战争与和平时期，在一个统一的指挥体系下，大韩民国军队将有权采取报复行动，并且由于大韩民国军队能够立即应对朝鲜军队的挑衅，因此他们不敢进行此类挑战。这是因为大韩民国军队将对挑衅的根源进行立即而坚决的报复，这甚至可能意味着对朝鲜指挥和支援部队的报复。

此外，随着战时作战控制权的移交，韩国这个在经济和政治民主化方面位居世界第11^{大经济体，将因实现国防自主化而受到赞扬，成为一个典范联盟。移交还将赋予外交自主权，使韩国有机会在国际舞台上拓展视野。它还将促进发展独特的朝鲜半岛作战区域和军事战略，并通过开发作战和取胜的武器来促进国家利益；推动国防工业发展并创造大量就业机会；刺激国防武器的出口。} 最大的经济强国和政治民主化，一旦实现国防的韩化，就将成为典范联盟。此次移交还将赋予外交自主权，使韩国有机会拓宽其在国际舞台上的视野。它还将促进发展适合朝鲜半岛作战区域和军事战略的独特理论，并通过开发作战和取胜的武器来极大地促进国家利益；推动国防工业发展并创造大量就业机会；刺激国防武器的出口。

战时作战控制权移交后联合国军司令部的作用

现在让我们转向在停战和战时情况下，联合国军司令部、参谋长联席会议和未来联合司令部之间的关系，以及战时作战控制权移交后的情况。即使在移交之后，联合国军司令部仍将根据停战交战规则，在管理停战结构方面发挥关键作用。这将确保联合国军司令官能够履行其遵守停战协定的职责，根据协定第17条，“本停战协定的遵守和执行责任由签署方及其指挥官继承人承担。”参谋长联席会议认为，即使在战时作战控制权移交完成后，他们也应保留在和平时期应对局部挑衅的权力。

联合国军司令部在朝鲜半岛的威慑方面做出了决定性贡献，但在阻止局部挑衅方面却未能成功。韩国管理其军事力量的权利受到限制，并且未能自由批评韩国军队未能履行其保护国家主权、领土和人民生命安全的自然职责。在此期间，韩国军队未能阻止朝鲜军队挑衅的一个原因是，根据联合国军司令部的停战交战规则，韩国军队在面对高伤亡率的武器时，必须获得上级指挥部的批准才能进行反击，这违反了比例原则。结果，他们错失了反击的机会，朝鲜也抓住了这一漏洞，自1953年签署停战协定以来，一直进行着巨大的挑衅和恐怖活动。前美国国防部长罗伯特·M·盖茨（Robert M. Gates）在他的自传《职责：战争回忆录》中写道：“我们不得不处理一场非常危险的危机，始于2010年11月23日，当时朝鲜军队向韩国延坪岛发动了炮击。我们认为韩国最初的反击计划过于激进，涉及飞机和火炮。我们担心冲突会危险地升级。总统、克林顿、穆伦和我经常与我们的韩国同行通电话，持续数天，最终韩国只是对朝鲜开始挑衅的炮兵阵地进行了炮击。”尽管他说这是考虑到冲突可能蔓延成战争的潜在风险，但朝鲜军队应该为其白天在韩国领土上的袭击和入侵受到严厉惩罚，我们应该在战斗中坚定不移。

2013年3月，宣布参谋长联席会议主席郑承兆将军和联合国军司令官詹姆斯·D·瑟曼（James D. Thurman）将军签署了《联合反击局部挑衅计划》。该计划规定，在朝鲜军队发动局部挑衅的情况下，韩国军队自然有权进行自卫，立即对挑衅源头进行坚决反击，而联合国军司令部需要制定措施防止局势升级，例如允许从美国方面快速部署增援部队。

如上所述，一旦朝鲜半岛再次发生战争，联合国军司令部和联合司令部将维持独立的法律和军事体系，并包括来自美国的增援部队，根据协议和联合国军司令官领导下的联合国军司令部的一般命令，当任命高级指挥官领导联合国军作战行动时，将与韩国的立场产生冲突，即未来联合司令部应成为朝鲜半岛战区的单一战时指挥官。如果发生这种毫无根据的恐惧，战争执行将不足，结果将是一团糟。

朝鲜战争期间，陆地作战双指挥结构吸取了惨痛的教训。在反攻作战期间，陆地作战被移交给负责西部战区的美国第八集团军。在此阶段，仁川登陆的主力第10^美军军团通过海路向元山进发。它也与东部战区的陆地部队是独立的指挥体系。第八集团军和第10军团都直接受麦克阿瑟将军指挥。当中国军队突破两个美军部队的防线参战时，它们没有进行联合协调作战，结果军事行动如此灾难性，以至于双指挥体系从未重演。因此，一旦朝鲜半岛发生战争，未来联合司令部将必须成为朝鲜半岛战区的单一指挥部，而联合国军司令部将扮演提供部队的角色。联合司令部将通过战术控制的方式移交联合国军作战部队来实现指挥的统一。^日军和第10^军军团直接由麦克阿瑟将军指挥。当中国军队突破两个美军阵地边界参战时，他们没有进行联合协调行动，而造成的军事行动是一场灾难，以至于双重指挥体系从未被重复过。因此，一旦朝鲜半岛发生战争，未来的联合司令部将不得不成为一个单一的朝鲜半岛战区司令部，而联合国军将扮演提供兵力的角色。联合司令部将通过战术控制的方式移交联合国军作战部队来实现指挥的统一。

此外，如果发生白头山火山爆发等自然灾害，并且通过了安理会决议或朝鲜请求援助，未来联合司令部应进行人道主义援助和救灾（HA/DR）。朝鲜不是外国，人道主义援助/救灾或和平执行行动应通过未来联合司令部的单一指挥结构进行，同时考虑到国家自决原则，根据《基本协议》两国在朝韩关系中的特殊关系，以及宪法第三条，“大韩民国领土包括朝鲜半岛及其附属岛屿。”新的联合司令部指挥官还将深入了解朝鲜军队、作战区域、语言等。

联合国在朝韩和平协议下的作用

9月19日朝韩之间达成的全面军事协议是在联合国军司令部的密切磋商下达成的，并秉承了停战协定的精神，涉及非军事化等问题。特别是，由于它由朝韩双方和联合国军司令部组成的三方协商机构管理，联合国军司令部在通过达成协议以实现板门店非军事化方面发挥着重要作用。

联合国军司令部，连同恢复的监察委员会（NNSC）的波兰和捷克共和国人员以及瑞士和瑞典，将能够发挥监督朝韩全面军事协议执行的作用。未来，联合国军司令部可以与该机构密切合作，推动朝韩军备控制协议，联合国军司令部将能够对军备控制进行监督。

联合国军司令部在朝韩合作中的作用一直在持续，因为它们根据2010年10月3日与韩国国防部签署的题为“韩国国防部与联合国军司令部关于连接朝韩的非军事区铁路通道的谅解备忘录”的协议，保留了管辖权。根据该协议，韩国军队保留行政管辖权，并通过为朝韩军事合作提供军事支持，为朝鲜半岛的和平定居做出贡献。

现在让我们转向联合国军司令部在签署和平条约中的作用。联合国军司令部的未来可能存在争议。因为一旦签署和平条约，朝鲜将不再被视为敌对国家，威胁将消失，联合国军司令部将不复存在。与此同时，联合国军司令部是根据安理会第83号和84号决议设立的。将停战协定转变为和平条约对其存在不会产生特别影响。联合国大会的决议仍然有效，即“1950年10月7日建立一个独立的、统一的、民主的朝鲜政府。”这两种立场是相互冲突的。

当我们审视那些在相关事务中有利益的国家对联合国军司令部未来的看法时，我们会发现美国认为联合国军司令部应继续存在，以管理朝鲜半岛的和平并在东北亚维持秩序；朝鲜认为联合国军司令部只是统一道路上的绊脚石，和平协议达成后必须解散；中国认为联合国军司令部是西方遏制其主要力量，并出于其围堵心态，认为必须解散；日本则认为联合国军司令部应继续存在，如果韩国政府决定不这样做，联合国军司令部应返回东京以加强日本的安全。

和平条约签署后联合国军司令部解散的预期问题包括：其作为后方指挥部运作的权力将不复存在，并且在朝鲜战争期间参战各国达成的关于再次爆发战争时再次参战的决议也将消失，此外，中国和俄罗斯的否决权意味着联合国安理会通过派遣联合国成员国作战部队的决议的可能性非常小。此外，不存在任何具有约束力的组织来监督和平条约的执行。最后，在努力方面，韩美同盟、联合国军司令部和驻韩美军的角色和任务应在我们两个盟友在和平谈判之前达成一致。

这场对话的一个重要部分是密切关注越南战争结束时的巴黎和平协定的教训。首先，所有各方应地位平等。然而，美国和北越是主要当事方：南越和民族解放阵线是补充方。其次，应进行立法批准。然而，美国国会并未批准《巴黎和平协定》。第三，各方应建立一个违约的约束机制。然而，由于所有外国军队都已撤离，这种情况并未发生。

结论与政策建议

近期联合国军司令部能力的加强可能在停战体系中越来越有效，但也可能为签署和平条约和发挥维和作用做准备。此外，一旦朝鲜半岛发生战争，我们不能忽视联合国军司令部可能承担战时指挥部和次区域集体安全安排的角色，以遏制中国等修正主义力量，作为印太战略的一部分，或者发展成东北亚的北约式联盟。无论如何，韩国和联合国军司令部都需要以共赢的方式确立联合国军司令部的作用和能力。

作为国家安全基本框架的变革，战时作战控制权的移交必须尊重联合国军司令部在和平时期作为停战协定监督者的作用。此外，联合国军司令部必须补充停战交战规则，以恢复韩国军队管理自身军事力量、行使自卫权以及立即反击任何朝鲜挑衅的权利。未来联合司令部和联合国军司令部之间的指挥结构应是协调和支持关系，而非下属关系，但联合国军司令部将为未来联合司令部提供部队，后者将在战争爆发时在朝鲜半岛战区行使单一战时指挥权。联合国军司令部的作战部队应将战术控制权移交给未来联合司令部，并统一指挥结构。

在朝鲜半岛签署和平条约之前，需要韩美双方就联合国军司令部的未来进行深入谈判。作为和平协议的监督组织，他们可以考虑不同的措施，如朝韩联合军事委员会、联合国军司令部、重组后的联合国军司令部、和平维护组织等。在全面分析国际支持、采纳的可能性、实际监督能力、国家利益等因素后，将非军事区打造成和平区，并重组联合国安理会五个常任理事国、朝韩双方、联合国军司令部成员国，当重组后的联合国军司令部履行其监督和平条约的职能时，将不会发生流血事件，并能发挥引领统一之路的作用。

■ 郑庆永博士（Dr. Kyung-young Chung）是汉阳大学国际研究生院的客座教授。他毕业于韩国陆军士官学校，并获得马里兰大学国际政治学博士学位。他曾在参谋长联席会议和联合司令部担任政策制定者，并担任非军事区部队指挥官，也是国家安全委员会的政策顾问。郑博士曾在韩国国防大学和天主教大学教授国家安全课程。他的主要研究和教学领域是韩美军事关系、朝鲜军队、安全合作、东北亚国际关系和国际政治经济学。他是《未来安全挑战与统一朝鲜的决心 》、《东亚领土争端与国际合作》（编辑）以及合著的《朝鲜与东北亚安全合作（伦敦：Ashgate）

■ 由研究员/项目经理 Jinkyung Baek 排版

咨询电话：02 2277 1683 (分机号 209) I j.baek@eai.or.kr