Gobernanza de la IA en el G20: Rivalidad entre EE. UU. y China y la doble estrategia de cobertura del Sur Global—Implicaciones para las potencias medias

Resumen ejecutivo

Las reuniones de los Ministros de Finanzas e Innovación del G20 se han convertido en un escenario para el enfrentamiento directo entre el enfoque de regulación mínima de EE. UU., encarnado en los "Principios de Carolina", y la vía de cooperación abierta propuesta por China. Estados Unidos buscó recabar apoyo para fortalecer los controles comerciales contra China, pero la mayoría de las naciones participantes se mantuvieron pasivas, citando sus propios intereses económicos y preocupaciones sobre la credibilidad estadounidense. Mientras tanto, en vísperas de una cumbre presidencial, China ha adoptado una doble estrategia: promover una retórica cooperativa mientras invoca simultáneamente su influencia sobre los elementos de tierras raras. Dada la limitación estructural del G20 como órgano consultivo que carece de mecanismos para adoptar normas vinculantes, el resultado más probable es una rivalidad sostenida, en la que tanto EE. UU. como China utilizarán el escenario multilateral para la competencia narrativa y como herramienta para reforzar su poder de negociación bilateral. En este marco, es probable que los países en desarrollo del Sur Global respondan con una doble estrategia de cobertura, aprovechando selectivamente la infraestructura y los recursos computacionales de EE. UU. junto con los modelos de código abierto de bajo costo de China, según la situación. Para Corea del Sur, ya profundamente integrada en la alianza tecnológica liderada por EE. UU., una estrategia de doble cobertura completa no es factible. No obstante, se requiere un posicionamiento sofisticado, que combine la adopción selectiva de los principios estadounidenses con el establecimiento de estándares independientes para la utilización de modelos de código abierto.

I. Análisis de la situación actual

Rivalidad entre EE. UU. y China por la gobernanza de la IA en el G20 y la respuesta del Sur Global

1. Antecedentes y desarrollos

La Reunión de Ministros de Finanzas y Gobernadores de Bancos Centrales del G20 en Asheville, Carolina del Norte, seguida de la Reunión de Ministros de Innovación del G20, se convirtió en un escenario para que Estados Unidos y China presentaran enfoques diametralmente opuestos sobre la gobernanza de la IA [4][1]. El asesor de tecnología de EE. UU., Michael Kratsios, introdujo un conjunto de principios en la reunión, denominados los "Principios de Carolina" [4]. Su principio fundamental es "reservar la regulación solo para nuevas consideraciones" al establecer reglas de IA, lo que efectivamente llama a todas las naciones a adoptar una política de regulación mínima [4].

La reunión tuvo una importancia particular, ya que tuvo lugar justo antes de una cumbre entre los presidentes Trump y Xi Jinping, lo que la convirtió en más que una conferencia multilateral de rutina [1][7]. Según Reuters, Estados Unidos intentó recabar apoyo para fortalecer los controles comerciales sobre China en la Reunión de Ministros de Finanzas del G20. Sin embargo, otros países participantes, incluso además de China, adoptaron una postura cautelosa, sopesando sus propios intereses económicos y preocupaciones sobre la credibilidad de EE. UU. [12]. El Global Times criticó a EE. UU. por convertir la plataforma multilateral en un "espectáculo unipersonal" [16].

Casi al mismo tiempo, el Ministro de Ciencia y Tecnología de China, Yin Hejun, instó a la cooperación en lugar de la competencia sobre la IA en la Reunión de Ministros de Innovación del G20 [1]. Esta medida de Pekín, en medio de las crecientes tensiones tecnológicas previas a la cumbre, se interpreta como un doble propósito: asegurar una ventaja en las negociaciones con EE. UU. y atraer al Sur Global [1].

2. Situación actual

El enfoque de regulación mínima de EE. UU. no está logrando la tracción esperada en el G20. El Global Times evaluó la propuesta estadounidense como "estancada", atribuyendo esto a la fatiga de los estados miembros con la práctica de Estados Unidos de usar las discusiones multilaterales meramente como un vehículo para su propia agenda [16]. Si bien esta opinión de los medios estatales chinos debe tomarse con cautela, coincide con el informe de Reuters de que la mayoría de los participantes del G20 no respaldaron de inmediato el marco liderado por EE. UU. para contener a China [12].

Al mismo tiempo, el Congreso de EE. UU. aprobó la "Ley de Liderazgo en IA de Código Abierto" [15]. La ley fomenta la adopción de modelos de código abierto de fabricación estadounidense y ordena la divulgación de los riesgos asociados con el uso de modelos extranjeros, apuntando efectivamente a los de China [15]. El Global Times caracterizó esto como la codificación por parte de EE. UU. de su ansiedad por el auge del ecosistema de IA de código abierto de China, argumentando que la contención geopolítica no puede asegurar el liderazgo en este dominio [15].

La narrativa china va un paso más allá. En una entrevista con el SCMP, Victor Gao, vicepresidente del Centro para China y la Globalización, declaró que "China nunca tolerará que ningún país tenga hegemonía en IA", y afirmó que el control de China sobre los elementos de tierras raras sirve como palanca para prevenir el "mal uso de la IA" por parte de Estados Unidos [17]. Aunque esta declaración proviene de un centro de pensamiento y tiene un tono diferente al de los medios estatales oficiales, es un desarrollo notable, ya que muestra a Pekín discutiendo explícitamente su influencia de recursos en paralelo con su retórica de cooperación.

En medio de esta situación, la UNCTAD está poniendo el discurso del desarrollo en primer plano. Proyecta que el mercado de la IA crecerá a 4,8 billones de dólares para 2033 —una escala comparable a la economía alemana— y destaca ejemplos prácticos, como la IA que asiste al personal médico rural con el análisis de síntomas, para enfatizar que extender los beneficios de la IA al Sur Global es un desafío central de desarrollo [5]. Esto puede interpretarse como un intento de establecer la agenda de la accesibilidad de la IA para los países en desarrollo como una vía distinta, separada de tomar partido por EE. UU. o China.

Mientras tanto, con la cumbre acercándose, los dos países también operan un canal de diálogo separado. El Diálogo sobre Seguridad en IA entre EE. UU. y China, programado para mediados de septiembre, será liderado, según se informa, por el lado estadounidense por el Secretario del Tesoro Scott Besent [10]. Sin embargo, como señala un informe del EAI, este canal existe dentro de una estructura dual en la que "la vía de cooperación de la Casa Blanca y la vía de presión de las agencias reguladoras como la FCC y el Congreso operan por separado" [3]. A medida que la narrativa de cooperación a nivel de cumbre se desarrolla en paralelo con la presión sobre China por parte de los reguladores a nivel de trabajo, es probable que la rivalidad en el G20 persista, independientemente del resultado de la cumbre.

3. Actores y posiciones clave

Estados Unidos, a través de Michael Kratsios, está intentando establecer la regulación mínima como una norma internacional, pero su poder de persuasión en el foro multilateral del G20 es limitado [4][16]. Simultáneamente, a nivel del Congreso, está aplicando una política de contención de facto para excluir los modelos chinos a través de su legislación de código abierto [15]. Esto revela un enfoque de doble vía también por parte de EE. UU., donde una retórica moderada en escenarios multilaterales coexiste con una acción legislativa de línea dura.

China proyecta una imagen moderada hacia el Sur Global y los países participantes del G20 a través de la retórica cooperativa de Yin Hejun [1]. Sin embargo, dado que esto es en gran medida una postura de negociación previa a la cumbre, si Pekín está genuinamente dispuesto a ceder sus ambiciones de liderazgo en el establecimiento de normas sigue siendo una cuestión aparte. Como revela la declaración de Victor Gao, también coexiste una postura de línea dura, que invoca explícitamente la influencia de recursos, incluidas las tierras raras [17].

UNCTAD representa un tercer eje, distanciándose de la dinámica competitiva entre EE. UU. y China al presentar un marco centrado en el desarrollo [5]. Sin embargo, la participación de la UNCTAD se centra más en dar forma al discurso y establecer agendas que en crear normas vinculantes.

Los países en desarrollo, incluida Libia, también muestran una participación notable. El Ministro de Economía Digital e IA de Libia, participante en el Diálogo Internacional sobre Gobernanza de la IA en Ginebra, expresó su compromiso de ayudar a construir un marco de gobernanza de la IA coherente con los Objetivos de Desarrollo Sostenible [14]. Este caso ilustra que los países en desarrollo están buscando canales alternativos de gobernanza multilateral, más allá de una elección binaria entre Estados Unidos y China.

Otros estados miembros del G20 no acogieron de inmediato el llamado a fortalecer los controles comerciales sobre China [12]. Este resultado proviene de una combinación de sus propios intereses económicos y el escepticismo sobre la credibilidad de la política estadounidense, lo que sugiere que las potencias medias están maniobrando con flexibilidad basándose en intereses pragmáticos en lugar de alinearse completamente con EE. UU. o China.

4. Cuestiones clave

La primera cuestión clave es la competencia por los marcos regulatorios. Si bien el principio de regulación mínima de EE. UU. y la retórica de cooperación abierta de China parecen estar en oposición, ambas partes comparten el objetivo de crear un entorno favorable para la expansión internacional de sus propias empresas y modelos [4][1][15].

La segunda cuestión se refiere a la eficacia de los foros multilaterales. A medida que el G20 se convierte en un campo de batalla por delegación para la competencia entre EE. UU. y China, existe el riesgo de que la agenda de desarrollo exigida por los países en desarrollo quede marginada [5][16].

La tercera cuestión es la desconexión entre las vías a nivel de cumbre y a nivel de trabajo. Aparte de la retórica cooperativa que precede a la reunión Trump-Xi, la acción legislativa del Congreso de EE. UU. y las medidas de las agencias reguladoras continúan acumulando presión sobre China [15][3]. Mientras persista esta estructura de doble vía, las señales de cooperación en foros multilaterales como el G20 deben interpretarse con cautela y no necesariamente como evidencia de una mejora sustancial en las relaciones.

II. Análisis en profundidad

Rivalidad entre EE. UU. y China por la gobernanza de la IA en el G20 y la respuesta del Sur Global: Un análisis en profundidad

1. Análisis de las causas fundamentales

La causa fundamental de esta dinámica reside en el hecho de que los propios estándares de gobernanza de la IA poseen un poder de definición del mercado. Los "Principios de Carolina", que EE. UU. presentó en la reunión de Asheville, aparentemente abogan por una regulación mínima. En realidad, sin embargo, representan un intento de cimentar el ecosistema de modelos de frontera, ya dominado por empresas estadounidenses, como el estándar internacional [4]. El principio de limitar la regulación solo a "nuevas consideraciones" beneficia paradójicamente a los líderes de mercado existentes, ya que mantener un vacío regulatorio permite a los pioneros solidificar su ventaja.

La retórica de cooperación de China difícilmente puede considerarse puro altruismo. El momento mismo del llamado a la cooperación del Ministro Yin Hejun, justo antes de la cumbre, conlleva implicaciones estratégicas [1]. A medida que Estados Unidos se inclina hacia una lógica exclusiva y basada en bloques, China busca asegurar preventivamente una imagen inclusiva. Esta estrategia está diseñada para expandir el mercado de los modelos chinos en el Sur Global, precisamente aquellos mercados a los que las empresas estadounidenses tienen dificultades para acceder debido a preocupaciones regulatorias y de seguridad. La declaración de Victor Gao de que "China nunca tolerará que ningún país tenga hegemonía en IA" [17] revela que bajo esta retórica cooperativa subyace una intención coexistente de usar su influencia, particularmente su dominio en tierras raras, para controlar a sus rivales. Para Pekín, la cooperación y la contención no son contradictorias; son dos instrumentos dirigidos al mismo objetivo.

Otra causa fundamental es que para ambas grandes potencias, el G20 está siendo instrumentalizado como un medio para aumentar su poder de negociación bilateral. Según Reuters, EE. UU. intentó recabar apoyo para fortalecer los controles comerciales sobre China en la Reunión de Ministros de Finanzas del G20, pero la mayoría de los participantes permanecieron pasivos, citando sus propios intereses económicos y preocupaciones sobre la credibilidad de EE. UU. [12]. Esto sirve como evidencia de que ni EE. UU. ni China están tratando al G20 como un foro genuino para dar forma a normas multilaterales.

2. Contexto estructural

Estructura política: El G20 es un órgano consultivo que carece de mecanismos para alcanzar la unanimidad o adoptar normas vinculantes. Esta limitación estructural permite tanto a EE. UU. como a China declarar unilateralmente sus respectivos principios. Si bien el Global Times critica a EE. UU. por convertir el G20 en un "espectáculo unipersonal" [16], la misma crítica podría aplicarse a la retórica de cooperación de China. Como foro no vinculante, crea mayores incentivos para que ambos países inviertan recursos en la competencia narrativa en lugar de en un compromiso sustancial. Como ha señalado un análisis anterior del EAI, la relación entre EE. UU. y China se caracteriza por una estructura de doble vía en la que "la vía de cooperación de la Casa Blanca y la vía de presión de las agencias reguladoras... y el Congreso operan por separado" [3]. Esta dualidad se replica en el escenario del G20, ejemplificada por la ocurrencia simultánea de las declaraciones cooperativas de Yin Hejun y la aprobación de la Ley de Liderazgo en IA de Código Abierto por el Congreso de EE. UU. [15].

Estructura económica: La proyección de la UNCTAD de que el mercado de la IA crecerá a 4,8 billones de dólares para 2033 [5] significa que para los países del Sur Global, esta competencia no es un debate abstracto sobre normas, sino una cuestión tangible de oportunidades de desarrollo. Sin embargo, todavía se evalúa que EE. UU. tiene una ventaja abrumadora en infraestructura e inversión [3]. En medio de esta asimetría, las naciones en desarrollo tienen incentivos para preservar su autonomía política y buscar ganancias prácticas en lugar de subordinarse a los estándares de ninguna de las partes. La participación de Libia en el diálogo sobre gobernanza de la IA en Ginebra, donde expresó su "compromiso de unir esfuerzos para construir una gobernanza de la IA efectiva y coherente con los Objetivos de Desarrollo Sostenible" [14], ilustra esta tendencia. Es una estrategia para asegurar una participación a través de la participación en canales multilaterales en lugar de unirse a un bloque específico.

Estructura de seguridad: La competencia por el hardware y los modelos de IA se está expandiendo hacia una compleja cuestión de seguridad entrelazada con los controles de exportación de semiconductores, las cadenas de suministro de tierras raras y el control sobre la infraestructura de datos. La mención de las tierras raras por parte de Victor Gao [17] sugiere que China enmarca la competencia de la IA no solo como una cuestión de tecnología avanzada, sino como una contienda integral por la influencia que abarca las cadenas de suministro de minerales. Esto está directamente vinculado a las presiones para la realineación de la cadena de suministro en el dominio de la seguridad comercial y económica.

3. Precedentes históricos y casos comparativos

La situación actual es estructuralmente similar a la competencia por los estándares tecnológicos de la Guerra Fría, en particular la fricción de semiconductores entre EE. UU. y Japón en la década de 1980 y la rivalidad por los estándares de telecomunicaciones (GSM vs. CDMA). Entonces, como ahora, el propio proceso de establecimiento de estándares se utilizó como una herramienta de negociación geopolítica, basada en el entendimiento de que prevalecer en los estándares tecnológicos conduciría directamente al dominio del mercado. Sin embargo, la naturaleza de los estándares en el caso actual es diferente. Mientras que los estándares de semiconductores y telecomunicaciones eran especificaciones técnicas para la interoperabilidad, los principios de gobernanza de la IA se distinguen por representar una contienda ideológica sobre la filosofía regulatoria, específicamente, el grado en que el Estado debe intervenir en el mercado.

Además, la dinámica competitiva entre los ecosistemas de código abierto y cerrados puede compararse con la rivalidad pasada entre Linux y Windows, o con la tensión entre el liderazgo de EE. UU. en los estándares de internet y los intentos de China de construir su propia intranet independiente. La doble estrategia de la Ley de Liderazgo en IA de Código Abierto del Congreso de EE. UU. [15] —que fomenta la proliferación de modelos de código abierto nacionales mientras publicita simultáneamente los riesgos de los extranjeros— es análoga al patrón histórico de EE. UU. de defender la retórica del libre comercio mientras implementa concurrentemente medidas para proteger sus propias industrias.

El enfoque del Sur Global es menos un resurgimiento del Movimiento de Países No Alineados de la Guerra Fría y más afín a la estrategia de "coalición basada en temas" empleada por los países en desarrollo en el sistema multilateral de comercio desde la década de 2000. En lugar de alinearse completamente con un bloque en particular, esta estrategia implica perseguir intereses prácticos participando en múltiples canales multilaterales —como la UNCTAD y varios organismos afiliados al G20— caso por caso. Esto difiere del Movimiento de Países No Alineados bajo el sistema bipolar EE. UU.-Soviético, que intentó formar un tercer eje ideológico. Los países en desarrollo de hoy están más enfocados en asegurar una voz en la mesa de establecimiento de normas que en establecer una plataforma ideológica independiente.

4. Variables clave que configuran los desarrollos futuros

La primera variable es el resultado de la cumbre Trump-Xi Jinping. El grado en que el canal de diálogo sobre seguridad en IA se institucionalice en la cumbre determinará si la rivalidad en el G20 se alivia o continúa a través de la vía de presión que involucra a las agencias reguladoras y al Congreso [3][10]. Un análisis previo del EAI evaluó que "la vía más probable es el establecimiento permanente de una doble vía, donde el canal de diálogo se limita a intercambios de información para fomentar la confianza" [3]. Si este escenario se materializa, la competencia en el G20 probablemente también tomará una forma que combine una desescalada superficial con una rivalidad subyacente sostenida.

La segunda variable es un cambio potencial en las actitudes de los estados miembros del G20, particularmente las potencias medias y los países en desarrollo. El hecho de que los participantes priorizaran sus propios intereses económicos y adoptaran una postura cautelosa hacia el llamado de EE. UU. para fortalecer los controles comerciales sobre China [12] podría limitar el alcance de futuras iniciativas lideradas por EE. UU. Si esta tendencia se consolida, Estados Unidos podría desplazar el centro de gravedad de su estrategia hacia foros minilaterales o relaciones bilaterales.

La tercera variable es la trayectoria real de la proliferación del ecosistema de código abierto. La cuestión clave es hasta qué punto la Ley de Liderazgo en IA de Código Abierto del Congreso de EE. UU. [15] puede facilitar genuinamente la adopción de modelos de fabricación estadounidense en el Sur Global. La legislación por sí sola no puede garantizar las tasas reales de adopción en el mercado. Si los modelos de código abierto chinos, aprovechando su superior relación costo-rendimiento, ganan terreno en los mercados de los países en desarrollo, la presión regulatoria de EE. UU. podría resultar contraproducente.

La cuarta variable es si el control sobre las cadenas de suministro de minerales críticos, incluidas las tierras raras, se ejerce realmente. El panorama de la competencia de hardware de IA cambiará dependiendo de si las declaraciones de Victor Gao [17] siguen siendo mera retórica o se traducen en el uso real de controles de exportación. Esta cuestión está directamente vinculada a las discusiones en curso sobre la realineación de la cadena de suministro en el dominio de la seguridad comercial y económica, y tendría repercusiones directas para los países dependientes de la infraestructura de semiconductores e IA, incluida Corea del Sur.

La quinta variable es la medida en que organizaciones internacionales como la UNCTAD pueden traducir el marco de desarrollo en una asignación tangible de recursos. Si la proyección de que el mercado de la IA crecerá a 4,8 billones de dólares para 2033 [5] sigue siendo mera retórica política para los países en desarrollo o conduce a una inversión real en infraestructura y transferencia de tecnología, determinará el poder de negociación sustantivo del Sur Global.