Preparativos para la cumbre EE. UU.-China y la gestión de la cuestión de Taiwán: Implicaciones para las potencias medias

Resumen ejecutivo

En vísperas de la visita de Xi Jinping a Estados Unidos y la cumbre programada para el 24 de septiembre, tanto Washington como Pekín están señalando una postura de competencia gestionada, evidenciada por el restablecimiento de los contactos militares de alto nivel y las discusiones sobre reducciones arancelarias. Sin embargo, el paquete de venta de armas propuesto a Taiwán y el creciente presupuesto de defensa de Taipéi muestran que la cuestión de Taiwán se está consolidando como una línea roja estructural en lugar de una moneda de cambio. En los sectores comercial y tecnológico, hay signos de cooperación parcial, como la celebración de un diálogo sobre seguridad en IA, pero se espera que las acciones individuales de las agencias reguladoras continúen por una vía separada de la diplomacia de alto nivel. Si la cumbre resulta en una resolución que excluye a Taiwán, podría aumentar la incertidumbre política para las cadenas de suministro de fundición de Taiwán. Esto hace necesario que Corea del Sur mantenga canales separados con Taiwán y coordine preventivamente sus intereses con Estados Unidos antes de la cumbre. Los esfuerzos de la primera ministra japonesa, Sanae Takaichi, por comunicarse con antelación sugieren una lógica de respuesta común para los aliados preocupados por ser excluidos.

I. Análisis de la situación

Preparativos para la cumbre EE. UU.-China e intentos de gestionar la cuestión de Taiwán: Un análisis de la situación

1. Antecedentes y desarrollos

De acuerdo con un acuerdo alcanzado durante la visita del presidente Trump a China en mayo de 2026, la visita del presidente Xi Jinping a Estados Unidos está programada para finales de este mes. La fecha de la cumbre se ha fijado para el 24 de septiembre [2][4]. El presidente Trump anunció personalmente que la Casa Blanca está preparando una cena de Estado, un paso inusual [4]. Esto es de naturaleza diferente a la cumbre de la APEC de noviembre de 2023 en San Francisco, que tenía como objetivo reparar las relaciones que se habían deteriorado debido al incidente del globo espía [9]. La estructura esta vez implica una visita de otoño a EE. UU. que se basa en la diplomacia de alto nivel precedente de la visita de mayo a China.

La cuestión de Taiwán se está gestionando con especial sensibilidad en el período previo a esta cumbre. Si bien EE. UU. reconoce oficialmente el principio de 'Una sola China' y ha mantenido históricamente una política de ambigüedad estratégica hacia Taiwán, esa línea se ha desdibujado desde la primera administración Trump [3]. Dentro de Taiwán, el presupuesto de defensa de 2027 se ha incrementado en un 16 %, superando por primera vez el billón de nuevos dólares taiwaneses, y continúa la tendencia de fortalecer su postura de autodefensa, incluyendo la realización de ejercicios con fuego real durante las maniobras Han Kuang para probar sus sistemas de respuesta a un bloqueo [3]. Los republicanos de línea dura en EE. UU. están presionando para que se presente un paquete de venta de armas a Taiwán por valor de 14 000 millones de dólares [3]. En este contexto, la medida de ambos ejércitos de restablecer los canales de comunicación antes de la cumbre es un aspecto clave de los acontecimientos recientes.

2. Situación actual

Al margen de la 28ª conferencia de Jefes de Defensa del Indo-Pacífico (CHODs) celebrada en Victoria, Canadá, del 31 de agosto al 2 de septiembre, el general de alto rango del Ejército Popular de Liberación (EPL) Yang Zhibin (杨志斌), que supervisa el estrecho de Taiwán, y el comandante del Comando Indo-Pacífico de EE. UU. (INDOPACOM), el almirante Samuel Paparo, reanudaron el contacto a nivel de comandantes por primera vez en dos años [16]. El periódico estatal chino Global Times comentó que esta reunión debería interpretarse como una señal para la 'región de Taiwán' [1]. El hecho de que los dos líderes militares se reunieran al margen de una conferencia multilateral a la que asistieron 32 altos representantes militares de 29 países sugiere que ambas partes tienen la intención de reducir el riesgo de un conflicto accidental antes de la cumbre [16].

Al mismo tiempo, el presidente Trump evaluó públicamente que China estuvo 'relativamente inactiva' durante la situación del bloqueo del estrecho de Ormuz. Este comentario se produjo pocas semanas antes de la visita de Xi Jinping a EE. UU. [7]. Esto puede interpretarse como una indicación de la intención de Washington de inducir la cooperación china en la cuestión de Irán [13]. En el sector comercial, se están discutiendo reducciones arancelarias sobre artículos 'no sensibles', pero según las fuentes, persisten las tensiones en torno al comercio con China, Irán y las tierras raras [12]. En el sector tecnológico, el enviado especial del presidente Trump, el senador Steve Daines, visitó empresas de IA y espaciales en Hangzhou y Guangzhou para realizar un trabajo preliminar antes de la cumbre [10]. A mediados de septiembre, está previsto que tenga lugar el primer diálogo oficial sobre seguridad en IA entre EE. UU. y China, dirigido por la secretaria del Tesoro, Beth Besant [17].

3. Actores y posturas clave

Estados UnidosEE. UU. tiene el doble objetivo de asegurar un progreso sustantivo en cuestiones económicas como los aranceles y las tierras raras a través de la cumbre, al tiempo que busca asegurar la cooperación de China en la cuestión de Irán [7][13][12]. Sin embargo, en el asunto de la venta de armas a Taiwán, existe una diferencia de enfoque entre la administración y los partidarios de la línea dura en el Congreso. Los republicanos de línea dura están presionando para que se presente el paquete de 14 000 millones de dólares antes de la cumbre, pero es probable que la Casa Blanca adopte una postura más cautelosa para evitar estropear el ambiente de las conversaciones [3].

ChinaA través del Global Times, China está enviando el mensaje de que la 'región de Taiwán' debe 'entender' la señal enviada por la reanudación de los canales militares entre EE. UU. y China [1]. Esto se interpreta como una estrategia dual: una demostración de disuasión contra Taiwán y un esfuerzo por gestionar el riesgo de incidentes militares accidentales antes de la cumbre. China también está aplicando simultáneamente presión para reducir el espacio internacional de Taiwán, por ejemplo, oponiéndose firmemente a su regreso al Foro de las Islas del Pacífico (FIP) y advirtiendo que 'siempre habrá un precio que pagar' [15].

TaiwánTaiwán es considerado por los observadores como una 'línea roja estricta', no una moneda de cambio [3]. Si bien fortalece sus propias capacidades de disuasión mediante el aumento del presupuesto de defensa y los ejercicios Han Kuang, instituciones como la Brookings Institution han advertido sobre el riesgo de un error de cálculo si Estados Unidos utiliza la cuestión de Taiwán como palanca para presionar a China [3][5].

JapónLa primera ministra Sanae Takaichi está tratando de asegurar una reunión en persona con el presidente Trump antes de la cumbre entre EE. UU. y China. El Nikkei informa que a Tokio le preocupa la posibilidad de un acuerdo arancelario con Pekín y un posible enfoque conciliador de EE. UU. hacia Corea del Norte [14]. Esto ilustra la tendencia estructural de las cumbres entre EE. UU. y China a provocar preocupaciones sobre la marginación entre los aliados regionales.

4. Cuestiones clave

La primera cuestión es el momento de la presentación del paquete de venta de armas a Taiwán. El camino que se tome —presentación antes de la cumbre, presentación después de ajustes o imposición forzosa— determinará el ambiente de las conversaciones y el nivel de tensión subsiguiente [3]. La segunda es si el restablecimiento de los canales militares de alto nivel funcionará como un mecanismo sustantivo de gestión de crisis o seguirá siendo un gesto meramente simbólico [16][1]. La tercera es la incertidumbre sobre si las negociaciones en los sectores arancelario y tecnológico pueden proceder por separado de la cuestión de Taiwán o se agruparán como parte de un acuerdo global [12][10][17]. Se considera que estos tres ejes son las variables clave que darán forma a la dirección de la competencia estratégica entre EE. UU. y China en las próximas semanas.

II. Análisis en profundidad

Preparativos para la cumbre EE. UU.-China e intentos de gestionar la cuestión de Taiwán: Un análisis en profundidad

1. Análisis de las causas fundamentales

Lo que distingue los preparativos actuales para la cumbre de casos anteriores es que la cuestión de Taiwán no es un tema secundario en la mesa de negociaciones. Mientras los republicanos de línea dura en EE. UU. presionan por un paquete de venta de armas de 14 000 millones de dólares, Taiwán ha aumentado su presupuesto de defensa para 2027 en un 16 %, superando por primera vez el billón de nuevos dólares taiwaneses [3]. La evaluación de los observadores de que el estrecho de Taiwán no es una moneda de cambio sino una 'línea roja estricta' [3] pone de relieve la limitación estructural de que la cuestión de Taiwán en sí misma será difícil de resolver, incluso si la cumbre tiene éxito.

La causa fundamental reside en la erosión gradual de la política estadounidense de ambigüedad estratégica desde la primera administración Trump. Se han producido visitas oficiales a Taiwán por parte de altos funcionarios, antes consideradas una línea roja, y dentro de Taiwán, el apoyo público a la unificación a través del estrecho se ha desplomado desde la implementación de la Ley de Seguridad Nacional de Hong Kong [3]. Desde la perspectiva de Pekín, la acumulación de estas tendencias ha aumentado sus restricciones políticas internas, lo que dificulta tratar la cuestión de Taiwán como un tema para gestos conciliadores en las negociaciones. El comentario del Global Times de que la 'región de Taiwán' debe 'entender la señal' de la reunión a nivel de comandantes en Canadá [1] muestra que Pekín está enmarcando el restablecimiento de los canales militares como una señal de disuasión, no como una prueba de distensión.

Al mismo tiempo, hay indicios de que la administración Trump está intentando vincular la cuestión de Taiwán con la de Irán. La evaluación pública del presidente Trump sobre la 'relativa inactividad' de China durante el bloqueo del estrecho de Ormuz [7] no solo tiene la intención de solicitar la cooperación de Pekín en el tema de Irán, sino que también puede leerse como una señal que exige moderación china en la cuestión de Taiwán. Este enfoque es una extensión de una práctica estadounidense de larga data de agrupar diferentes cuestiones regionales en un único paquete de negociación para maximizar la influencia.

2. Contexto estructural

Estructura de seguridad: La competencia militar en torno al estrecho de Taiwán se caracterizó por una vulnerabilidad estructural: la ruptura de la comunicación entre los liderazgos militares de ambos países. El contacto entre el general del EPL Yang Zhibin y el comandante del INDOPACOM de EE. UU., Paparo, fue la primera reanudación de las conversaciones a nivel de comandantes en dos años [16]. Esto significa que, durante este lapso, las actividades militares de ambas partes procedieron sin canales de comunicación, un factor que ha aumentado el riesgo estructural de un conflicto accidental. El hecho de que el contacto se reanudara al margen de una conferencia multilateral de jefes de defensa en la que participaron 29 países [16] puede considerarse un acuerdo de compromiso diseñado para restablecer una comunicación sustantiva evitando al mismo tiempo la carga política de un canal bilateral.

Estructura económica: En el sector comercial, se están discutiendo reducciones arancelarias sobre artículos 'no sensibles', pero las tensiones fundamentales sobre las tierras raras, Irán y el comercio no se han resuelto [12]. Esto sugiere que la relación económica entre EE. UU. y China se está consolidando en una estructura dual donde coexisten un desacoplamiento parcial y una interdependencia parcial. En el sector tecnológico, la visita del senador Daines a empresas de IA y espaciales en Hangzhou y Guangzhou [10] y el diálogo sobre seguridad en IA dirigido por la secretaria del Tesoro Besant a mediados de septiembre [17] se están llevando a cabo simultáneamente. Esto revela una estructura de doble vía de competencia tecnológica y diálogo en el período previo a la cumbre. Como ha señalado anteriormente el EAI, dado que 'el punto álgido del conflicto no es la vía diplomática de alto nivel de la Casa Blanca, sino la vía burocrática a nivel de las agencias reguladoras' [6], existe un potencial estructural para que la fricción originada en agencias reguladoras como la FCC persista, independientemente de los resultados políticos de la cumbre.

Estructura política: Dentro de Estados Unidos, la presión de los republicanos de línea dura para la venta de armas a Taiwán y la priorización de la diplomacia de alto nivel por parte de la Casa Blanca están en tensión. Los esfuerzos que el presidente Trump está realizando para la visita de Xi, como la preparación de una cena de Estado [4], entran en conflicto con el cálculo político de que las medidas de línea dura sobre la cuestión de Taiwán podrían estropear el ambiente para la cumbre. Dentro de China, el liderazgo de Xi Jinping se enfrenta a la limitación de los significativos costes políticos internos si parece hacer concesiones en la cuestión de Taiwán. Esto ha llevado a una estrategia dual de permitir contactos prácticos y técnicos, como el restablecimiento de los canales militares, mientras se abordan las medidas políticamente simbólicas con extrema cautela.

3. Precedentes históricos y comparación con casos similares

La cumbre entre EE. UU. y China de noviembre de 2023 en el foro de la APEC en San Francisco es un precedente comparable. En ese momento, los dos países 'se comprometieron a instalar salvaguardias para evitar que la competencia estratégica derivara en confrontación o conflicto y a perseguir una competencia responsable' [9]. Para restablecer las relaciones que se habían deteriorado tras el incidente del globo espía en febrero de ese año, el asesor de Seguridad Nacional Jake Sullivan y el ministro de Asuntos Exteriores Wang Yi mantuvieron una serie de reuniones en Viena, Malta y Washington, y cuatro funcionarios estadounidenses de nivel ministerial visitaron Pekín sucesivamente antes de que pudiera celebrarse la cumbre [9]. El resultado clave de esa cumbre fue limitado, ya que 'no se alcanzó ningún compromiso sobre los temas pendientes; el acuerdo se limitó a fortalecer la comunicación y generar confianza mediante la reanudación del diálogo militar de alto nivel' [9].

En la situación actual, la reanudación del contacto a nivel de comandantes en Canadá se está destacando como un logro clave antes de la cumbre [16], lo que sugiere que el patrón de 2023 se está repitiendo. Sin embargo, también existen claras diferencias. Mientras que 2023 fue un proceso de restablecimiento de relaciones tras un repentino deterioro causado por el incidente del globo espía, esta vez ya ha tenido lugar la diplomacia de alto nivel precedente de la visita de mayo a China [2][4], y la visita de otoño a EE. UU. está programada como una continuación, lo que hace que la trayectoria de mejora de las relaciones sea más estable. Al mismo tiempo, las variables originadas en el estrecho de Taiwán —a saber, el propio aumento del presupuesto de defensa de Taiwán y la presión para la venta de armas por parte de los partidarios de la línea dura en el Congreso de EE. UU. [3]— se han vuelto estructuralmente más agudas que en 2023.

4. Variables clave que configuran los desarrollos futuros

La primera es el momento y la escala del paquete de venta de armas a Taiwán. Un análisis del EAI ha presentado previamente las siguientes probabilidades: un 20 % de probabilidad de una resolución a través de la cumbre, un 55 % de probabilidad de una presentación de un paquete ajustado con una reacción china limitada, y aproximadamente un 25 % de probabilidad de que la venta de armas se imponga por la fuerza, lo que llevaría a una escalada de las tensiones [3]. Cualquiera que sea el camino que se tome, ya se han emitido advertencias de que persiste un 'riesgo de error de cálculo' si la Casa Blanca utiliza la venta de armas como una herramienta para presionar a China [3].

La segunda es la gestión de las señales mutuas entre EE. UU. y China a través de la cuestión de Irán. La evaluación pública del presidente Trump sobre la 'relativa inactividad' de China [7] es un comentario destinado a crear ambiente antes de la cumbre, pero también se ha señalado que la política de EE. UU. hacia Irán 'carece de la voluntad de confrontar a China y Rusia de frente' [13]. Si no se materializa una cooperación sustantiva en la cuestión de Irán después de la cumbre, esta señal podría agotarse rápidamente.

La tercera es la controlabilidad de la fricción relacionada con la tecnología que se origina en las agencias reguladoras. Las medidas de la FCC contra China se están acumulando en una vía separada de la diplomacia de alto nivel [6], y la estructura paralela de la visita del enviado especial Daines a empresas chinas de IA y espaciales [10] y el diálogo sobre seguridad en IA dirigido por la secretaria del Tesoro Besant [17] conlleva el potencial de crear una desconexión entre los resultados políticos de la cumbre y las respuestas prácticas de las organizaciones burocráticas.

La cuarta es la respuesta de los aliados regionales. La insistencia de la primera ministra japonesa Takaichi en reunirse con el presidente Trump antes de la cumbre [14] muestra que a Tokio le preocupa un posible acuerdo arancelario con Pekín o una coordinación entre EE. UU. y China sobre Corea del Norte. Esto sugiere que si las potencias medias de la región, incluida Corea del Sur, permanecen en una posición de aceptar pasivamente el resultado de la cumbre EE. UU.-China a posteriori, podrían verse afectadas por los resultados de las negociaciones sin que sus propios intereses se vean reflejados.