Reanudación de las comunicaciones militares entre Estados Unidos y China: Implicaciones de las conversaciones de Canadá y la respuesta de Corea del Sur

Resumen ejecutivo

El reciente contacto entre Yang Zhibin y Samuel Paparo en Canadá marca otra activación del diálogo militar a nivel de comandantes de teatro de operaciones entre Estados Unidos y China, que fue interrumpido en agosto de 2022 y restablecido a principios de 2024. Sin embargo, el hecho de que los medios estatales chinos no dieran una cobertura significativa a la reunión y que Pekín mantuviera una postura de línea dura sobre la cuestión de Taiwán en el Foro de las Islas del Pacífico sugiere que Pekín está operando con un enfoque de doble vía, separando la comunicación para la gestión de crisis de su campaña de presión relacionada con Taiwán. La probabilidad de que este contacto se amplíe para incluir conversaciones a nivel de ministros de Defensa o el Acuerdo Consultivo Marítimo-Militar es limitada, y no hay señales claras de una desescalada sustancial en las provocaciones de la zona gris en el mar de la China Meridional y el estrecho de Taiwán. Aunque este canal no involucra directamente a Corea del Sur, su dirección futura está directamente vinculada a la preparación para contingencias debido a la interconexión de los sistemas de las Fuerzas de Estados Unidos en Corea y el Comando del Indopacífico. Esto exige compartir información sobre estos acontecimientos a través del Grupo de Consulta y Estrategia de Disuasión Extendida RDC-EE. UU. y revisar por separado los planes de contingencia para el estrecho de Taiwán.

I. Análisis de la cuestión

Reanudación de las comunicaciones militares entre Estados Unidos y China: Implicaciones de las conversaciones de Canadá

1. Antecedentes y acontecimientos

La reunión tuvo lugar en una conferencia militar multilateral coorganizada por las Fuerzas Armadas de Canadá y el Comando del Indopacífico de Estados Unidos. Al evento asistieron 32 altos mandos militares de 29 países [1]. En este marco, Yang Zhibin, comandante del Comando del Teatro de Operaciones del Sur del Ejército Popular de Liberación (EPL), y el almirante Samuel Paparo, comandante del Comando del Indopacífico de Estados Unidos, se reunieron por separado. El Comando del Teatro de Operaciones del Sur es un comando clave responsable de las operaciones en el estrecho de Taiwán y el mar de la China Meridional. El almirante Paparo es el oficial militar estadounidense encargado de supervisar la disuasión en la región. Esta fue la primera comunicación directa entre ambos en dos años [1].

Este hiato comenzó en agosto de 2022 tras la visita a Taiwán de la entonces presidenta de la Cámara de Representantes de Estados Unidos, Nancy Pelosi, cuando China suspendió unilateralmente los canales de diálogo militar entre ambos países. Desde entonces, los dos países han buscado restablecer el diálogo militar a través de cumbres y canales diplomáticos de alto nivel. Según un análisis del EAI, en la cumbre de la APEC de noviembre de 2023 en San Francisco, ambas partes «alcanzaron un acuerdo para fortalecer la comunicación y fomentar la confianza mediante la reanudación del diálogo militar de alto nivel, sin ceder en las cuestiones pendientes» [3]. Ese acuerdo incluía el restablecimiento de canales a varios niveles, como las conversaciones a nivel de ministros de Defensa, el Acuerdo Consultivo Marítimo-Militar (MMCA, por sus siglas en inglés) y las llamadas a nivel de comandantes de teatro de operaciones. Las recientes conversaciones en Canadá son una extensión de esta tendencia. Sin embargo, una característica clave esta vez es que el contacto no se produjo a través de una reunión bilateral entre Estados Unidos y China, sino mediante una conferencia de seguridad multilateral liderada por Canadá y Estados Unidos [1]. En efecto, un tercer país proporcionó la oportunidad física para la reunión presencial.

2. Situación actual

El South China Morning Post (SCMP) informó de la reunión como un contacto a nivel de trabajo «para mantener abiertas las líneas de comunicación» [1]. Solo se confirmó que la reunión tuvo lugar, sin declaraciones separadas ni anuncios conjuntos. Sin embargo, el medio de comunicación estatal chino Global Times no dio una cobertura significativa a la reunión. En su lugar, en su cobertura sobre la disputa comercial entre Estados Unidos y Canadá y la controversia sobre el cambio de nombre del lago Ontario por la misma época, publicó un artículo en el que afirmaba que «China fue arrastrada injustamente a la disputa» [4]. Esto sugiere que Pekín tiene la intención de gestionar la reanudación del diálogo militar como una señal contenida, en lugar de destacarla a nivel nacional como un punto de inflexión drástico en las relaciones con Estados Unidos.

Por la misma época, los compromisos diplomáticos de China se desarrollaron en múltiples frentes, incluyendo avances en las conversaciones a nivel de trabajo sobre la demarcación de la frontera entre India y China [7] y una reunión entre Xi Jinping y Vladímir Putin en la cumbre de la Organización de Cooperación de Shanghái en Biskek [14]. En contraste, en el Foro de las Islas del Pacífico (PIF), Pekín mantuvo una postura de línea dura sobre la cuestión de la participación de Taiwán, emitiendo una advertencia de que «siempre habrá un precio que pagar» [10][12][13]. Esto indica un patrón en el que la cooperación de gestión, como el restablecimiento de los canales militares, avanza en paralelo con la presión confrontacional sobre la cuestión de Taiwán. Aunque China mantiene abiertos los canales de comunicación, no hay señales claras de que vaya a suavizar su curso de acción real en las cuestiones del mar de la China Meridional y el estrecho de Taiwán.

3. Análisis de los actores clave

Ejército Popular de Liberación (Comando del Teatro de Operaciones del Sur): La asistencia del comandante Yang Zhibin puede interpretarse como la intención del EPL de mantener la comunicación para la gestión de crisis sin ceder la iniciativa. Dado que el Comando del Teatro de Operaciones del Sur supervisa directamente las operaciones en el estrecho de Taiwán y el mar de la China Meridional, la utilidad práctica de este canal reside en prevenir errores de cálculo durante provocaciones en la zona gris o encuentros cercanos. Sin embargo, el hecho de que la parte china no diera una amplia publicidad al contacto a nivel nacional [4] puede considerarse un enfoque cauteloso, que tiene en cuenta la opinión pública interna y el sentimiento antiestadounidense de línea dura dentro del ejército.

Comando del Indopacífico de Estados Unidos: Desde la perspectiva del almirante Paparo, el restablecimiento de los canales militares está vinculado a la cuestión de una brecha de disuasión estadounidense en el Pacífico Occidental, como se señala en un informe del CFR. Estados Unidos, que se enfrenta a una situación en la que está «cada vez peor equipado para disuadir o derrotar una invasión o bloqueo chino de Taiwán» [2], valora enormemente los canales de comunicación para prevenir conflictos accidentales. Desde el punto de vista de Washington, el diálogo militar no es tanto un medio para aliviar la competencia como una herramienta de gestión de riesgos para mantener la competencia en un nivel manejable.

Canadá: El papel de las Fuerzas Armadas de Canadá como anfitrionas de esta reunión es simbólico. A pesar de las disputas comerciales y sobre la denominación de territorios en curso con Estados Unidos [4], Canadá mantuvo su papel como anfitrión de una conferencia multilateral de seguridad del Indopacífico. Esto puede interpretarse como la intención de Canadá de gestionar su eje de cooperación en seguridad con Estados Unidos de forma separada de su marco más amplio de contención de China.

Taiwán: Aunque no es parte directa en estas conversaciones militares, Taiwán no puede desvincularse de la situación en el estrecho de Taiwán, dado que el comandante del Comando del Teatro de Operaciones del Sur fue uno de los participantes. El caso del envío de una delegación de Taiwán al Foro de las Islas del Pacífico, que provocó una fuerte reacción de Pekín [10][12][13], demuestra que la presión sobre Taiwán en el ámbito diplomático continúa, al margen del restablecimiento de los canales militares.

4. Cuestiones clave

La primera cuestión es si este contacto representa el restablecimiento de un canal institucionalizado o es simplemente un subproducto de un evento multilateral puntual. Es demasiado pronto para determinar su sostenibilidad sin la confirmación de reuniones de seguimiento, como conversaciones a nivel de ministros de Defensa o consultas a nivel de trabajo del MMCA.

La segunda cuestión es la brecha entre el restablecimiento de los canales de comunicación y el comportamiento militar real. Un indicador clave de la eficacia de este canal será si se produce un cambio tangible en la frecuencia de los vuelos y la navegación de proximidad en el estrecho de Taiwán y el mar de la China Meridional, así como en las provocaciones de la zona gris.

La tercera cuestión es que el diálogo militar entre Estados Unidos y China y la presión diplomática sobre Taiwán avanzan por vías separadas. Mientras Pekín se dedica a la gestión de crisis a través de canales militares, continúa presionando y aislando a Taiwán en foros diplomáticos como el Foro de las Islas del Pacífico [10][12][13]. Esto sugiere que se debe ser cauto a la hora de sobreinterpretar la reanudación de la comunicación militar entre Estados Unidos y China como una señal de mejora general de las relaciones.

Para las potencias medias de la región, incluida Corea del Sur, este canal es un avance positivo, ya que puede funcionar como una red de seguridad mínima para prevenir una escalada en una crisis. Sin embargo, como ha señalado el EAI, para Corea del Sur, que se encuentra «en la primera línea de un posible conflicto militar entre Estados Unidos y China» [6], es necesario mantener una postura de preparación basada en la premisa de que la existencia de este canal de comunicación no significa por sí misma una relajación fundamental de la competencia militar.

II. Análisis en profundidad

Reanudación de las comunicaciones militares entre Estados Unidos y China: Contexto estructural y precedentes históricos

1. Análisis de las causas fundamentales

El catalizador inmediato de esta reanudación fue la conferencia militar multilateral coorganizada por Canadá y el Comando del Indopacífico de Estados Unidos [1]. Sin embargo, esto fue simplemente un detonante, no la causa fundamental. El hiato de dos años en la comunicación fue en sí mismo un problema estructural. Desde que China suspendió unilateralmente el canal en agosto de 2022 con el pretexto de la visita de Pelosi, ambas partes han reconocido el riesgo de error de cálculo que plantea esta brecha. El Comando del Teatro de Operaciones del Sur del EPL y el Comando del Indopacífico de Estados Unidos son los actores operativos expuestos a encuentros cercanos diarios en el estrecho de Taiwán y el mar de la China Meridional. La ausencia de comunicación equivale a dejar abierta la posibilidad de que un enfrentamiento accidental se convierta en una crisis.

Las causas fundamentales son dos. La primera es un cambio en los cálculos estratégicos de China. El hecho de que el Global Times no diera una cobertura significativa a la reunión y, en cambio, enmarcara la disputa comercial entre Estados Unidos y Canadá como si China hubiera sido «arrastrada injustamente» a ella [4] muestra la reticencia de Pekín a politizar internamente la reanudación del diálogo militar. Esto puede interpretarse como una intención de aclarar que el restablecimiento del canal de comunicación es una medida práctica de gestión de crisis, no un gesto conciliador hacia Estados Unidos. En segundo lugar, por parte de Estados Unidos, existe una motivación pragmática para asegurar la infraestructura mínima de gestión de crisis necesaria para mantener la disuasión en el estrecho de Taiwán. Como señala un informe del CFR, las fuerzas armadas estadounidenses carecen tanto de la capacidad industrial como del material para contrarrestar la expansión de las fuerzas del EPL en el Pacífico Occidental [2]. Dada esta desventaja cuantitativa, hay poca capacidad para gestionar un conflicto accidental. El restablecimiento de los canales de comunicación se alinea con la necesidad de Estados Unidos de gestionar esta vulnerabilidad estructural.

2. Contexto estructural

Estructura de seguridad: El mar de la China Meridional y el estrecho de Taiwán son zonas donde las fuerzas militares de ambos países están constantemente desplegadas en estrecha proximidad. El Comando del Teatro de Operaciones del Sur, bajo el mando de Yang Zhibin, es responsable tanto de las operaciones en el estrecho de Taiwán como de las actividades cerca de las islas del mar de la China Meridional, mientras que el Comando del Indopacífico del almirante Paparo supervisa la disuasión en toda la región. El canal de comunicación entre estos dos comandantes es el único mecanismo institucional para mitigar los riesgos creados por esta proximidad física. Esta estructura subyacente persiste independientemente de que el canal exista o no. El problema es que, incluso con el canal, no puede cambiar la naturaleza de las provocaciones de la zona gris ni de las operaciones de libertad de navegación en el mar de la China Meridional.

Estructura política: La respuesta de China es doble. Mantiene abiertos los canales militares mientras mantiene una postura de línea dura sobre la cuestión de Taiwán. Esto se demuestra con su advertencia en el Foro de las Islas del Pacífico de que «siempre habrá un precio que pagar» por la participación de Taiwán [10][12][13]. Esto crea una estructura en la que el restablecimiento de los canales de gestión de crisis avanza en paralelo con una intensificada presión diplomática sobre Taiwán. Sugiere que China está gestionando la comunicación y la coerción por vías separadas. El restablecimiento del canal de comunicación debe verse como una señal de que no implica concesiones en la cuestión de Taiwán.

Estructura económica: Al mismo tiempo, las disputas comerciales entre Estados Unidos y Canadá se están intensificando [4]. Aunque no está directamente relacionado con el diálogo militar entre Estados Unidos y China, esto demuestra que Estados Unidos debe gestionar conflictos de múltiples capas incluso en sus relaciones con aliados y socios. En este contexto, el restablecimiento del canal militar con China sirve como un mecanismo estabilizador que Estados Unidos puede asegurar a un coste mínimo de gestión de crisis.

3. Precedentes históricos y comparación con casos similares

La cumbre de la APEC de noviembre de 2023 en San Francisco es el precedente más directo. En la cumbre entre Biden y Xi de entonces, ambas partes «alcanzaron un acuerdo para fortalecer la comunicación y fomentar la confianza mediante la reanudación del diálogo militar de alto nivel, sin ceder en las cuestiones pendientes» [3]. Aunque no lograron encontrar un terreno común en cuestiones clave como Taiwán y los controles a la exportación de tecnología avanzada, se repitió un patrón de restablecer únicamente los canales de comunicación, como las conversaciones a nivel de ministros de Defensa y las llamadas a nivel de comandantes de teatro de operaciones [3]. La reunión de Canadá es una recurrencia de este patrón. Se puede observar que ha surgido un modelo estándar para gestionar las relaciones entre Estados Unidos y China: restablecer la comunicación procedimental mientras se dejan sin resolver los desacuerdos sustantivos.

Remontándonos más atrás, está la distensión entre Estados Unidos y China que se formó tras la visita de Nixon a China en 1972 [6]. Un informe del EAI cita esto como un ejemplo de creación de una oportunidad para la cooperación «en medio de una intensa competencia por intereses estratégicos fundamentales» [6]. Sin embargo, la distensión de 1972 fue una normalización de relaciones a gran escala con el telón de fondo de una amenaza estratégica común: la Unión Soviética. La actual reanudación de la comunicación militar es de naturaleza diferente. Es una medida limitada que restablece únicamente un canal de gestión de crisis a nivel de trabajo, dejando intacto el marco fundamental de la competencia estratégica. Tanto en escala como en carácter, es difícil situarla al mismo nivel que el caso de 1972.

La suspensión tras la visita de Pelosi en 2022 es en sí misma un precedente. Demostró que China puede utilizar cuestiones políticas como pretexto para aprovechar los canales de comunicación militar como una ficha de negociación unilateral. Esta reanudación también sugiere que el canal es un acuerdo frágil que podría suspenderse de nuevo en cualquier momento si se produce un incidente similar relacionado con Taiwán. En otras palabras, este canal es menos un mecanismo de cooperación en seguridad permanente e institucionalizado y más una medida variable supeditada a la situación política.

4. Variables clave que configuran los acontecimientos futuros

La situación en el estrecho de Taiwán: Los acontecimientos relacionados con Taiwán, en particular las visitas de altos funcionarios estadounidenses o el aumento de las tensiones durante los periodos electorales taiwaneses, son las variables más directas que determinan la sostenibilidad del canal. Como demuestra el precedente de 2022, China ha utilizado la suspensión inmediata de los canales de comunicación militar como herramienta de respuesta a acontecimientos de alto simbolismo político.

Actividades de la zona gris en el mar de la China Meridional: Para que el restablecimiento del canal tenga un efecto real en la gestión de crisis, debe utilizarse activamente durante los encuentros cercanos en el mar de la China Meridional y en situaciones propensas a la fricción con países como Filipinas y Vietnam. Si el canal existe pero no se utiliza, seguirá siendo una medida meramente simbólica.

Continuación de los contactos de alto nivel entre Estados Unidos y China: Como se vio en el caso de 2023, el restablecimiento de los canales militares ha tendido a ser más estable cuando se vincula a cumbres o conversaciones diplomáticas a nivel ministerial [3]. A la inversa, si los canales diplomáticos se tensan, es probable que los canales militares también se desestabilicen.

Mensajes internos de China: La cobertura contenida del Global Times sobre este asunto [4] muestra que Pekín es cauto ante la posibilidad de que se sobreinterprete como una señal conciliadora hacia Estados Unidos. Los futuros cambios en la postura informativa de los medios estatales chinos podrían ser un indicador de las verdaderas intenciones de Pekín.

Cuestiones de material y base industrial del ejército de EE. UU.: La brecha de fuerzas en el Pacífico Occidental señalada por el CFR [2] es un factor de fondo que da a Estados Unidos un incentivo más fuerte para asegurar los canales de gestión de crisis. Mientras esta brecha no se reduzca, es probable que Estados Unidos siga sintiendo la necesidad de mantener estos canales de comunicación.