La reanudación del diálogo entre Estados Unidos y China sobre la seguridad de la IA y la brecha de gobernanza: una estructura de doble vía y las respuestas de las potencias medias

Resumen ejecutivo

Tras la cumbre entre Trump y Xi Jinping, Estados Unidos y China han reanudado su canal de diálogo intergubernamental sobre IA. Sin embargo, la brecha sustantiva entre ambos no se está reduciendo, ya que la vía de cooperación de la Casa Blanca opera de forma separada de la vía de presión liderada por agencias reguladoras como la FCC y por el Congreso. Los incentivos comerciales del sector privado se mueven con independencia de la narrativa gubernamental, como se observa en los casos en que empresas estadounidenses buscan alojar modelos de IA chinos bajo un esquema de reparto de ingresos. China también exhibe un enfoque dual, manteniendo su tono crítico hacia Estados Unidos en los medios estatales, independientemente del acuerdo para dialogar. Si bien Estados Unidos tiene una ventaja abrumadora en infraestructura e inversión, lo más probable es que esto resulte en controles selectivos limitados a elementos relacionados con la seguridad, en lugar de una desvinculación total. La vía más probable a futuro es la institucionalización de este enfoque de doble vía, en el que el canal de diálogo se mantenga limitado a un intercambio de información para el fomento de la confianza. Potencias medias como Corea del Sur necesitarán adoptar una respuesta paralela: gestionar los riesgos en áreas relacionadas con la seguridad mientras mantienen las relaciones existentes en el ámbito comercial general. En este proceso, establecer un sistema para monitorear constantemente las acciones individuales de las agencias reguladoras estadounidenses emerge como una prioridad práctica.

I. Análisis de la situación

Se reanuda el diálogo sobre seguridad de la IA entre Estados Unidos y China, pero persisten brechas fundamentales

1. Antecedentes y desarrollos

En la cumbre entre Trump y Xi Jinping en Pekín el pasado mayo, los dos líderes acordaron iniciar un diálogo intergubernamental sobre IA [1]. Este acuerdo se interpretó como una señal de que ambos países operarían canales de cooperación práctica en paralelo a su competencia en IA [1]. También se confirmó que, antes de la cumbre, el senador Steve Daines de Montana, enviado especial del presidente Trump, visitó empresas chinas de IA y del sector espacial en Hangzhou y Guangzhou [10]. Esta fue claramente una medida preparatoria para asegurar el éxito de la cumbre [10].

Al mismo tiempo, dentro de Estados Unidos, las medidas de contención tecnológica contra China se acumulaban en una vía separada a nivel de las agencias reguladoras. La Comisión Federal de Comunicaciones (FCC, por sus siglas en inglés) estaba elaborando su propio conjunto de regulaciones dirigidas a China, incluyendo la revisión de una prohibición de transceptores ópticos, lo que constituía una presión burocrática distinta de la vía diplomática de la Casa Blanca [3]. El EAI ya había señalado que el punto álgido de este conflicto no era la Casa Blanca, sino las agencias reguladoras, y que era probable que la fricción localizada continuara independientemente del resultado de la cumbre [3]. Esta estructura de doble vía ha persistido incluso después del acuerdo sobre el diálogo de IA.

2. Situación actual

En las seis semanas posteriores a la cumbre, los líderes del G7 reunieron a ejecutivos de empresas de IA de frontera en Évian, Francia, y las discusiones relacionadas continuaron en las Naciones Unidas [2]. La evaluación de la Brookings Institution sobre esta "temporada de cumbres de verano" es que la brecha de gobernanza entre Estados Unidos y China se está ampliando, a pesar del acuerdo de cooperación [2]. El diálogo del Foro de Cooperación en IA entre Estados Unidos y China (FCAI, por sus siglas en inglés) celebrado el 23 de julio se llevó a cabo bajo la Regla de Chatham House, lo que indica que ambas partes prefieren la exploración privada a las declaraciones públicas [2].

Durante el mismo período, el periódico estatal Global Times ha publicado artículos que destacan la brecha entre la narrativa de Washington de controlar la IA china y la realidad sobre el terreno en la industria. Citó un informe de Reuters según el cual empresas de la nube estadounidenses como Microsoft, Amazon y Google están negociando para alojar Kimi K3, un modelo de la empresa china Moonshot AI, bajo un esquema de reparto de ingresos, evaluando esto como una revelación de una fisura entre la narrativa de control de Estados Unidos y la realidad industrial [14]. El Global Times también comentó que la presión sobre las empresas estadounidenses para que rompan lazos con los laboratorios de IA chinos es en sí misma una prueba de la ansiedad estadounidense [16]. También citó un informe del New York Post según el cual cuatro empresas estadounidenses que suministran datos a Anthropic, Google, Meta, OpenAI y al Departamento de Defensa han continuado en secreto su cooperación con laboratorios de IA chinos [16].

A la inversa, en Estados Unidos se están planteando preocupaciones opuestas. El South China Morning Post informó que, al mismo tiempo que se hacían llamamientos para el diálogo sobre seguridad de la IA entre Trump y Xi, los medios estatales chinos intensificaron sus críticas a la gobernanza de la IA de Estados Unidos [4]. Dean Ball, director de Futuros Estratégicos en OpenAI, había considerado anteriormente la cooperación en seguridad de la IA entre Estados Unidos y China como deseable pero improbable; sin embargo, recientemente evaluó que la situación ha cambiado en los últimos meses y se ha abierto una ventana para la cooperación [4]. Advirtió, no obstante, que esta ventana no es permanente y podría ampliarse para luego cerrarse en los próximos meses [4]. Mientras tanto, en la Reunión de Ministros de Tecnología del G20 en Carolina del Norte a principios de septiembre, Estados Unidos exigió un enfoque de "no intervención" en la regulación de la IA [12]. Esta postura se alinea con los intereses de la mayoría de las principales empresas de IA de Estados Unidos y se interpreta como un intento de presionar por una regulación mínima o el establecimiento de normas lideradas por Estados Unidos [12].

3. Actores y posturas clave

Las posturas dentro de la administración estadounidense no son monolíticas. Mientras que la Casa Blanca acordó abrir un canal de diálogo como parte de su diplomacia de cumbres, agencias reguladoras como la FCC han acumulado de forma independiente tácticas de presión contra China [3]. Un borrador de orden ejecutiva dentro de la administración Trump que discute el establecimiento de un organismo autorregulador público-privado para supervisar los lanzamientos de modelos de IA también se ha estancado [15]. Esto sugiere una falta de consenso sobre la dirección de la regulación incluso dentro de Estados Unidos.

China ha adoptado una estrategia de refutar directamente la narrativa estadounidense sobre el control de la IA a través de sus medios de comunicación estatales [14][16]. Aunque Pekín se ha abstenido hasta ahora de tomar represalias directas contra las medidas reguladoras de Estados Unidos, hay evaluaciones que indican que esta paciencia se está poniendo a prueba [3]. Al mismo tiempo, la creciente competitividad de los modelos de IA chinos desde DeepSeek está teniendo efectos en el mundo real, como ejercer una presión a la baja sobre los precios en Silicon Valley [17][7].

Las empresas de Silicon Valley, que perciben regulaciones más estrictas sobre China como una limitación a sus oportunidades de negocio, están colaborando con el gobierno de Estados Unidos en foros como el G20 para impulsar un enfoque de regulación mínima [12]. En contraste, los proveedores que suministran datos a empresas como Anthropic mantienen una cooperación práctica con laboratorios chinos a pesar de la presión política [16].

4. Cuestiones clave

La primera cuestión clave es la desconexión entre los acuerdos de alto nivel y las acciones de las organizaciones burocráticas. El acuerdo de la Casa Blanca para iniciar un diálogo sobre IA avanza simultáneamente con la presión independiente de agencias reguladoras como la FCC, creando una situación en la que la fricción localizada persiste independientemente del resultado de la cumbre [3][15]. La segunda cuestión es la diferencia fundamental en los enfoques de gobernanza. Estados Unidos exige una regulación mínima en el G20 [12], mientras que China persigue una política industrial dirigida por el Estado en paralelo a una competencia narrativa a través de los medios estatales [14][16]. Como señaló Brookings, esta brecha se ha ampliado en lugar de reducirse durante la temporada de cumbres de verano [2]. La tercera cuestión es la naturaleza temporalmente limitada de la ventana para la cooperación. Como evaluó el funcionario de OpenAI, las condiciones actuales para la cooperación son favorables pero no permanentes, y el alcance del intercambio de información y el potencial para encontrar un terreno común siguen siendo inciertos [4][17]. Esta estructura dual tiene implicaciones significativas para las potencias medias, incluida Corea del Sur. A medida que aumentan tanto la presión de Estados Unidos para tomar partido en la IA como la brecha de infraestructura, una respuesta de doble vía que distinga entre tecnologías estratégicas y dominios comerciales, en lugar de alinearse prematuramente con un bloque específico, emerge como una opción realista [9].

II. Análisis en profundidad

Se reanuda el diálogo sobre seguridad de la IA entre Estados Unidos y China, pero persisten brechas fundamentales

3. Análisis en profundidad

Causa raíz: una estructura donde la cooperación y la competencia son inseparables

La razón fundamental del lento progreso en el diálogo sobre IA entre Estados Unidos y China, a pesar de su inicio mediante un acuerdo de alto nivel, radica en que los canales de diálogo y de competencia son operados por diferentes grupos de actores. La Casa Blanca abrió una ventana para la cooperación en la vía diplomática [1]. Sin embargo, agencias reguladoras como la FCC han ido acumulando presión tecnológica sobre China basándose en sus propios juicios burocráticos [3]. El EAI ha señalado anteriormente que el punto álgido de este conflicto no era la Casa Blanca, sino estas agencias reguladoras, evaluando que "era probable que la fricción localizada continuara independientemente de si las conversaciones tenían éxito" [3]. Esta estructura se está repitiendo tras el acuerdo de diálogo sobre IA. El acuerdo entre líderes no controla las acciones de toda la burocracia.

Las acciones del sector privado también divergen de la narrativa del gobierno. Esto queda demostrado por el hecho de que Microsoft, Amazon y Google están en negociaciones para alojar Kimi K3, un modelo de la empresa china Moonshot AI, bajo un esquema de reparto de ingresos [14]. Informes de que empresas estadounidenses que suministran datos a Anthropic, Google, Meta, OpenAI y al Departamento de Defensa continúan en secreto su cooperación con laboratorios de IA chinos cuentan una historia similar [16]. El discurso de control de Washington está en conflicto directo con los motivos de lucro de Silicon Valley y Wall Street. El Global Times ha definido esto como una "fisura entre la narrativa de Washington y la realidad industrial" [14]. Esta fisura crea una paradoja en la que cuanto más endurece el control el gobierno de Estados Unidos, mayor es el incentivo para que las empresas encuentren soluciones alternativas.

Una dualidad similar se encuentra en el lado chino. Incluso inmediatamente después del acuerdo sobre el diálogo intergubernamental, los medios estatales intensificaron sus críticas a la gobernanza de la IA de Estados Unidos [4]. Este es un enfoque que consiste en mantener abiertos los canales de cooperación mientras se mantiene un marco competitivo en la propaganda externa. Esto refleja el enfoque de doble vía de Estados Unidos, en el que la narrativa para la política interna y los aspectos prácticos de las negociaciones exteriores operan por separado.

Contexto estructural: asimetría en tres niveles

La estructura subyacente a esta cuestión puede analizarse en tres niveles.

La primera es la asimetría a nivel de infraestructura. Estados Unidos opera 5.427 centros de datos, más de 10 veces el número de cualquier otro país [9]. Esta brecha se debe a que, de 2013 a 2023, la inversión privada acumulada en IA en Estados Unidos alcanzó los 335.200 millones de dólares, mientras que la de China fue significativamente menor [9]. Un análisis del EAI consideró que la probabilidad de que esta brecha de infraestructura conduzca a una "desvinculación selectiva limitada a elementos relacionados con la seguridad en lugar de un endurecimiento total de los bloques" era la más alta, con un 55-60% [9]. Esto implica que, debido a que su ventaja en infraestructura no es absoluta, Estados Unidos también está optando por controles selectivos en lugar de un bloqueo total.

La segunda es la asimetría en la filosofía de gobernanza. En la Reunión de Ministros de Tecnología del G20, Estados Unidos abogó firmemente por un principio de no intervención en la regulación de la IA [12]. Esto se alinea perfectamente con los intereses de las grandes empresas tecnológicas (Big Tech), la mayoría de las cuales son estadounidenses [12]. En contraste, China está intentando construir su propio bloque a través de sus propios marcos, como la Organización Mundial para la Cooperación en IA (WAICO, por sus siglas en inglés) [9]. Sin embargo, este marco aún está incompleto y Europa también se muestra escéptica, lo que dificulta que la alternativa china gane tracción de inmediato [9]. En última instancia, Estados Unidos busca una regulación mínima y el liderazgo del mercado, mientras que China persigue la creación de un orden alternativo liderado por el Estado, lo que significa que los propios ejes de la competencia normativa se están formando de manera diferente.

La tercera son las limitaciones políticas internas. Dentro de Estados Unidos, un plan para establecer un organismo autorregulador público-privado para supervisar los lanzamientos de modelos de IA sigue estancado en la fase de borrador de orden ejecutiva [15]. La aplicación de los controles de exportación también es inconsistente. Existe una contradicción en la que se implementan medidas para impedir que extranjeros, incluidos los empleados de Anthropic, utilicen ciertos modelos [8], mientras que la cooperación con China por parte de los proveedores de datos es efectivamente ignorada [16]. Esto sugiere que las posturas no se han reconciliado entre los defensores de la promoción industrial y los partidarios de una línea dura en seguridad dentro de la administración Trump.

Precedentes históricos: similitudes y diferencias con las conversaciones sobre control de armas de la Guerra Fría

La estructura del diálogo sobre IA entre Estados Unidos y China es parcialmente similar a la fase inicial de las Conversaciones sobre la Limitación de Armas Estratégicas (SALT) entre Estados Unidos y la Unión Soviética durante la Guerra Fría. Una característica común es el mantenimiento de canales de comunicación mínimos para evitar resultados catastróficos incluso en medio de una desconfianza mutua extrema. La revista Foreign Policy justificó el diálogo actual con la lógica de que "la seguridad de la IA puede construirse a pesar de la desconfianza mutua" [1], lo cual está en línea con la lógica utilizada durante las negociaciones SALT. Este es un método para construir confianza procedimental para prevenir errores de cálculo catastróficos sin detener la competencia.

Sin embargo, también existen diferencias cruciales. Las conversaciones SALT trataban sobre cantidades verificables de sistemas de armas, mientras que con la IA, los límites de las capacidades de los modelos son ambiguos y las propias herramientas de verificación son inexistentes. En una encuesta a 350 expertos realizada por el Consejo de Relaciones Exteriores (CFR, por sus siglas en inglés), las opiniones de los expertos divergieron en casi todos los puntos sobre cómo resultaría la distribución de las capacidades de IA de frontera y las estructuras de gobernanza para 2035 [11]. Sin embargo, hubo consenso en que "nadie está preparado para gobernar las futuras capacidades de la IA" [11]. Esto contrasta con la era de las SALT, cuando los conceptos de control de armas nucleares estaban relativamente bien establecidos. Dado que el objeto mismo de la verificación es indeterminado, es muy probable que el diálogo sobre la seguridad de la IA se mantenga en un nivel de poder vinculante sustantivo mucho más bajo que las SALT.

Otro precedente es la fricción en el sector de los semiconductores entre Estados Unidos y Japón en las décadas de 1980 y 1990. En aquel momento, Estados Unidos también utilizó una combinación de controles de exportación sobre Japón y presión para el acceso al mercado para mantener su superioridad tecnológica. Sin embargo, Japón era un aliado y sus intereses de seguridad no estaban en conflicto fundamental. En contraste, la relación actual entre Estados Unidos y China es cualitativamente diferente en el sentido de que la competencia tecnológica está directamente vinculada a la competencia militar y de seguridad. Este es también el trasfondo de por qué los semiconductores y la IA son tratados como elementos clave controlados dentro del dominio más amplio de la competencia estratégica entre Estados Unidos y China.

Variables clave

Las variables que determinarán el desarrollo de esta cuestión pueden reducirse a tres.

La primera es cuánto tiempo permanecerá abierta la ventana para la cooperación. Dean Ball advirtió que, si bien el alcance de la cooperación podría ampliarse en los próximos meses, esta ventana no es permanente [4]. Si el sentimiento de línea dura contra China resurge en el calendario político interno de Estados Unidos, particularmente durante el ciclo de las elecciones de mitad de período de 2026, el impulso para la cooperación podría disminuir rápidamente.

La segunda es el grado en que las acciones independientes de las agencias reguladoras erosionan el acuerdo diplomático. Si las medidas burocráticas contra China, como las de la FCC, continúan acumulándose [3], la efectividad del acuerdo de alto nivel podría vaciarse de contenido. La pregunta clave es dónde se encuentra el umbral de Pekín para las medidas de represalia, que hasta ahora ha contenido [3].

La tercera es la velocidad de penetración comercial de los modelos de IA chinos. El éxito de las negociaciones para el alojamiento en la nube estadounidense de Kimi K3 [14] y la aparición continua de modelos de bajo costo y alta eficiencia después de DeepSeek [6] determinarán cuánto más se alejará la narrativa de control de Estados Unidos de la realidad industrial. Si los intereses del sector privado continúan superando la narrativa de control del gobierno, no se puede descartar la posibilidad de que el propio régimen de control de exportaciones de Estados Unidos pueda ser ajustado debido a la presión interna.

Estas tres variables no son independientes. Forman una estructura cíclica en la que la confianza vacilante en la vía diplomática acelera el endurecimiento en la vía burocrática, lo que a su vez aumenta el incentivo para que el sector privado encuentre soluciones alternativas. Las potencias medias, incluida Corea del Sur, necesitan distinguir en qué fase de este ciclo aparecen las señales de una regulación más estricta y en qué fase se produce una relajación práctica, y coordinar el momento de sus respuestas en consecuencia.