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欧盟共同防务项目获批与乌克兰参与：欧洲战略自主的制度化与韩国的应对

吴仁焕 EAI高级研究员，首尔大学讲师。

分类: 当前关注
发布日期: 2026年9月29日

总括摘要

欧盟理事会于9月28日批准了无人机与反无人机、海洋防务、太空、防空等5个优先领域的共同项目，并安排了规模达15亿欧元的EDIP基金。这表明，在美国安全承诺可信度下降与政府间主义碎片化的双重压力下，欧盟正超越个别国家编制预算的方式，转向集团层面的共同采购。乌克兰参与DECODER、IMSD等大部分项目的结构，是将乌克兰从援助对象升格为欧洲防务产业生态系统伙伴的趋势，与英国、芬兰的双边合作同处一个轨道。欧盟域内采购优先的方针虽制约了K-防务产业在欧盟机构层面的直接参与，但波兰、波罗的海三国等个别成员国的采购以及乌克兰实战数据合作仍是敞开的通道。韩国不应等待欧盟单一窗口，而应采取并行推进个别国家、联盟层面接触点与乌克兰双边合作的双轨战略。

I. 议题形势分析

欧盟共同防务项目获批及乌克兰参与：议题形势分析

1. 背景及经过

欧盟委员会今年7月提出了在防空、海洋安全、太空、无人机与反无人机、东部战线安全等5个领域填补能力空白的共同投资计划^[1]。该提议源于一种问题意识，即个别成员国各自增加国防预算的方式难以摆脱重复支出和碎片化的采购结构。在27个成员国体制下，国防政策仍是政府间主义原则占支配地位的领域。东亚研究院（EAI）此前分析的欧洲防务产业动向报告曾指出：“欧盟与北约的政治一体化停留在宣言层面，而个别国家、企业层面的合作先行推进的结构，今后也很可能持续”^[3]。此次5个项目获批，应视为对这一碎片化结构施加制度性制动的尝试。

其背景是两股压力同时作用。其一是特朗普政府的防务分担压力。北约正进入从以美国为中心的单轴向美国—欧洲双轴体制过渡的过渡期，这一判断在东亚研究院（EAI）的内部分析中早已提出^[3]。其二是在乌克兰战场得到验证的无人机战范式的扩散。仅靠常规战力难以取得战果的教训，已扩散至包括波罗的海三国在内的欧洲各国的防务初创企业生态系统^[3]。这两股潮流相结合，促使欧盟将方向从增强个别国家能力转向构建集团层面的共同采购体系。

2. 当前形势

欧盟理事会于9月28日最终批准了包括DECODER（无人机与反无人机体系）和IMSD（综合海洋防务体系）在内的5个优先领域项目^[1]^[4]。这些项目成为通过规模达15亿欧元的欧洲防务工业计划（EDIP）基金获得资金支持的对象^[4]。奥地利媒体《新闻报》（Die Presse）介绍称，DECODER是支持成员国无人机建设、运用及反无人机应对的项目，IMSD是应对公海与海底威胁的综合防务体系^[6]。其余三个项目分配至太空、东部战线防护、防空与导弹防御领域^[1]^[4]。

《基辅独立报》从标题起就突出了乌克兰参与“大部分项目”这一点^[1]。这表明，乌克兰当地媒体并未将此次决定解读为单纯的欧盟内部防务产业协调，而是视为与本国融入欧盟轨道直接相关的事项。实际上，同一时期欧盟也一并理顺了对乌克兰的财政支持。9月23日，欧盟各国大使确认乌克兰已完成10项改革，并推进了规模达30亿欧元的乌克兰基金（Ukraine Facility）资金拨付程序^[9]^[15]。9月25日，因匈牙利反对而被搁置3年之久的欧洲和平基金（EPF）66亿欧元终于解冻^[8]^[13]^[14]。防务产业共同投资、与改革挂钩的财政支持、军事援助基金解冻集中在同一周，并非巧合，而是反映了欧盟正将乌克兰从‘援助对象’转变为‘防务产业生态系统伙伴’的趋势。

这一趋势在双边层面也得到了确认。9月23日，泽连斯基总统与芬兰总统斯图布在纽约签署了旨在共同生产防务物资的“无人机协议”（Drone Deal）^[10]。芬兰总理奥尔波表示：“乌克兰发展了本国的防务能力和防务产业，芬兰有值得学习之处”^[10]。英国也向最多12家本国企业开放乌克兰战场数据，供其用于开发AI无人机蜂群模型^[11]。乌克兰的实战数据与生产诀窍向欧盟及邻近国家防务产业生态系统扩散的态势十分明显。

不过，也应同时看到，欧盟内部的采购合作并非一帆风顺。东亚研究院（EAI）的另一项分析指出，在同一时期举行的欧盟国防部长非正式会议上，对乌克兰防空网的支援，特别是“爱国者”的确保问题未能取得进展^[5]。卡拉斯高级代表承认，国防投资的增加并不直接带来成果；各成员国以本国安全为由，不愿释出拦截系统^[5]。这是一种双重局面：5个优先领域项目获批的制度性进展，与实际战力资产分配中的停滞同时出现。

3. 主要行为体分析

欧盟理事会及欧盟委员会是此次项目的制度设计者。欧盟委员会7月提议的5个领域，集中于无人机拦截体系、海底基础设施防御、太空资产等以个别国家预算难以形成规模经济的高成本、高技术领域^[1]^[4]。EDIP基金15亿欧元规模虽不大，但开创了欧盟直接向国防采购投入财政的先例，因而具有象征意义。

乌克兰在此次格局中正确立自身为技术供应方，而非单纯的受惠国。参与大部分项目、与芬兰签署无人机共同生产协定、向英国开放战场数据，都表明乌克兰正发挥着将经实战验证的无人机与反无人机诀窍注入欧洲防务产业生态系统的通道作用^[1]^[10]^[11]。从乌克兰政府的立场看，这是一条独立于入盟谈判推进的事实上的产业整合路径，也是战争结束后仍能持续的安全联系渠道。

个别成员国的利害关系并不均质。一方面，连爱尔兰这样的传统中立国也出现了转向扩大国防投资的动向^[5]；另一方面，对释出拦截系统库存态度消极的成员国的本国优先姿态也同时并存^[5]。匈牙利此前曾有阻止EPF资金解冻长达3年的先例^[13]^[14]，是在乌克兰相关预算与防务合作中随时可能重新以否决权行使者身份登场的变数。

美国虽非直接行为体，但为此次决定提供了背景条件。特朗普政府的防务分担压力，以及伊朗战争导致的欧洲驻欧美军“爱国者”库存消耗^[5]，是促使欧盟加快确保自身防空与拦截能力的外生因素。

4. 核心争点

此次项目的核心争点在于制度性批准与实际执行之间的差距。5个优先领域的指定与EDIP基金的挂钩虽是明确的进展，但同一时期在确保“爱国者”问题上暴露的停滞^[5]表明，共同采购体系并不能消除实际战力分配中的政治障碍。另一个争点是乌克兰的地位。非成员国乌克兰参与大部分项目的结构^[1]，暗示欧盟防务产业整合正在超越成员国边界扩展，但与此同时，这与乌克兰的入盟谈判或安全保障讨论如何在制度上衔接尚不明确。最后，域内采购优先的方针，对欧盟域外防务企业——特别是在波兰等地取得业绩的韩国企业——同时带来市场进入的机会与制约，这一点依然存在。

II. 议题深度分析

欧盟共同防务项目获批及乌克兰参与：议题深度分析

1. 根本原因分析

此次获批的首要原因是安全威胁认知的剧变。随着俄罗斯入侵乌克兰进入第4个年头，欧洲各国开始重新将常规全面战争的可能性视为现实变量。然而，更直接的导火索是美国安全承诺可信度的下降。东亚研究院（EAI）的既有分析曾判断，北约已进入“从以美国为中心的单轴向美国—欧洲双轴过渡的过渡期”^[3]。这并非宣言性的表述。实际上，受伊朗战争影响，欧洲驻欧美军的“爱国者”库存已达到“超出危险水位（beyond critical）”的状态，在爱尔兰国防部长会议上，连卡拉斯高级代表也承认国防投资的增加并不能保证立即取得成果^[5]。当对美国资产的依赖在物理上达到极限时，欧盟便将构建自主采购体系重新定义为必答题而非选择题。

第二个原因是财政结构的低效。在27个成员国各自编制国防预算的现行体制下，相同功能的武器体系重复开发的情况屡见不鲜。《防务新闻》（Defense News）将此次5个项目的目的明确表述为“鼓励防务支出合作、防止27国集团内部重复”^[4]。这表明，欧盟虽仍将国防作为主权事项处理，但在产业政策层面采取了通过共同采购确保规模经济的双重路径。

第三个原因是乌克兰实战数据的价值。乌克兰是三年多来实时防御俄罗斯无人机与导弹攻击的唯一欧洲国家。英国国防部宣布，将允许最多12家英国企业访问乌克兰的实战数据，用于开发AI无人机蜂群模型^[11]。芬兰也于9月23日在纽约与乌克兰签署了防务共同生产的“无人机协议”^[10]。芬兰总理奥尔波评价称：“乌克兰发展本国的国防能力和防务产业，达到了值得我们学习的水平”^[10]。乌克兰参与欧盟层面的共同项目，正是这种双边层面趋势的制度性延伸。

2. 结构性背景

在政治层面，欧盟国防政策仍受制于政府间主义（intergovernmentalism）。东亚研究院（EAI）的先前分析指出：“由于欧盟缺乏共同采购体系及政府间主义的局限，个别国家、个别企业层面的合作先行具体化的模式将持续”^[5]。此次5个项目获批所象征的，是对这一政府间主义结构的部分迂回。之所以这样说，是因为以规模15亿欧元的EDIP基金为媒介，欧盟层面的财政手段——而非各国预算——首次被动用于国防产业投资^[4]。不过，与欧洲整体国防支出规模相比，该基金规模接近象征性水平。其实际约束力取决于各成员国在多大程度上使本国国防预算与这些优先领域对齐。

在经济层面，防务企业的业绩繁荣支撑了这一趋势。据东亚研究院（EAI）分析，英德拉、泰雷兹、莱昂纳多、亨索尔特等主要欧洲防务企业的净利润增长了25%，新接订单超过830亿欧元^[3]。正因有这样的产业基础，欧盟才得以确保将共同投资优先领域对接实际采购项目的能力。然而，同一分析也指出，钛、稀土等原材料供应链瓶颈正成为扩大生产能力的结构性制约^[3]。像无人机与反无人机体系这样对电子零部件和稀有金属依赖度高的项目，越有可能受到该瓶颈的较大影响。

在安全结构层面，乌克兰地位的变化是核心。乌克兰虽非欧盟成员国，却处于参与大部分防务产业共同项目的特殊位置^[1]。这也与欧盟扩大讨论相互交织。在布鲁盖尔（Bruegel）主办的研讨会上，乌克兰的入盟路径得到了直接讨论【已删除的出处】。可以说，防务产业整合正发挥着先于政治入盟谈判将乌克兰纳入欧洲安全体系的通道作用。与此同时，欧盟也完善了对乌财政支持体系。9月23日确认改革完成后拨付30亿欧元乌克兰基金^[9]^[15]，9月25日越过匈牙利反对解冻66亿欧元欧洲和平基金（EPF）^[8]^[13]^[14]，均在同一周内完成。防务产业共同项目、与改革挂钩的资金、军事援助基金这三条轨道同时对齐，显示出欧盟正将乌克兰从援助受惠者重新界定为防务产业伙伴的结构性转变。不过，乌克兰内部对这一资金流动的看法并非一致正面。《基辅独立报》报道称，乌克兰专家批评欧盟30亿欧元的拨付与司法部门的‘反改革’性措施相互交织推进^[15]。即使在防务产业合作深化期间，围绕改革落实的欧盟—乌克兰间紧张关系依然单独存在。

3. 历史先例及类似案例比较

欧盟层面组建共同防务产业基金的尝试并非首次。欧洲防务基金（EDF）自2021年起开始运作，但在规模和约束力方面与此次基于EDIP的5个项目性质不同。EDF侧重于支持研发阶段的跨国联盟，而此次项目以实际采购和部署为目标指定优先领域，是更进一步的形式。然而，正如东亚研究院（EAI）既有判断所指出的，欧洲防务整合的历史一直是“政治一体化停留在宣言层面，而个别国家、企业层面的合作先行推进”模式的反复^[3]。弗蕾亚（Freya）导弹防御项目或Destinus联盟等先例，也以意愿联盟（coalition of the willing）形式的多边合作而非欧盟层面的统一采购得以具体化^[3]^[5]。

乌克兰的参与方式可与冷战时期西方阵营将非成员国伙伴纳入防务产业供应链的案例相比较。不过，乌克兰案例的特殊性在于，该国不仅是单纯的受援国，还兼具拥有实战数据和经验证的生产能力的供应方角色。英国的AI无人机蜂群数据访问案例^[11]和与芬兰的无人机共同生产协定^[10]表明，乌克兰正从“接受援助的战场”转变为“出口技术的产业伙伴”。这是以往任何非成员国伙伴关系中都未曾明显出现的模式。

匈牙利对EPF资金长达3年的阻挠及最终解冻过程^[8]^[13]^[14]，再次确认了一致同意原则在欧盟对外安全政策决策中的脆弱性。这是一个先例，预示着今后在防务产业共同项目的资金分配过程中，个别成员国行使否决权的情况可能重演。

4. 议题发展的核心变量

第一个变量是EDIP基金15亿欧元的实际执行速度^[4]。批准只是资金分配的必要条件，而非充分条件。从欧洲防务基金的运作经验来看，到实际签订合同很可能出现相当的行政延迟。

第二个变量是原材料供应链问题能否解决。如果钛、稀土瓶颈持续，无人机与反无人机体系（DECODER）或综合海洋防务体系（IMSD）等电子、精密零部件密集型项目的生产扩大将受到制约^[3]。这反过来可能成为能够提出替代供应线的域外企业的进入机会。

第三个变量是乌克兰的欧盟整合路径与防务产业参与之间的联动速度。关键在于，乌克兰基金^[9]、EPF解冻^[8]^[13]^[14]、参与防务产业共同项目^[1]同时推进的当前趋势能否持续，还是会像匈牙利案例那样因个别成员国的政治否决而再次停滞。

第四个变量是美国的安全承诺水平。“爱国者”库存不足事态^[5]若长期化，或特朗普政府的防务分担压力加强，欧盟将此次5个项目从象征性措施升格为实质性替代战力的动因就会增大。反之，若美国安全承诺趋于稳定，各成员国参与共同采购的动因则可能减弱。

III. 最终建议应对方案

欧盟共同防务项目获批及乌克兰参与：综合判断及应对方案

1. 综合判断及建议应对方案

此次获批表明，欧洲防务整合已从政治宣言进入财政执行阶段。规模达15亿欧元的EDIP基金这一实际资金被分配到5个优先领域^[4]。不过，与欧洲整体国防支出规模相比，这一金额并不算大。正如东亚研究院（EAI）先前分析所指出的，“由于欧盟缺乏共同采购体系及政府间主义的局限，个别国家、个别企业层面的合作先行具体化的模式”在此次获批后也很可能持续^[5]。因此，韩国的应对方向不应是等待欧盟机构层面的单一窗口，而应是先发制人地攻略已经具体化的个别国家、联盟层面的接触点。

核心判断有三点。第一，乌克兰参与包括DECODER和IMSD在内的大部分项目的结构正在固化^[1]。这是将乌克兰从援助对象升格为欧洲防务产业生态系统伙伴的趋势，英国共享乌克兰战场数据^[11]和芬兰的无人机协议^[10]也处于同一轨道。韩国若在乌克兰重建与防务合作中迟迟加入这一趋势，将在基于实战数据的技术标准形成过程中失去发言权。第二，欧盟域内采购优先方针对K-防务产业构成结构性制约。由于EDIP资金本身在设计上优先欧盟及欧洲经济区（EEA）域内企业，韩国企业在欧盟机构层面的直接参与在制度上是受限的。第三，尽管如此，波兰、波罗的海三国等个别成员国层面的采购和Destinus联盟等多边产业项目仍是敞开的通道^[5]。需要将欧盟理事会决定与成员国个别采购分开应对，采取双轨战略。

2. 短期/中期/长期执行计划

短期（3~6个月）：国防部与防卫事业厅应监测DECODER（无人机与反无人机）和IMSD（海洋与海底防务）两个项目的详细执行规定（技术要求书、参与资格）的确定过程。正如奥地利媒体《新闻报》所报道的，IMSD以应对公海与海底威胁的综合体系为目标^[6]。韩国有必要试探在海底电缆防护技术和反无人机拦截体系方面拥有出口业绩的企业（韩华、LIG Nex1等）参与EDIP下属联盟的可能性。同时，应另行开辟与乌克兰的防务合作渠道。像芬兰的无人机协议案例^[10]那样，值得优先研究将乌克兰实战数据与韩国量产能力相结合的双边谅解备忘录（MOU）。

中期（6个月~2年）：应集中攻关以波兰、波罗的海三国为中心的个别国家采购线。东亚研究院（EAI）先前分析指出，波兰正引领重新武装话语^[3]。以波兰K2坦克、K9自行火炮合作业绩为跳板，若波兰参与此次5个优先领域中的防空与导弹防御项目，可谋求其下游合作伙伴地位。此外，有必要追踪EDIP资金实际分配给哪些企业、联盟，开辟韩国以非成品形式编入域内企业零部件、材料供应链的路径。

长期（2~5年）：应研究将IP4（韩国、日本、澳大利亚、新西兰）—欧盟防务产业合作框架制度化的方案。当前欧盟共同防务项目开创了非成员国乌克兰参与的先例。这可成为今后IP4国家有限参与讨论的参考模型。不过，考虑到在欧盟内部乌克兰的参与与成员国加入程序相挂钩，韩国的参与逻辑应以不同于乌克兰的依据——海洋安全信息共享、反无人机技术标准的兼容性——另行构建。

3. 监测指标及触发点

第一，EDIP基金实际执行合同的签订时点与参与企业名单是第一观察指标。域内采购优先原则的具体适用强度将在此显现。第二，乌克兰参与5个项目的范围是扩大，还是在特定领域（防空、导弹防御等敏感领域）受到限制，是触发点。这很可能与乌克兰入盟谈判的进展速度联动【已删除的出处】。第三，需确认欧洲和平基金（EPF）66亿欧元的执行明细与乌克兰基金30亿欧元的拨付条件，是与此次防务产业项目分开推进，还是整合为单一一揽子方案^[8]^[9]^[13]^[14]。第四，应持续追踪匈牙利等个别成员国行使否决权的模式。EPF解冻曾因匈牙利反对而延迟3年的先例存在^[14]。第五，在波兰、波罗的海三国的国防预算编制中，本国预算与此次5个优先领域对齐的比例，是显示实际执行强度的核心指标。

4. 摘要结论

欧盟理事会的此次批准虽使欧洲防务整合进入财政执行阶段，但从政府间主义结构来看，个别国家、个别企业层面的合作仍很可能保持为主要执行路径。乌克兰正在这一结构中从援助对象转向防务产业伙伴，英国、芬兰的双边合作案例为此提供了支撑^[10]^[11]。韩国应采取分散战略，并行推进波兰、波罗的海三国等个别国家采购与多边联盟、以及与乌克兰的单独双边合作，而非在欧盟机构层面的直接参与。EDIP资金的执行明细与乌克兰参与范围是否扩大，是今后6个月最重要的观察变量。