韩国向AI发展型国家模式的转型及其主权AI战略的涵义

执行摘要

韩国政府正通过“AI for All”倡议，将在过去半导体、汽车产业中行之有效的发展型国家模式重构并应用于AI领域。此举可被解读为，在中美AI竞争分化为美国的大型科技公司与资本主导模式和中国的国家动员型模式的夹缝中，韩国试图结合其自主基础模型和半导体实力以确保谈判筹码。然而，计算基础设施的扩充受制于电力、用水、GPU保障等物理性制约，且哈萨克斯坦、希腊等其他中等强国也纷纷投入类似的计算资源招商引资竞争，因此成果很大程度上取决于资源投入的速度和规模。政策成败的关键在于，能否在构建自主生态系统和参与美国主导的计算联盟之间保持战略模糊性，这直接关系到主权AI目标与韩美技术同盟之间的契合性问题。政府应按不同情景，审视从以对朝政策为中心转向产业及计算外交的资源分配的可持续性，并管理与区域均衡发展相结合的基础设施投资的实际履行情况。

I. 议题现状分析

韩国尝试向AI发展型国家模式转型：议题现状分析

1. 背景与过程

韩国的发展型国家模式在1960至80年代的工业化进程中，通过政府筛选特定战略产业并集中投入金融、税收、人力资源的方式运作。重化工业、半导体、汽车产业便是该模式的产物。美国外交专业杂志《外交学人》评价称，韩国政府正在根据AI时代的需求重构这一发展型国家模式[1]。 “AI for All”倡议被视为这一趋势的象征性政策。该构想并未将AI简单视为一个新兴产业领域。《外交学人》分析指出，韩国正将AI视为“实现国内经济发展规划和地缘经济目标、维持核心战略产业技术优势，以及在新技术竞争中确保有力地位”的手段[1]。

这一政策转型的背后是中美AI竞争的结构化。EAI工作论文诊断称，截至2025年，AI竞争正以“美中AI模式及技术基础设施主导权之争为中心轴，辅以欧盟的规范引领战略、英日韩及中东的AI发展战略”等形式全方位展开[3]。中国初创公司DeepSeek的低成本、高效率模型作为美国主导的AI发展路径的替代模式而备受关注，这成为不仅是中国，也包括韩国在内的中等强国探索自主AI战略的契机[3]。在此格局中，韩国虽是属于美国阵营的半导体强国，却同时试图拥有自己的基础模型和基础设施，处于双重位置。

2. 当前状况

位于美国乔治城的卡内基国际和平基金会在最近的评论中指出了韩国外交重心的转移。该机构观察到，李在明政府的巡访外交正在“从以平壤为中心，重组为以产业网络和计算经济的地理为中心”[13]。这暗示着韩国的外交安全资源分配正从对朝政策转向确保AI基础设施和供应链。不过，这一观察仅停留在卡内基的时事通讯式评论层面，尚未确认详细的政策内容。

在国内讨论中，出现了将AI发展与区域均衡发展相结合的尝试。《韩民族日报》介绍了通过AI转型基金吸引地方AI基础设施投资的构想，并将其视为在美国对华半导体及AI芯片管制下重组的以安全为中心的供应链秩序中，韩国可以采取的应对措施[4]。这表明，发展型国家模式特有的产业政策干预，在AI时代也正与区域及产业均衡的目标相结合而再现。

与此同时，国际上围绕计算基础设施的国家间招商引资竞争日益激化。哈萨克斯坦正在埃基巴斯图兹建设高达1吉瓦级的数据中心园区，试图将能源资源转化为数字杠杆[14]；希腊则在美国与欧盟的AI基础设施矛盾局面中，将自身定位为地理上分散的投资目的地[15]。韩国的AI基础设施扩充战略正处于这种中等强国与资源国之间的计算资源招商引资竞争的国际背景之下。

3. 主要行为体及立场

韩国政府通过“AI for All”倡议，在提高全体国民AI可及性的同时，追求维持战略产业竞争力和实现地缘经济目标的双重目的[1]。EAI国家安全专家组(NSP)总结称，韩国正在“制定自主的人工智能发展战略以提升国家竞争力，同时积极应对国际秩序的变化”[9]。这与其说是在自主基础模型竞争中谋求压倒性优势，不如说更接近于通过普及可及性和构建基础设施来确保实际利益的中等强国型战略。

美国将韩国视为半导体及计算供应链的核心伙伴。大西洋理事会强调，民主阵营在AI基础设施上占据优势的时间有限，因此有必要在盟国间构建“计算联盟”[8]。韩国扩充AI基础设施的举动，可以与美国主导的这一阵营重组构想联系起来解读。

中国正以其AI模型的低成本和开放性为优势，不仅向发展中国家，也向韩国等中等强国提议构建替代性生态系统。建议卢旺达构建本国特色AI生态系统的案例即是典型[7]。但韩国已深度融入以美国为中心的技术同盟结构，直接接受中国式替代模式的可能性较低。

朝鲜在此议题中并未作为直接行为体出现。但EAI的《AI时代路径选择与新韩半岛构想》系列分析称，朝鲜“因高性能半导体和计算基础设施的制约，不会自主发展前沿AI，而是选择性地利用无人机、网络作战、监视系统等特定目的所需的人工智能”[6]。韩国的AI发展型国家战略有可能进一步拉大朝韩间的技术差距，从这一点上看具有间接涵义。

4. 核心争议点

第一个争议点是发展型国家模式对AI的适用性。过去的发展型国家模式以政府的选择性资源分配和企业的顺从为前提，但AI产业是由民间大型科技公司和开源生态系统主导的结构。政府主导的普及可及性政策能否真正转化为技术竞争力，尚待验证。

第二个争议点是在中美之间的定位。韩国在半导体供应链上虽已融入美国主导的管制体系[4]，但在AI模型应用方面，却难以完全排除低成本中国模型的实用吸引力。《印度教徒报》报道称，印度初创公司正基于DeepSeek、Qwen等中国模型重建产品[19]，韩国企业和初创公司也可能面临类似的选择压力。

第三个争议点是确保计算基础设施的国际竞争。在哈萨克斯坦、希腊等拥有资源和地理优势的国家纷纷投身数据中心招商引资的背景下[14][15]，能源制约相对较大的韩国能否在国内持续扩充大规模计算基础设施，是与能源及用地政策相关的另一个问题。

第四个争议点是外交资源分配的优先次序调整。如果如卡内基所观察，韩国外交的重心正从对朝渠道转向产业及计算网络[13]，这将引发与现有韩半岛政策框架的契合性问题。如何平衡AI发展型国家战略，使其不侵蚀管理朝韩关系的能力，将成为未来政策设计的关键。

II. 议题深度分析

韩国尝试向AI发展型国家模式转型：议题深度分析

1. 根本原因分析

韩国试图将AI政策重构为发展型国家模式，其根本原因并非单一，而是由三个层面交织而成。

首先是安全化的技术竞争格局。美国对中国的半导体及AI芯片出口管制，将双重用途技术的安全化制度化了[4]。正如《韩民族日报》报道所指出的，“美国对中国的技术管制，是基于人工智能（AI）芯片等军民两用技术与国家安全直接相关的判断，从而出现了排除中国的供应链重组趋势”[4]。韩国在这一重组过程中，虽是半导体设备和材料供应链的核心轴，但在基础模型和计算基础设施方面却属于后发者。这种不对称性为政府主导的干预创造了理由。

其次是竞争模式的双重化。EAI工作论文诊断称，“人工智能正超越技术层面，成为经济、安全、规范领域正在进行的世界秩序重组的中心点”[3]。美国由民间资本和大型科技公司主导扩张基础设施，而中国则如DeepSeek案例所示，通过低成本、高效率模型与国家资源的结合来缩小差距[3][19]。韩国不完全属于这两种路径中的任何一种。民间企业的资本实力不及美国大型科技公司，国家控制力也不同于中国式的动员体制。在这一夹缝中，政府通过面向全体国民的普及可及性项目，主动承担起市场塑造者的角色，这便是“AI for All”构想的实际动机[1]。

第三是国内产业政策的惯性。《外交学人》评价称，韩国将AI视为“实现国内经济发展规划和地缘经济目标”的手段[1]。这意味着在半导体、造船、汽车领域反复出现的筛选战略产业并集中资源的政策语法，正被移植到AI领域。不过，与过去发展型国家模式将资源集中于少数大企业不同，AI政策将全体国民的可及性这一分配性框架置于首位，这是其区别所在。

2. 结构性背景

政治结构：卡内基国际和平基金会观察到，李在明政府的巡访外交正在“从以平壤为中心转向产业网络和计算经济的地理”[13]。这暗示了外交资源分配优先次序的变化。在对朝政策停滞不前的局面下，政府选择技术外交作为可以取得成果的领域，这种解释是可能的。随着总统府和科学技术部成为AI政策的主管部门，传统上由外交部、统一部主导的对外政策议程设定权也伴随着部分转移的结构性变化。

经济结构：《韩民族日报》介绍了通过AI转型基金实现区域均衡发展的构想，并将其视为在全球供应链以安全为中心进行重组的秩序下的应对之策[4]。这是为了缓解AI基础设施投资集中于首尔及首都圈可能引发的区域不均衡问题。然而，数据中心和计算基础设施在很大程度上受制于电力供应、用水、通信网络等选址条件，而这些条件往往偏重于特定地区。政府的均衡发展意图与市场的选址逻辑之间存在着紧张关系。

安全结构：卡内基报告指出，自由阵营国家整合计算基础设施存在一个“狭窄的时间窗口”[8]。韩国凭借其半导体制造能力，在这一计算联盟构想中可以被视为核心参与国。同时，EAI的新韩半岛构想系列指出，朝鲜“因高性能半导体和计算基础设施的制约，不会自主发展前沿AI，而是选择性地利用无人机、网络作战、监视系统等特定目的所需的人工智能”，并在此过程中“对中国技术生态系统的依赖有可能加深”[6]。韩国的AI发展型国家战略虽与朝韩间技术差距加深这一安全变数分开进行，但长期来看，有可能以监视侦察及危机管理能力差距扩大的形式联系起来。

3. 历史先例及类似案例比较

韩国的发展型国家模式本身就是历史先例。1970年代的重化工业培育、1990年代的半导体产业培育，都是政府通过信贷分配和税收优惠将资源集中于特定产业的案例。此次AI政策与之不同之处在于，资源集中的对象并非少数大企业，而是全民基础设施。这与过去的产业政策相比，更接近于1990年代《信息化促进基本法》之后的超高速互联网建设案例。当时政府将通信基础设施作为公共产品进行普及，从而奠定了产业基础，这一方式如今以扩大AI可及性的形式再现。

国际上，中等强国和资源国的类似尝试正同步出现。哈萨克斯坦利用埃基巴斯图兹地区的煤炭发电基础设施，建设高达1吉瓦级的数据中心园区，试图“将能源基础转化为数字杠杆”[14]。希腊则在美国-欧盟AI基础设施矛盾局面中，采取将自身定位为地理上分散的投资目的地的战略[15]。中国向卢旺达提出，将其AI模型作为“以本地数据、基础设施、工程师为中心的AI生态系统构建”模板，并同时开展针对发展中国家的技术外交[7]。这些案例显示出，计算基础设施正转变为与国家规模无关的地缘政治资产的共同模式。韩国的差异化之处在于，其在已拥有半导体制造能力的基础上，将此能力重组为发展型国家式的政策手段。这与依赖资源或地理位置的哈萨克斯坦、希腊的出发点不同。

中美竞争本身的发展方式也是比较对象。《环球时报》主张，美国国内的“速度调控论”和“无限制开发论”表面上看似对立，但实际上共享着“遏制中国AI发展、维持美国技术霸权”的共同逻辑[16]。《中央日报》报道称，特朗普总统将速度调控论斥为“病态的阴谋”，并评论说“只会让中国高兴”[18]。这种中美两强格局的僵化，成为像韩国这样的中等强国不完全归附于任何一方阵营，而是寻求自主政策空间的背景。

4. 议题发展的核心变量

计算资源获取竞争的走向是第一个变量。在围绕GPU和数据中心容量的国家间招商引资竞争如哈萨克斯坦、希腊案例般扩散的情况下，韩国能否在电力、用水等选址制约下扩充足够的基础设施是关键。最近业界提出的“从训练到推理的资源重新分配”趋势也是一个变量[17]。若以OpenAI发布新模型为契机，GPU投入从模型训练阶段转向服务推理阶段的趋势出现，这可能导致政策优先次序发生变化，即扩充推理服务基础设施变得比大规模训练基础设施更为重要。

中美首脑会谈及规范形成的结果是第二个变量。《中央日报》报道称，预定于9月24日举行的中美首脑会谈能否就AI风险管理达成共识备受关注[18]。根据此次会谈的结果，中美两国的AI扩散竞争强度可能会发生变化，这将影响韩国能够确保多大程度的政策自主性。

国内财政能力与区域均衡分配的实现可能性是第三个变量。《韩民族日报》提出的AI转型基金构想能否真正转化为地区基础设施投资，还是会重蹈首都圈集中的旧有模式，将成为衡量发展型国家模式成败的指标[4]。

与对朝政策的资源竞争问题也是值得关注的一点。如果如卡内基所观察，外交资源转向计算经济领域[13]，这反而有可能削弱对EAI所指出的朝韩间AI技术差距加深问题[6]的政策应对能力。AI发展型国家战略的对外成功可能伴随着韩半岛政策相对次要化的代价，从这一点来看，两大议程间的资源分配平衡将成为未来政策评估的核心标准。