围绕帕劳太平洋岛屿论坛峰会的美中及两岸外交战：局势分析与启示

摘要

太平洋岛屿论坛(PIF)的协商一致原则这一制度特性，同时导致了邀请台湾问题和谴责中国声明的流产。帕劳向台湾发出开放式邀请，恢复惯例的性质较强，难以视为立即激化危机的因素。但瓦努阿图重申“一个中国”政策的争议、巴布亚新几内亚与台湾的天然气争端，以及今年7月中国试射潜射弹道导弹(SLBM)后PIF谴责声明的流产，这些事件在时间上重叠，使得西太平洋地区美中及两岸外交战的振幅正在扩大。澳大利亚通过向帕劳提供安全车辆、警用装备和网络安全支持，巩固其安全监护国地位；美国则采取加强双边安全协定网络的方式，以规避多边声明的结构性局限。这一局面是与台湾海峡灰色地带施压并行的另一条战线，应被解读为中国同时运用军事施压和外交承认竞争的双重战略的一部分。韩国需要采取双轨应对策略：对PIF内部争议避免公开表态，同时通过海洋监测、气候适应等政治色彩较淡的开发合作渠道，确保在该地区的缝隙外交空间。

I. 议题局势分析

围绕帕劳PIF峰会的美中及两岸外交战：议题局势分析

1. 背景与经过

太平洋岛屿论坛(PIF)是一个以协商一致原则运作的区域组织。这一制度特性是此次围绕台湾问题的局势的起点。因为台湾能否与会取决于主办国是谁。去年的主办国所罗门群岛是2019年与台湾“断交”并与中国建交的国家。在那次会议上，台湾被排除在外[2]。今年的主办国是帕劳。帕劳是太平洋岛国中少数与台湾保持正式“邦交”的国家之一[2]。主办国变更后，PIF确定了向台湾发出开放式邀请的形式[2]。

这一趋势的背景是2022年所罗门群岛与中国签署安全协定。该协定对堪培拉和华盛顿来说是一个直接的警示信号[5][9]。此后，美国于2023年与巴布亚新几内亚签署了安全协定。同年还举行了美国-太平洋岛国峰会[5][9]。澳大利亚、英国、美国的AUKUS框架下的核潜艇供应计划也在此期间具体化[9]。南太平洋重组为常态化美中竞争舞台的决定性转折点是今年7月6日。中国向南太平洋海域试射了可搭载核弹头的潜射弹道导弹(SLBM)[8][9]。导弹飞行了7000多公里，落在了基里巴斯附近海域[8]。据悉，北京事前仅向极少数国家作了简短通报[9]。这一事件立即引发了包括澳大利亚在内的区域外安全行为体的担忧[9]。随后的PIF外长会议未能通过谴责中国导弹试验的联合声明。这是协商一致原则的制度脆弱性与中国多年经济参与相结合的结果[7][9]。

2. 当前状况

帕劳当地媒体《岛屿时报》(Island Times)在峰会前夕重点报道了澳大利亚扩大援助的消息。澳大利亚向帕劳提供了后勤和财政支持，以及24辆安全车辆、新款警服、活动安保计划、增加澳洲航空(Qantas)航班和网络安全支持[1]。这是澳大利亚为弥补小国帕劳难以独立承办首脑级活动的现实而采取的形式。同时，帕劳当地专家警告称，外国影响力的行使可能会以悄然侵蚀地区团结的方式运作，而非公然干预。有观点指出，在太平洋国家必须在中国关系与加强同澳、新、美安全合作之间寻求平衡的情况下，透明度和集体决策将成为关键[6]。

在瓦努阿图，以峰会为契机，国内政治矛盾浮出水面。反对党领袖阿拉托伊·伊斯梅尔·卡尔萨考致信政府，要求其公开重申“一个中国”政策。政府回应称，该政策是“明确、长期维持且未曾改变”的立场[4]。这是反对党对政府的对华路线提出质疑，并在峰会召开前试图将其政治化的一个案例。在巴布亚新几内亚，与台湾的天然气开发相关争端正在进行中，同时布干维尔独立公投结果将于本月27日提交国会[14]，因此马拉佩政府的外交余力也与国内政治日程交织在一起。

日本媒体《日经亚洲》(Nikkei Asia)将此次局势定义为澳大利亚与中国之间太平洋竞争的加剧，并指出7月的SLBM试射将在帕劳峰会前夕提供一个新的焦点[8]。总部位于华盛顿的自由亚洲电台(Radio Free Asia)报道称，中国很可能开展了一场协调一致的运动，旨在使太平洋国家的发展战略与北京最新的五年计划保持一致[10]。这表明，除了安全领域的SLBM试验之外，北京在经济和发展模式层面的参与也在同步进行。

3. 主要行为体及立场

帕劳是本次峰会的主办国，也是台湾的“邦交国”。通过开放式邀请方针为台湾与会敞开了大门，但这与其说是政治宣言，不如说是恢复主办国惯例[2]。帕劳政府最关心的是活动本身的安全举办，为此依赖于澳大利亚的实质性支持[1]。

澳大利亚通过后勤和安全支持，为帕劳举办会议提供支撑，同时巩固其作为区域安全伙伴的地位。它也是在SLBM试验后最先对中国提出批评的国家[9]。澳大利亚的参与是在基础设施和开发援助竞争中不输给中国的持续应对措施的延伸。

中国成功利用PIF协商一致原则的制度空白，阻止了在多边渠道上发表谴责声明[7][9]。同时，通过五年计划对齐运动等方式，在经济和发展模式层面并行参与[10]，并与SLBM试验等安全挑衅行为分轨扩大其影响力。

台湾以帕劳的开放式邀请为契机，确保了与会基础，但这是一种受个别“邦交国”自由裁量权左右的不稳定地位。赖清德最近访问金门时表示，“和平只能通过实力来确保，一寸领土也不能牺牲”[16]。这表明，台湾海峡方向的强硬信息正与太平洋岛国外交战并行展开。

瓦努阿图在反对党的压力下，政府通过重申现有的“一个中国”政策来管控国内争议[4]。巴布亚新几内亚因与台湾的天然气争端和布干维尔公投提交国会这两个悬而未决的问题交织在一起，其对外路线调整的余地有限[14]。

4. 核心争议点

第一，PIF的协商一致原则作为一种制度性制约，从结构上使得谴责中国或采取统一应对变得困难。这导致在台湾海峡和南海紧张局势加剧的美中战略竞争格局下，太平洋岛国以个体为单位承受压力的脆弱性。

第二，安全轨道（SLBM试验、灰色地带挑衅）和经济发展轨道（五年计划对齐、天然气开发争端）分开进行，使得岛国不得不在两个层面上同时做出选择。

第三，澳大利亚、新西兰、美国深化双边安全协定正在成为弥补多边渠道局限性的替代路径，这与印太联盟和多边安全格局直接相关。

第四，如瓦努阿图和巴布亚新几内亚的案例所示，各国的国内政治日程和反对党的制衡正在成为影响对华和对台路线稳定性的变量。

II. 议题深度分析

围绕帕劳PIF峰会的美中及两岸外交战：议题深度分析

1. 根本原因分析

此次局势的根本原因在于PIF这一区域组织的制度设计本身。PIF以协商一致原则运作。这一制度的结构是，只要有一个成员国反对，联合声明就无法达成。今年7月谴责中国SLBM试射的声明流产，正是暴露这一制度脆弱性的案例[7][9]。虽然新西兰主导了公开施压，但结果反而是温和派岛国的反对[7]。这表明通过多边渠道对中国进行制衡在结构上是受阻的。

台湾与会问题也受到了同样制度特性的影响。PIF没有规定是否邀请台湾的常设规范。而是依赖于主办国的自由裁量权。去年所罗门群岛主办时，台湾被排除在外；今年帕劳主办，则改为开放式邀请[2]。这种可变性意味着个别成员国的两岸路线左右着整个地区外交惯例的结构性脆弱性。中国每年在主办国更替时针对个别国家进行集中游说的动机便源于此。

经济层面的根本原因在于中国多年的参与。有观察认为，中国并非以单个项目为单位，而是在开展一场运动，试图使岛国政府的发展战略本身与北京的五年计划对齐[10]。随着这种参与的累积，岛国政府内部形成了优先考虑与中国经济联系的势力和优先考虑与澳、美、新安全合作的势力之间的紧张关系。在瓦努阿图，反对党要求政府重申“一个中国”政策，正是这种内部紧张关系以峰会为契机浮出水面的案例[4]。

2. 结构性脉络

安全结构

南太平洋安全格局以2022年所罗门群岛-中国安全协定为分水岭进行了重组[5][9]。该协定之后，美国选择了深化双边安全协定而非确保多边声明的路径。2023年与巴布亚新几内亚签署安全协定，并于同年举办美国-太平洋岛国峰会便是其结果[5][9]。澳大利亚也以类似逻辑向帕劳提供24辆安全车辆、警服、活动安保计划和网络安全支持[1]。这不仅仅是为举办峰会提供支持。应将其解读为澳大利亚填补了帕劳这一小国独立举办首脑级多边活动能力不足的空白，从而巩固堪培拉对帕劳的安全监护国地位的过程。

这场安全竞争与台湾海峡局势密不可分。进入8月以来，中国海警和调查船在台湾周边的活动连续三个月刷新纪录[12]。台湾的赖清德访问金门时表示，“和平只能通过实力来确保，一寸领土也不能牺牲”[16]。在西太平洋展开的岛国外交战是与台湾海峡主流的军事施压并行展开的另一条战线。也就是说，中国在台湾海峡将灰色地带施压常态化的同时，在太平洋岛国通过外交承认竞争来压缩台湾国际活动空间的双重战略。

政治结构

岛国国内政治的特点是议会规模小，以及政权更迭时外交路线可能急剧变化。所罗门群岛2019年与台湾“断交”并与中国建交就是典型案例[2]。在瓦努阿图，反对党就政府是否坚持“一个中国”政策提出质疑，试图将其政治化[4]。也有报道称，基里巴斯正在讨论将对中国的外交承认写入宪法[17]。这显示了岛国政府在面临政权更迭风险的同时，必须维持其对华和对台路线的结构性不稳定性。对中国而言，这种不稳定性成为其介入的诱因；而对美国和澳大利亚而言，则构成了必须防止现有“邦交国”路线偏离的防御性负担。

经济结构

巴布亚新几内亚与台湾的天然气争端表明，该地区的经济议题与外交路线密不可分。资源开发合同被视为两岸关系副产品的结构。从更广的视角看，太平洋岛国拥有高度依赖援助的财政结构。也有统计显示，2008年至2024年投入太平洋地区的援助和开发金融规模高达600亿美元[3]。如果这部分资金以贷款形式转换的比重增加，岛国的财政健康本身就可能成为地缘政治杠杆的对象。对围绕深海采矿的美中竞争迫在眉睫的担忧也与这种经济脆弱性有关。洛伊研究所(Lowy Institute)警告称，在缺乏国际规范的情况下，太平洋岛国必须与大国的资源利益进行单独谈判[15]。

3. 历史先例及类似案例比较

与此次局势最直接可比的先例是去年由所罗门群岛主办的PIF峰会。当时台湾被排除在外[2]。仅因主办国更替就导致台湾与会与否发生逆转的这一案例，与今年帕劳峰会上台湾获得开放式邀请的结果形成了鲜明对比。将两个案例结合来看，可以清楚地看到，PIF处理台湾问题并非基于原则，而是附属于轮流主办权的惯例。

2022年所罗门群岛-中国安全协定也是一个重要的先例。该协定之后，美国和澳大利亚以深化双边安全渠道作为回应的模式，在这次围绕帕劳峰会的澳大利亚扩大后勤和安全支持中再次出现[1][5][9]。也就是说，当在多边组织中无法获得声明时，西方阵营采取的应对方式始终是加强双边渠道。今年7月SLBM试射后，在PIF外长会议上谴责中国的声明流产的案例也呈现出同样的模式[7][9]。多边渠道的失败与双边渠道的补充相结合，是该地区美中竞争反复出现的叙事。

4. 议题发展的核心变量

第一个变量是未来PIF主办国的顺序。只要台湾与会与否依赖于主办国自由裁量权的现有结构得以维持，那么每年与会与否很可能会根据主办国是台湾的“邦交国”还是中国的建交国而发生变化。

第二个变量是包括瓦努阿图在内的岛国国内政治的走向。政权更迭或反对党的质疑是否会实际导致外交路线的改变是关键。基里巴斯的宪法修订讨论是否会真正推进，也是在类似脉络下值得关注的一点[17]。

第三个变量是巴布亚新几内亚的内部局势。与台湾的天然气争端正在进行，同时布干维尔独立公投结果将于8月27日提交议会[14]。围绕资源开发的对外路线与国内分离主义议题交织在一起，马拉佩政府的应对能力将面临考验。

第四个变量是中国经济参与的速度及其是否与安全挑衅并行。如果中国在军事问题上表现出象征性的灵活性，但继续进行如五年计划对齐运动等经济参与，预计PIF无声明的现状将暂时持续[9][10]。相反，如果像SLBM试射这样的安全挑衅再次发生，也不能排除澳大利亚和新西兰主导的公开施压会再次尝试，从而重现岛国内部的反对和分裂。