Competencia diplomática entre Estados Unidos y China sobre la cuestión del Estrecho en la cumbre del FIP en Palaos: Análisis e implicaciones

Resumen ejecutivo

La toma de decisiones basada en el consenso del Foro de las Islas del Pacífico (FIP) ha conducido tanto a la controversia sobre la invitación a Taiwán como al fracaso en la emisión de una declaración de condena a China. La invitación abierta de Palaos a Taiwán es en gran medida una restauración de la práctica anterior y es poco probable que intensifique la crisis de inmediato. Sin embargo, la competencia diplomática entre Estados Unidos y China sobre la cuestión del Estrecho en el Pacífico Occidental se está intensificando, ya que han coincidido varios acontecimientos: el debate en Vanuatu sobre la reafirmación de su política de «una sola China», la disputa del gas entre Papúa Nueva Guinea (PNG) y Taiwán, y el hecho de que el FIP no condenara el lanzamiento de prueba de un SLBM por parte de China en julio. Australia está consolidando su papel como patrón de seguridad regional al proporcionar a Palaos vehículos de seguridad, equipamiento policial y apoyo en ciberseguridad. Mientras tanto, Estados Unidos está eludiendo las limitaciones estructurales de las declaraciones multilaterales mediante el fortalecimiento de su red de acuerdos bilaterales de seguridad. Esta dinámica constituye un frente separado que corre paralelo a la presión en la zona gris en el Estrecho de Taiwán y debe considerarse parte de la estrategia dual de China de aplicar simultáneamente presión militar y competir por el reconocimiento diplomático. Para Corea del Sur, es necesario un enfoque de doble vía: abstenerse de hacer declaraciones públicas sobre asuntos internos contenciosos del FIP y, al mismo tiempo, asegurarse un nicho diplomático a través de canales de cooperación para el desarrollo menos politizados, como la vigilancia marítima y la adaptación climática.

I. Análisis de la situación

Competencia diplomática entre Estados Unidos y China sobre la cuestión del Estrecho en la cumbre del FIP en Palaos: Un análisis de la situación

1. Antecedentes y desarrollos

El Foro de las Islas del Pacífico (FIP) es una organización regional que opera bajo el principio del consenso. Esta característica institucional es la raíz de la situación actual con respecto a Taiwán, ya que el país anfitrión determina si se invita a Taiwán a participar. El anfitrión del año pasado, las Islas Salomón, que cambió su reconocimiento diplomático de Taiwán a China en 2019, excluyó a Taiwán de la reunión [2]. Este año, el anfitrión es Palaos, una de las pocas naciones insulares del Pacífico que mantienen lazos diplomáticos oficiales con Taiwán [2]. En consecuencia, con el cambio de anfitrión, el FIP ha extendido una invitación abierta a Taiwán [2].

Esta tendencia se enmarca en el contexto del acuerdo de seguridad de 2022 entre las Islas Salomón y China, que sirvió de alarma inmediata para Canberra y Washington [5][9]. En respuesta, Estados Unidos firmó un pacto de seguridad con Papúa Nueva Guinea en 2023 y organizó la Cumbre del Foro Estados Unidos-Islas del Pacífico ese mismo año [5][9]. Durante este período, también se consolidaron los planes para suministrar submarinos de propulsión nuclear en el marco del AUKUS [9]. Un punto de inflexión crítico que transformó el Pacífico Sur en un escenario permanente para la competencia entre Estados Unidos y China se produjo el 6 de julio, cuando China lanzó a modo de prueba un misil balístico con capacidad nuclear lanzado desde submarino (SLBM) en la región [8][9]. El misil voló más de 7000 km antes de caer en aguas cercanas a Kiribati [8]. Según se informa, Pekín solo notificó brevemente y con antelación a un número muy reducido de países [9]. El incidente provocó la preocupación inmediata de los actores de seguridad externos, incluida Australia [9]. Sin embargo, la posterior Reunión de Ministros de Asuntos Exteriores del FIP no logró adoptar una declaración conjunta de condena del ensayo del misil, resultado de la vulnerabilidad institucional del FIP, basada en la toma de decisiones por consenso, combinada con los años de compromiso económico de China en la región [7][9].

2. Situación actual

El medio de comunicación palauano Island Times ha destacado de forma prominente el apoyo ampliado de Australia antes de la cumbre. Australia está proporcionando a Palaos ayuda logística y financiera, 24 vehículos de seguridad, nuevos uniformes de policía, un plan de seguridad para el evento, vuelos adicionales de Qantas y apoyo en ciberseguridad [1]. Esta asistencia de Australia ayuda a Palaos, una nación pequeña, a superar los desafíos de organizar de forma independiente un evento a nivel de líderes. Al mismo tiempo, los expertos locales en Palaos advierten que la influencia extranjera puede no manifestarse como una intervención abierta, sino que podría erosionar silenciosamente la unidad regional. Señalan que la transparencia y la toma de decisiones colectivas serán clave a medida que las naciones del Pacífico se esfuercen por equilibrar sus relaciones con China frente al fortalecimiento de la cooperación en seguridad con Australia, Nueva Zelanda y Estados Unidos [6].

En Vanuatu, la cumbre ha puesto en primer plano las tensiones políticas internas. El líder de la oposición, Alatoi Ishmael Kalsakau, envió una carta exigiendo que el gobierno reafirmara públicamente su política de «una sola China». El gobierno respondió que la política sigue siendo su posición «clara, de larga data e inalterada» [4]. Este caso ilustra un intento de la oposición de politizar la política del gobierno hacia China antes de la cumbre. Mientras tanto, Papúa Nueva Guinea se enfrenta a una disputa en curso sobre el desarrollo de gas con Taiwán. Al mismo tiempo, los resultados del referéndum de independencia de Bougainville se presentarán en el parlamento el día 27 [14], lo que vincula el ancho de banda diplomático del gobierno de Marape a su agenda política interna.

Nikkei Asia ha enmarcado la situación como una intensificación de la rivalidad entre Australia y China en el Pacífico, sugiriendo que el lanzamiento del SLBM de julio aportará un nuevo enfoque a la próxima cumbre de Palaos [8]. Radio Free Asia, con sede en Washington, informó que China probablemente ha emprendido una campaña coordinada para persuadir a las naciones del Pacífico de que alineen sus estrategias de desarrollo con el último plan quinquenal de Pekín [10]. Esto indica que, junto a los acontecimientos en el ámbito de la seguridad, como la prueba del SLBM, Pekín está avanzando simultáneamente en su compromiso en un frente económico y de desarrollo.

3. Actores y posturas clave

Palaos es el anfitrión de la cumbre de este año y un aliado diplomático de Taiwán. Si bien ha abierto la puerta a la participación de Taiwán a través de una invitación abierta, esto es menos una declaración política que una restauración de la práctica del país anfitrión [2]. La máxima prioridad del gobierno de Palaos es la organización segura del evento en sí, para lo cual depende de un apoyo sustancial de Australia [1].

Australia está reforzando su posición como socio de seguridad regional al proporcionar apoyo logístico y de seguridad para la organización de la cumbre por parte de Palaos. También fue el primer país en criticar a China después de la prueba del SLBM [9]. El compromiso de Australia es una extensión de sus esfuerzos continuos para evitar ser superado por China en la competencia por la ayuda a la infraestructura y al desarrollo.

China ha aprovechado con éxito el vacío institucional de la regla de consenso del FIP para bloquear declaraciones condenatorias en los canales multilaterales [7][9]. Al mismo tiempo, está buscando el compromiso en el frente económico y de desarrollo, como la campaña para alinear los planes de desarrollo con su plan quinquenal [10], expandiendo así su influencia en una vía separada de las provocaciones de seguridad como la prueba del SLBM.

Taiwán ha asegurado una base para la participación gracias a la invitación abierta de Palaos, pero este sigue siendo un estatus precario que depende de la discreción de los aliados diplomáticos individuales. El presidente Lai Ching-te visitó recientemente Kinmen y declaró: «La paz solo puede garantizarse a través de la fuerza, y no se puede sacrificar ni un centímetro de territorio» [16]. Esto demuestra que los mensajes de línea dura con respecto al Estrecho de Taiwán avanzan en paralelo a la competencia diplomática en las Islas del Pacífico.

Vanuatu está gestionando su debate interno haciendo que el gobierno reafirme su política existente de «una sola China» en medio de la presión de la oposición [4]. Papúa Nueva Guinea se enfrenta a un margen limitado para ajustar su postura de política exterior, ya que se ocupa simultáneamente de dos cuestiones importantes: la disputa del gas con Taiwán y la presentación de los resultados del referéndum de Bougainville en el parlamento [14].

4. Cuestiones clave

En primer lugar, la regla del consenso del FIP actúa como una restricción institucional que hace estructuralmente difícil condenar a China o montar una respuesta unificada. Esto crea una vulnerabilidad en la que las naciones insulares del Pacífico son presionadas individualmente en el contexto más amplio de la competencia estratégica entre Estados Unidos y China y las crecientes tensiones en el Estrecho de Taiwán y el Mar de China Meridional.

En segundo lugar, la vía de la seguridad (pruebas de SLBM, provocaciones en la zona gris) y la vía económica/de desarrollo (alineación con los planes quinquenales, disputas sobre el desarrollo del gas) avanzan por separado, lo que obliga a las naciones insulares a tomar decisiones en ambos niveles simultáneamente.

En tercer lugar, la profundización de los acuerdos bilaterales de seguridad por parte de Australia, Nueva Zelanda y Estados Unidos está surgiendo como una vía alternativa para compensar las limitaciones de los canales multilaterales, una tendencia directamente vinculada a la alianza más amplia del Indopacífico y a la arquitectura de seguridad multilateral.

En cuarto lugar, como se ve en los casos de Vanuatu y Papúa Nueva Guinea, los calendarios políticos internos y los desafíos de la oposición están surgiendo como variables clave que afectan a la estabilidad de las políticas de los países hacia China y Taiwán.

II. Análisis en profundidad

Competencia diplomática entre Estados Unidos y China sobre la cuestión del Estrecho en la cumbre del FIP en Palaos: Un análisis en profundidad

1. Análisis de las causas fundamentales

La causa fundamental de la situación actual reside en el propio diseño institucional del FIP. El FIP funciona por consenso, un sistema en el que no se puede emitir una declaración conjunta si un solo estado miembro se opone. El fracaso en la aprobación de una declaración de condena del lanzamiento de prueba de un SLBM por parte de China en julio es un caso que revela crudamente esta vulnerabilidad institucional [7][9]. Aunque Nueva Zelanda lideró la campaña de presión pública, el resultado fue una reacción negativa de las naciones insulares más moderadas [7]. Esto demuestra que los esfuerzos por controlar a China a través de los canales multilaterales están estructuralmente bloqueados.

La cuestión de la participación de Taiwán también se ve afectada por esta misma característica institucional. El FIP no tiene reglas permanentes que rijan si se debe invitar a Taiwán; en cambio, la decisión recae en la discreción del país anfitrión. Cuando las Islas Salomón fueron anfitrionas el año pasado, Taiwán fue excluido, mientras que este año, con Palaos como anfitrión, se extendió una invitación abierta [2]. Esta variabilidad significa una vulnerabilidad estructural en la que la política de un solo estado miembro sobre el Estrecho puede dictar la práctica diplomática de toda la región. Esto proporciona a China un fuerte incentivo para centrar sus esfuerzos de cabildeo en países individuales cada vez que cambia la nación anfitriona.

En el plano económico, una causa fundamental son los años de compromiso de China. Se ha observado que China está llevando a cabo una campaña no solo proyecto por proyecto, sino para alinear las propias estrategias de desarrollo de los gobiernos insulares con los planes quinquenales de Pekín [10]. La acumulación de dicho compromiso ha creado tensiones dentro de los gobiernos insulares entre las facciones que priorizan los lazos económicos con China y las que priorizan la cooperación en seguridad con Australia, Estados Unidos y Nueva Zelanda. La exigencia de la oposición en Vanuatu de que el gobierno reafirme su política de «una sola China» es un ejemplo de cómo estas tensiones internas afloran en el contexto de la cumbre [4].

2. Contexto estructural

Estructura de seguridad

La arquitectura de seguridad del Pacífico Sur fue remodelada por el acuerdo de seguridad entre las Islas Salomón y China de 2022, que sirvió como un momento decisivo [5][9]. Desde ese acuerdo, Estados Unidos ha optado por un camino de profundización de los pactos de seguridad bilaterales en lugar de buscar declaraciones multilaterales. Los resultados incluyen el acuerdo de seguridad de 2023 con Papúa Nueva Guinea y la Cumbre del Foro Estados Unidos-Islas del Pacífico celebrada el mismo año [5][9]. Australia está operando con una lógica similar al proporcionar a Palaos 24 vehículos de seguridad, uniformes de policía, un plan de seguridad para el evento y apoyo en ciberseguridad [1]. Esto no es simplemente una ayuda para la organización de una cumbre. Debe leerse como un proceso mediante el cual Canberra está consolidando su estatus como patrón de seguridad para Palaos, llenando el vacío de capacidad que una nación pequeña como Palaos enfrenta para gestionar de forma independiente un evento multilateral a nivel de líderes.

Esta competencia por la seguridad es inseparable de la situación en el Estrecho de Taiwán. La actividad de los guardacostas y buques de reconocimiento chinos alrededor de Taiwán estableció nuevos récords por tercer mes consecutivo en agosto [12]. El presidente taiwanés, Lai Ching-te, visitó Kinmen y declaró que «la paz solo puede garantizarse a través de la fuerza, y no se puede sacrificar ni un centímetro de territorio» [16]. La competencia diplomática entre las naciones insulares del Pacífico es un frente separado que corre paralelo a la presión militar principal en el Estrecho de Taiwán. En otras palabras, China está empleando una estrategia dual: normalizar la presión en la zona gris en el Estrecho de Taiwán mientras restringe simultáneamente el espacio internacional de Taiwán a través de una competencia por el reconocimiento diplomático en las Islas del Pacífico.

Estructura política

La política interna de las naciones insulares se caracteriza por parlamentos pequeños y la posibilidad de cambios abruptos en la política exterior tras un cambio de gobierno. El caso de las Islas Salomón, que cambió el reconocimiento de Taiwán a China en 2019, es un buen ejemplo [2]. En Vanuatu, la oposición ha intentado politizar la adhesión del gobierno a la política de «una sola China» [4]. También hay informes de discusiones en Kiribati sobre la consagración del reconocimiento diplomático de China en su constitución [17]. Esto pone de relieve una inestabilidad estructural en la que los gobiernos insulares deben mantener sus políticas hacia China y Taiwán mientras están expuestos al riesgo de un cambio de régimen. Para China, esta inestabilidad crea un incentivo para la intervención; para Estados Unidos y Australia, crea la carga defensiva de evitar que los aliados existentes cambien de lealtad.

Estructura económica

La disputa del gas entre Papúa Nueva Guinea y Taiwán ilustra que las cuestiones económicas en esta región no están separadas de los alineamientos de política exterior. Los contratos de desarrollo de recursos se tratan como un subproducto de las relaciones a través del Estrecho. En términos más generales, las naciones insulares del Pacífico tienen estructuras fiscales que dependen en gran medida de la ayuda exterior. Una estimación sitúa la ayuda total y la financiación para el desarrollo en la región del Pacífico en 60 000 millones de dólares entre 2008 y 2024 [3]. Si una parte mayor de esta financiación se desplaza hacia los préstamos, la salud fiscal de las naciones insulares podría convertirse en un objeto de influencia geopolítica. Las preocupaciones sobre una inminente competencia entre Estados Unidos y China por la minería de los fondos marinos también están vinculadas a esta vulnerabilidad económica. El Instituto Lowy ha advertido de una situación en la que, en ausencia de normas internacionales, las naciones insulares del Pacífico tendrán que negociar individualmente con las grandes potencias sobre sus intereses en materia de recursos [15].

3. Precedentes históricos y casos comparativos

El precedente más directo de la situación actual es la Reunión de Líderes del FIP del año pasado, organizada por las Islas Salomón, donde Taiwán fue excluido [2]. Este caso, en el que la participación de Taiwán se revirtió simplemente por un cambio de anfitrión, produjo el resultado opuesto a la reunión de este año en Palaos, donde Taiwán recibió una invitación abierta. La yuxtaposición de estos dos casos deja claro que el tratamiento que el FIP da a la cuestión de Taiwán no se basa en principios, sino que es una práctica subordinada a la rotación de los derechos de anfitrión.

El acuerdo de seguridad entre las Islas Salomón y China de 2022 es otro precedente importante. El patrón de respuesta de Estados Unidos y Australia a ese pacto, profundizando los canales de seguridad bilaterales, se está repitiendo ahora con el apoyo logístico y de seguridad ampliado de Australia para la cumbre de Palaos [1][5][9]. En otras palabras, cuando el bloque occidental no logra asegurar una declaración en una organización multilateral, su respuesta consistente ha sido fortalecer los canales bilaterales. El fracaso en la aprobación de una declaración de condena a China en la Reunión de Ministros de Asuntos Exteriores del FIP tras el lanzamiento de prueba del SLBM de julio sigue el mismo patrón [7][9]. Esta combinación de fracaso multilateral y compensación bilateral es una narrativa recurrente en la competencia entre Estados Unidos y China en esta región.

4. Variables clave que configuran los desarrollos futuros

La primera variable es la futura rotación de los anfitriones del FIP. Mientras se mantenga la estructura actual, en la que la participación de Taiwán depende de la discreción del anfitrión, es probable que la decisión se revierta cada año dependiendo de si la nación anfitriona reconoce a Taiwán o a China.

La segunda variable es la trayectoria de la política interna en las naciones insulares, incluido Vanuatu. La cuestión clave es si los cambios de gobierno o los desafíos de la oposición conducirán a cambios reales en la política exterior. En un contexto similar, debe observarse si avanzan las discusiones sobre la enmienda constitucional de Kiribati [17].

La tercera variable es la situación interna en Papúa Nueva Guinea. La disputa del gas con Taiwán está en curso, y está previsto que los resultados del referéndum de independencia de Bougainville se presenten en el parlamento el 27 de agosto [14]. Con la política exterior sobre el desarrollo de recursos superpuesta a la cuestión interna del separatismo, se pondrá a prueba la capacidad de respuesta del gobierno de Marape.

La cuarta variable es si China continúa combinando su compromiso económico con provocaciones de seguridad. Si China muestra una flexibilidad simbólica en asuntos militares mientras continúa su compromiso económico, como la campaña para alinear los planes quinquenales, es probable que el statu quo actual de que el FIP no emita declaraciones persista por el momento [9][10]. Por el contrario, si se repiten provocaciones de seguridad como la prueba del SLBM, podría intentarse de nuevo una presión pública liderada por Australia y Nueva Zelanda, lo que no puede descartar la posibilidad de una renovada reacción y división entre las naciones insulares.