Дипломатическое соперничество США и Китая по вопросу Тайваньского пролива на саммите Форума тихоокеанских островов в Палау: анализ и последствия

Краткое содержание

Принятие решений в Форуме тихоокеанских островов (ФТО) на основе консенсуса привело как к спорам вокруг приглашения Тайваня, так и к неспособности опубликовать заявление с осуждением Китая. Открытое приглашение Тайваня со стороны Палау является в значительной степени восстановлением прежней практики и вряд ли приведет к немедленной эскалации кризиса. Однако дипломатическое соперничество США и Китая по вопросу Тайваньского пролива в западной части Тихого океана усиливается, поскольку совпало несколько событий: дебаты в Вануату о подтверждении политики «одного Китая», газовый спор между Папуа — Новой Гвинеей (ПНГ) и Тайванем, а также неспособность ФТО осудить испытательный запуск китайской БРПЛ в июле. Австралия укрепляет свою роль регионального гаранта безопасности, предоставляя Палау автомобили для служб безопасности, полицейское оборудование и поддержку в области кибербезопасности. Тем временем Соединенные Штаты обходят структурные ограничения многосторонних заявлений, укрепляя свою сеть двусторонних соглашений о безопасности. Эта динамика представляет собой отдельный фронт, параллельный давлению в «серой зоне» в Тайваньском проливе, и должна рассматриваться как часть двойной стратегии Китая, заключающейся в одновременном оказании военного давления и борьбе за дипломатическое признание. Для Южной Кореи необходим двуединый подход: воздерживаться от публичных заявлений по спорным внутренним вопросам ФТО, обеспечивая себе нишевую дипломатическую роль через менее политизированные каналы сотрудничества в целях развития, такие как морское наблюдение и адаптация к изменению климата.

I. Ситуационный анализ

Дипломатическое соперничество США и Китая по вопросу Тайваньского пролива на саммите Форума тихоокеанских островов в Палау: ситуационный анализ

1. Предыстория и развитие событий

Форум тихоокеанских островов (ФТО) — это региональная организация, действующая на принципе консенсуса. Эта институциональная особенность является корнем текущей ситуации в отношении Тайваня, поскольку принимающая страна определяет, будет ли Тайвань приглашен к участию. Прошлогодний хозяин, Соломоновы Острова, которые в 2019 году переключили дипломатическое признание с Тайваня на Китай, исключили Тайвань из встречи [2]. В этом году принимающей стороной является Палау, одна из немногих тихоокеанских островных стран, поддерживающих официальные дипломатические отношения с Тайванем [2]. Следовательно, со сменой принимающей стороны ФТО направил Тайваню открытое приглашение [2].

Эта тенденция разворачивается на фоне соглашения о безопасности между Соломоновыми Островами и Китаем 2022 года, которое послужило немедленным сигналом тревоги для Канберры и Вашингтона [5][9]. В ответ Соединенные Штаты в 2023 году подписали пакт о безопасности с Папуа — Новой Гвинеей и в том же году провели саммит США и Форума тихоокеанских островов [5][9]. В этот период также были утверждены планы по поставке атомных подводных лодок в рамках AUKUS [9]. Критическим поворотным моментом, превратившим южную часть Тихого океана в постоянную арену американо-китайского соперничества, стал испытательный запуск Китаем 6 июля баллистической ракеты подводных лодок (БРПЛ), способной нести ядерный заряд, в этом регионе [8][9]. Ракета пролетела более 7000 км, прежде чем упасть в водах вблизи Кирибати [8]. Сообщается, что Пекин предоставил лишь краткое предварительное уведомление очень небольшому числу стран [9]. Инцидент вызвал немедленную озабоченность со стороны внешних акторов в сфере безопасности, включая Австралию [9]. Однако на последующем совещании министров иностранных дел ФТО не удалось принять совместное заявление с осуждением ракетных испытаний — результат институциональной уязвимости ФТО, связанной с принятием решений на основе консенсуса, в сочетании с многолетним экономическим взаимодействием Китая в регионе [7][9].

2. Текущая ситуация

Палауское СМИ «Айленд Таймс» уделило особое внимание расширенной поддержке со стороны Австралии в преддверии саммита. Австралия предоставляет Палау материально-техническую и финансовую помощь, 24 автомобиля для служб безопасности, новую полицейскую форму, план обеспечения безопасности мероприятия, дополнительные рейсы авиакомпании «Квантас» и поддержку в области кибербезопасности [1]. Эта помощь со стороны Австралии помогает Палау, небольшой стране, преодолеть трудности, связанные с самостоятельным проведением мероприятия на уровне лидеров. В то же время местные эксперты в Палау предупреждают, что иностранное влияние может проявляться не в виде открытого вмешательства, а в виде незаметного подрыва регионального единства. Они отмечают, что прозрачность и коллективное принятие решений будут иметь ключевое значение, поскольку тихоокеанские страны стремятся сбалансировать свои отношения с Китаем с укреплением сотрудничества в области безопасности с Австралией, Новой Зеландией и Соединенными Штатами [6].

В Вануату саммит вывел на передний план внутриполитическую напряженность. Лидер оппозиции Алатой Ишмаэль Калсакау направил письмо с требованием, чтобы правительство публично подтвердило свою политику «одного Китая». Правительство ответило, что эта политика остается его «четкой, давней и неизменной» позицией [4]. Этот случай иллюстрирует попытку оппозиции политизировать политику правительства в отношении Китая в преддверии саммита. Тем временем Папуа — Новая Гвинея занимается продолжающимся спором с Тайванем по поводу разработки газовых месторождений. В то же время результаты референдума о независимости Бугенвиля должны быть представлены в парламент 27-го числа [14], что связывает дипломатические возможности правительства Марапе с его внутриполитической повесткой.

Издание «Никкэй Эйджа» охарактеризовало ситуацию как обострение соперничества между Австралией и Китаем в Тихоокеанском регионе, предполагая, что июльский запуск БРПЛ привлечет новое внимание к предстоящему саммиту в Палау [8]. «Радио Свободная Азия», базирующееся в Вашингтоне, сообщило, что Китай, вероятно, провел скоординированную кампанию, чтобы убедить тихоокеанские страны согласовать свои стратегии развития с последним пятилетним планом Пекина [10]. Это указывает на то, что наряду с событиями в сфере безопасности, такими как испытание БРПЛ, Пекин одновременно продвигает свое взаимодействие на экономическом и девелоперском фронте.

3. Ключевые акторы и их позиции

Палау является принимающей стороной саммита в этом году и дипломатическим союзником Тайваня. Хотя страна открыла дверь для участия Тайваня через открытое приглашение, это скорее не политическая декларация, а восстановление практики принимающей страны [2]. Главным приоритетом правительства Палау является безопасное и надежное проведение самого мероприятия, для чего оно полагается на существенную поддержку со стороны Австралии [1].

Австралия укрепляет свои позиции в качестве регионального партнера по безопасности, предоставляя материально-техническую и охранную поддержку для проведения саммита в Палау. Она также была первой страной, которая раскритиковала Китай после испытания БРПЛ [9]. Участие Австралии является продолжением ее постоянных усилий, направленных на то, чтобы не уступить Китаю в конкуренции за инфраструктуру и помощь в целях развития.

Китай успешно использовал институциональный вакуум правила консенсуса ФТО для блокирования осуждающих заявлений по многосторонним каналам [7][9]. В то же время он продолжает взаимодействие на экономическом и девелоперском фронте, например, кампанию по согласованию планов развития со своим пятилетним планом [10], тем самым расширяя свое влияние по отдельному направлению от провокаций в сфере безопасности, таких как испытание БРПЛ.

Тайвань обеспечил себе основу для участия благодаря открытому приглашению Палау, но это остается ненадежным статусом, зависящим от усмотрения отдельных дипломатических союзников. Президент Лай Циндэ недавно посетил Цзиньмэнь и заявил: «Мир может быть обеспечен только силой, и ни пяди территории не может быть принесено в жертву» [16]. Это показывает, что жесткая риторика в отношении Тайваньского пролива идет параллельно с дипломатическим соперничеством на островах Тихого океана.

Вануату управляет своими внутренними дебатами, заставляя правительство подтверждать свою существующую политику «одного Китая» на фоне давления со стороны оппозиции [4]. Папуа — Новая Гвинея сталкивается с ограниченными возможностями для корректировки своей внешнеполитической позиции, поскольку одновременно решает два основных вопроса: газовый спор с Тайванем и представление результатов референдума в Бугенвиле в парламенте [14].

4. Ключевые вопросы

Во-первых, правило консенсуса ФТО действует как институциональное ограничение, которое структурно затрудняет осуждение Китая или выработку единого ответа. Это создает уязвимость, при которой тихоокеанские островные государства подвергаются индивидуальному давлению в более широком контексте американо-китайского стратегического соперничества и растущей напряженности в Тайваньском проливе и Южно-Китайском море.

Во-вторых, направление безопасности (испытания БРПЛ, провокации в «серой зоне») и экономическое/девелоперское направление (согласование с пятилетними планами, споры о разработке газовых месторождений) развиваются отдельно, заставляя островные государства делать выбор на обоих уровнях одновременно.

В-третьих, углубление двусторонних соглашений о безопасности со стороны Австралии, Новой Зеландии и Соединенных Штатов становится альтернативным путем для компенсации ограничений многосторонних каналов, и эта тенденция напрямую связана с более широкой индо-тихоокеанской архитектурой союзов и многосторонней безопасности.

В-четвертых, как видно на примерах Вануату и Папуа — Новой Гвинеи, внутриполитические календари и вызовы со стороны оппозиции становятся ключевыми переменными, влияющими на стабильность политики стран в отношении Китая и Тайваня.

II. Углубленный анализ

Дипломатическое соперничество США и Китая по вопросу Тайваньского пролива на саммите Форума тихоокеанских островов в Палау: углубленный анализ

1. Анализ первопричин

Первопричина текущей ситуации кроется в самом институциональном устройстве ФТО. ФТО действует на основе консенсуса — системы, при которой совместное заявление не может быть опубликовано, если возражает хотя бы одно государство-член. Неспособность принять заявление, осуждающее испытательный запуск китайской БРПЛ в июле, является случаем, который ярко демонстрирует эту институциональную уязвимость [7][9]. Хотя Новая Зеландия возглавила кампанию общественного давления, результатом стала негативная реакция со стороны более умеренных островных государств [7]. Это показывает, что попытки сдерживать Китай через многосторонние каналы структурно заблокированы.

Вопрос участия Тайваня также подвержен влиянию этой же институциональной особенности. В ФТО нет постоянных правил, регулирующих приглашение Тайваня; вместо этого решение остается на усмотрение принимающей страны. Когда в прошлом году хозяевами были Соломоновы Острова, Тайвань был исключен, тогда как в этом году, когда хозяином является Палау, было направлено открытое приглашение [2]. Эта изменчивость означает структурную уязвимость, при которой политика одного государства-члена в отношении Тайваньского пролива может диктовать дипломатическую практику всего региона. Это дает Китаю сильный стимул для сосредоточения своих лоббистских усилий на отдельных странах каждый раз, когда меняется принимающая страна.

На экономическом уровне первопричиной является многолетнее взаимодействие Китая. Было замечено, что Китай проводит кампанию не только на основе отдельных проектов, но и для согласования самих стратегий развития правительств островных государств с пятилетними планами Пекина [10]. Накопление такого взаимодействия создало напряженность внутри правительств островных государств между фракциями, которые отдают приоритет экономическим связям с Китаем, и теми, кто отдает приоритет сотрудничеству в области безопасности с Австралией, Соединенными Штатами и Новой Зеландией. Требование оппозиции в Вануату, чтобы правительство подтвердило свою политику «одного Китая», является примером проявления этой внутренней напряженности в контексте саммита [4].

2. Структурный контекст

Структура безопасности

Архитектура безопасности в южной части Тихого океана была переформатирована соглашением о безопасности между Соломоновыми Островами и Китаем 2022 года, которое послужило переломным моментом [5][9]. С момента заключения этого соглашения Соединенные Штаты выбрали путь углубления двусторонних пактов о безопасности, а не стремления к многосторонним заявлениям. Результатами стали соглашение о безопасности с Папуа — Новой Гвинеей 2023 года и саммит США и Форума тихоокеанских островов, проведенный в том же году [5][9]. Австралия действует по схожей логике, предоставляя Палау 24 автомобиля для служб безопасности, полицейскую форму, план обеспечения безопасности мероприятия и поддержку в области кибербезопасности [1]. Это не просто помощь в проведении саммита. Это следует рассматривать как процесс, посредством которого Канберра укрепляет свой статус гаранта безопасности для Палау, восполняя дефицит возможностей, с которым сталкивается такая маленькая страна, как Палау, при самостоятельном управлении многосторонним мероприятием на уровне лидеров.

Это соперничество в сфере безопасности неотделимо от ситуации в Тайваньском проливе. Активность китайской береговой охраны и исследовательских судов вокруг Тайваня в августе третий месяц подряд устанавливала новые рекорды [12]. Президент Тайваня Лай Циндэ посетил Цзиньмэнь и заявил, что «мир может быть обеспечен только силой, и ни пяди территории не может быть принесено в жертву» [16]. Дипломатическое соперничество между тихоокеанскими островными государствами — это отдельный фронт, который идет параллельно основному военному давлению в Тайваньском проливе. Другими словами, Китай применяет двойную стратегию: нормализует давление в «серой зоне» в Тайваньском проливе, одновременно сужая международное пространство Тайваня через конкуренцию за дипломатическое признание на островах Тихого океана.

Политическая структура

Внутренняя политика островных государств характеризуется небольшими парламентами и возможностью резких изменений во внешней политике после смены правительства. Случай Соломоновых Островов, которые в 2019 году переключили признание с Тайваня на Китай, является ярким примером [2]. В Вануату оппозиция пыталась политизировать приверженность правительства политике «одного Китая» [4]. Также поступают сообщения об обсуждениях в Кирибати о закреплении дипломатического признания Китая в конституции [17]. Это подчеркивает структурную нестабильность, при которой правительства островных государств должны поддерживать свою политику в отношении Китая и Тайваня, подвергаясь риску смены режима. Для Китая эта нестабильность создает стимул для вмешательства; для Соединенных Штатов и Австралии она создает оборонительное бремя по предотвращению смены лояльности существующими союзниками.

Экономическая структура

Газовый спор между Папуа — Новой Гвинеей и Тайванем иллюстрирует, что экономические вопросы в этом регионе не отделены от внешнеполитических ориентаций. Контракты на разработку ресурсов рассматриваются как побочный продукт отношений между двумя берегами пролива. В более широком смысле, тихоокеанские островные государства имеют фискальные структуры, которые сильно зависят от иностранной помощи. По одной из оценок, общий объем помощи и финансирования развития в Тихоокеанском регионе в период с 2008 по 2024 год составит 60 миллиардов долларов [3]. Если большая часть этого финансирования перейдет на кредиты, фискальное здоровье островных государств само по себе может стать объектом геополитического влияния. Опасения по поводу надвигающегося американо-китайского соперничества за глубоководную добычу полезных ископаемых также связаны с этой экономической уязвимостью. Институт Лоуи предупредил о ситуации, когда в отсутствие международных норм тихоокеанским островным государствам придется вести индивидуальные переговоры с великими державами по поводу своих ресурсных интересов [15].

3. Исторические прецеденты и сравнительные примеры

Самым прямым прецедентом для текущей ситуации является прошлогодняя встреча лидеров ФТО, организованная Соломоновыми Островами, на которой Тайвань был исключен [2]. Этот случай, в котором участие Тайваня было отменено просто из-за смены принимающей стороны, привел к противоположному результату по сравнению с встречей этого года в Палау, где Тайвань получил открытое приглашение. Сопоставление этих двух случаев ясно показывает, что отношение ФТО к тайваньскому вопросу не основано на принципах, а является практикой, подчиненной ротационному праву на проведение встреч.

Соглашение о безопасности между Соломоновыми Островами и Китаем 2022 года является еще одним важным прецедентом. Модель реагирования Соединенных Штатов и Австралии на этот пакт путем углубления двусторонних каналов безопасности повторяется сейчас с расширенной материально-технической и охранной поддержкой Австралии для саммита в Палау [1][5][9]. Другими словами, когда западному лагерю не удается добиться заявления в многосторонней организации, его последовательным ответом было укрепление двусторонних каналов. Неспособность принять заявление, осуждающее Китай, на совещании министров иностранных дел ФТО после запуска БРПЛ в июле следует той же схеме [7][9]. Это сочетание многосторонней неудачи и двусторонней компенсации является повторяющимся нарративом в американо-китайском соперничестве в этом регионе.

4. Ключевые переменные, определяющие будущее развитие событий

Первая переменная — это будущая ротация принимающих сторон ФТО. Пока сохраняется текущая структура, при которой участие Тайваня зависит от усмотрения принимающей стороны, решение, вероятно, будет меняться каждый год в зависимости от того, признает ли принимающая страна Тайвань или Китай.

Вторая переменная — это траектория внутренней политики в островных государствах, включая Вануату. Ключевой вопрос заключается в том, приведут ли смены правительств или вызовы со стороны оппозиции к фактическим изменениям во внешней политике. В этом же контексте следует наблюдать за тем, продвинутся ли обсуждения поправок к конституции в Кирибати [17].

Третья переменная — это внутренняя ситуация в Папуа — Новой Гвинее. Газовый спор с Тайванем продолжается, а результаты референдума о независимости Бугенвиля должны быть представлены в парламент 27 августа [14]. Поскольку внешняя политика в области разработки ресурсов пересекается с внутренним вопросом сепаратизма, способность правительства Марапе к реагированию будет подвергнута испытанию.

Четвертая переменная заключается в том, продолжит ли Китай сочетать свое экономическое взаимодействие с провокациями в сфере безопасности. Если Китай проявит символическую гибкость в военных вопросах, продолжая при этом свое экономическое взаимодействие, такое как кампания по согласованию пятилетних планов, то нынешний статус-кво, при котором ФТО не может выпустить заявления, скорее всего, сохранится на некоторое время [9][10]. И наоборот, если провокации в сфере безопасности, подобные испытанию БРПЛ, повторятся, может быть предпринята новая попытка общественного давления под руководством Австралии и Новой Зеландии, что не исключает возможности возобновления негативной реакции и раскола среди островных государств.