Требование США об инвестициях в пирохимическую переработку отработавшего ядерного топлива и стратегия реагирования Южной Кореи

Резюме для руководства

В условиях, когда инвестиции Южной Кореи в Соединенные Штаты уже превысили лимит в 200 миллиардов долларов, США теперь требуют, чтобы Сеул взял на себя дополнительные расходы по пирохимической переработке примерно 4000 метрических тонн своего отработавшего ядерного топлива. Это не просто вопрос масштаба инвестиций; это чувствительная с точки зрения распространения проблема, связанная с ограничениями автономии Южной Кореи в области переработки в соответствии с Соглашением о сотрудничестве в области мирного использования атомной энергии между РК и США. Наиболее вероятным исходом является компромисс, предполагающий условное сокращение масштабов или отсрочку, в зависимости от того, свяжут ли США это требование напрямую с выполнением соглашений в области безопасности. Однако нельзя исключать возможность полного разделения этих вопросов или продолжения давления со стороны США в рамках «пакетной сделки». Правительству Южной Кореи следует рассмотреть возможность документального оформления, до заключения какой-либо сделки, плана по отделению инвестиций в пирохимическую переработку от общего инвестиционного пакета на основе принципа коммерческой целесообразности и перевода этого вопроса в русло внесения поправок в соглашение о мирном атоме. Если этот принцип будет нарушен сейчас, переговорные позиции Сеула для контроля будущих требований США будут структурно ослаблены.

I. Ситуационный анализ

Полемика вокруг требования США об инвестициях в пирохимическую переработку отработавшего топлива: ситуационный анализ

1. Предыстория и развитие событий

Инвестиционные переговоры между РК и США были построены вокруг общего лимита в 200 миллиардов долларов. Стратегический инвестиционный план правительства Южной Кореи, который предусматривал инвестирование до 200 миллиардов долларов в течение максимум 20 лет, был основой переговоров [3]. Ключевые проекты, последовательно распределенные в рамках этого лимита, включали строительство атомных электростанций, СПГ на Аляске и парогазовую электростанцию в Техасе [3].

Переговоры в секторе атомной энергетики приняли конкретные очертания в сентябре этого года. Правительство Южной Кореи серьезно рассматривало план по инвестированию 120 миллиардов долларов в строительство восьми новых атомных электростанций на материковой части США [3]. Стороны достигли консенсуса о приоритетном строительстве четырех из этих реакторов [3]. С добавлением проекта парогазовой электростанции в Техасе общая сумма отдельных проектов уже превысила лимит в 200 миллиардов долларов [1].

В этой ситуации американская сторона в ходе переговоров предложила дополнительный проект. По словам представителя правящей партии, Соединенные Штаты запросили южнокорейские инвестиции в проект по переработке примерно 4000 метрических тонн отработавшего ядерного топлива с их отечественных электростанций с использованием пирохимической технологии [1]. Пирохимическая переработка — это технология переработки, которая электрохимически разделяет и рециклирует материалы, включая плутоний, из отработавшего ядерного топлива. Учитывая, что консультации по переработке и обогащению долгое время были чувствительным вопросом в рамках Соглашения о сотрудничестве в области мирного использования атомной энергии между РК и США, это требование выходит за рамки простого вопроса о масштабе инвестиций.

2. Текущая ситуация

В репортаже газеты «Хангёре» в заголовке подчеркивалось, что это требование стало дополнительным бременем, возникшим «несмотря на то, что лимит в 200 миллиардов долларов уже превышен» [1]. Это отражает обеспокоенность общественности страны тем, что инвестиционные переговоры выходят из-под контроля не только с точки зрения суммы, но и состава самих проектов.

В своем сообщении о результатах недавней встречи министров иностранных дел РК и США Министерство иностранных дел не включило в пресс-релиз требования США, связанные с деловой средой для американских компаний [7]. Высокопоставленный чиновник министерства упомянул, что инвестиционные переговоры с США находятся на завершающей стадии [7]. Также было высказано предположение, что после решения этого вопроса переговоры по реализации договоренностей саммита РК-США в области безопасности, охватывающие атомные подводные лодки, гражданскую атомную энергетику и судостроение, наберут обороты [7]. Чиновник провел черту, заявив, что США не задерживают намеренно реализацию вопросов, связанных с безопасностью [7]. Чиновники рабочего уровня пояснили, что консультации продолжаются посредством обмена электронными письмами и в кулуарах многосторонних встреч [7].

Общий темп реализации инвестиционных переговоров также, по-видимому, замедлился. Из инвестиционного обязательства в 35 миллиардов долларов направление для 15 миллиардов, выделенных на судостроительный сектор, определено, но судьба оставшихся 20 миллиардов все еще не решена [12]. В то время как отдельные компании продолжают предпринимать шаги, например, «СК Хайникс» обсуждает с «Интел» производство чипов памяти в США, крупномасштабные проекты на правительственном уровне сталкиваются с трудностями в окончательном согласовании условий [12].

3. Ключевые участники и их позиции

Правительство Южной Кореипридерживалось принципа «коммерческой целесообразности» — способности вернуть основной долг, дивиденды и проценты — для своих инвестиций в США [3]. Проект пирохимической переработки прямо противоречит этому принципу. Обращение с отработавшим топливом не имеет четкой коммерческой модели получения дохода и сопряжено с вопросами передачи технологий переработки и чувствительностью с точки зрения распространения. Правительство находится в сложном положении, не имея ни финансовых возможностей для принятия дополнительного проекта сверх уже превышенного инвестиционного лимита, ни убедительного обоснования для общественности страны.

Американская сторонапо-видимому, представила это требование не как отдельное направление переговоров, а в увязке с направлением по реализации договоренностей в сфере безопасности. Комментарий представителя министерства иностранных дел о том, что реализация соглашений в области безопасности по атомным подводным лодкам, гражданской атомной энергетике и судостроению ускорится после урегулирования инвестиционных переговоров [7], подтверждает интерпретацию, согласно которой США сделали прогресс в инвестиционных переговорах предварительным условием для сотрудничества в области безопасности.

Правящий лагерь и внутриполитические кругисклонны рассматривать этот вопрос как пример эрозии принципов в общих инвестиционных переговорах с США. Схема постоянных дополнительных требований, несмотря на уже превышенный лимит, подпитывает опасения, что та черта, которую Южная Корея пыталась удержать, на самом деле является гибкой [1][3]. В более раннем анализе ВАИ сообщений о том, что структура SPV для меморандума о взаимопонимании по атомной электростанции была подорвана американской стороной, отмечалось, что это «показывает возможность того, что принцип „коммерческой целесообразности“, которого придерживалась Южная Корея, может быть нарушен на этапе фактического заключения контракта» [3]. Требование о пирохимической переработке рассматривается как случай распространения этого опасения за пределы атомных электростанций в сферу ядерного топливного цикла.

4. Ключевые вопросы

Первый вопрос — это эффективность инвестиционного лимита. При том, что потолок в 200 миллиардов долларов уже превышен суммой отдельных проектов, США продолжают нагромождать новые проекты [1]. Лимит рассматривается не как ориентир для переговоров, а как отправная точка.

Второй вопрос — это разнородный характер проектов. В то время как строительство атомных электростанций и проекты СПГ имеют относительно четкие пути к рентабельности, пирохимическая переработка в большей степени обусловлена необходимостью США облегчить свое бремя по утилизации отходов, чем коммерческой логикой. Это противоречит заявленному правительством принципу ведения переговоров о коммерческой целесообразности [3].

Третий вопрос — это чувствительность с точки зрения ядерного нераспространения. Переработка отработавшего ядерного топлива является ключевым предметом, регулируемым Соглашением о сотрудничестве в области мирного использования атомной энергии между РК и США. Пример ядерного соглашения США с Саудовской Аравией, которое вызвало негативную реакцию сторонников нераспространения в Конгрессе США из-за отсутствия запрета на обогащение урана и переработку [4][5], свидетельствует о том, что политическая чувствительность вокруг технологий переработки в США остается высокой. Форма и условия, на которых эта технология будет передаваться и эксплуатироваться в связи с требованием южнокорейских инвестиций в пирохимическую переработку, еще не раскрыты.

Четвертый вопрос — это структура увязки с направлением безопасности. Заявление Министерства иностранных дел о том, что реализация соглашений в области безопасности ускорится после урегулирования инвестиционных переговоров [7], предполагает, что инвестиционные переговоры не являются чисто экономическими, а используются в качестве рычага давления в вопросах безопасности, таких как атомные подводные лодки. Позиция требования о пирохимической переработке в этой структуре увязки является переменной, которая определит будущий ход переговоров.

II. Углубленный анализ

Полемика вокруг требования США об инвестициях в пирохимическую переработку отработавшего топлива: углубленный анализ

1. Анализ первопричин

Формальная причина этого требования кроется в проблеме утилизации отработавшего ядерного топлива в Соединенных Штатах. На протяжении десятилетий США полагались на временное хранение отработавшего топлива с коммерческих ядерных реакторов, так и не сумев обеспечить постоянное хранилище. С тех пор как план по созданию хранилища в Юкка-Маунтин, штат Невада, был сорван из-за политического противодействия, в США постоянно раздаются призывы к изучению альтернатив с помощью технологий переработки и рециклинга. Предложение о проекте пирохимической переработки объемом 4000 метрических тонн можно рассматривать как попытку заполнить этот накопившийся политический вакуум южнокорейским капиталом [1].

Однако рассматривать этот вопрос исключительно через призму технических и финансовых потребностей — значит упускать суть переговоров. Требования администрации Трампа об инвестициях в США с самого начала были структурированы вокруг показателей политической эффективности, а не коммерческой целесообразности. Это сродни инвестиционным обязательствам на сумму почти 4 триллиона долларов, полученным от Саудовской Аравии, Катара и ОАЭ, которые были представлены как ключевые достижения инициативы «Америка прежде всего» [2][15]. В случае с Южной Кореей сначала была установлена общая цифра в 200 миллиардов долларов, а затем были определены отдельные проекты для ее наполнения. Тот факт, что требование о пирохимической переработке поступило после того, как лимит уже был превышен, демонстрирует фундаментальный недостаток в структуре этих переговоров [3].

С точки зрения США, проект пирохимической переработки имеет двойной эффект: экстернализация финансового бремени и одновременное ограничение автономии Южной Кореи в ядерной политике. Соглашение о сотрудничестве в области мирного использования атомной энергии между РК и США ограничивало Южную Корею в обогащении урана и переработке отработавшего топлива без предварительного согласия США. Структура, которая сохраняет это ограничение, заставляя при этом Южную Корею разделять расходы на переработку американских отходов, является требованием, которое, по-видимому, точно нацелено на точку ослабления переговорных позиций Южной Кореи.

2. Структурный контекст

С политической точки зрения, этот вопрос является продолжением неоднократных требований президента Трампа о распределении расходов в рамках альянса. Президент Трамп назвал Южную Корею «самым ярким примером» союзника, от которого США получили «очень мало помощи», сигнализируя о своем намерении требовать соразмерной отдачи в переговорах по торговле и распределению оборонных расходов [6]. В анализе ВАИ эти замечания были оценены как «соответствующие увязке вопросов безопасности и экономики и требованиям о распределении расходов в рамках альянса потенциальной второй администрации Трампа» [6]. Требование о пирохимической переработке также укладывается в эту рамочную увязку, подтверждая схему, при которой обоснование ядерного сотрудничества и сотрудничества в области безопасности увязывается с ощутимой выгодой от расширения инвестиций.

С экономической точки зрения, проблему усугубляет сама по себе ошибочная структура инвестиционной сделки. Лимит в 200 миллиардов долларов был не цифрой, рассчитанной «снизу вверх» после проверки коммерческой целесообразности отдельных проектов, а общей суммой, заранее определенной политическим соглашением между лидерами. В результате каждый раз, когда добавлялся новый проект, такой как восемь ядерных реакторов, парогазовая установка в Техасе или проект СПГ на Аляске, неоднократно возникали вопросы о пересмотре общей суммы или приоритизации проектов [3]. В предыдущем анализе ВАИ отмечалось, что «сообщения о том, что структура SPV, разработанная как гарантия возврата основной суммы инвестиций, была подорвана американской стороной, показывают возможность того, что принцип „коммерческой целесообразности“, которого придерживалась Южная Корея, может быть нарушен на этапе фактического заключения контракта» [3]. Требование о пирохимической переработке является примером эрозии этого принципа, распространяющейся на чувствительную область атомной энергетики.

С точки зрения безопасности, ключевая проблема заключается в том, что соглашение о мирном атоме и сотрудничество в области подводных лодок и судостроения взаимосвязаны, как заложники. Высокопоставленный чиновник Министерства иностранных дел упомянул, что после урегулирования инвестиционных переговоров ускорится прогресс в реализации соглашений в области безопасности, касающихся атомных подводных лодок, гражданской атомной энергетики и судостроения [7]. И наоборот, это означает, что пока инвестиционные переговоры заходят в тупик, реализация на треке безопасности также будет откладываться. Не подтверждено, намеренно ли США используют эту увязку. Тот же чиновник заявил, что «США не задерживают намеренно реализацию вопросов, связанных с безопасностью» [7]. Однако в результате, если новый запрос на пирохимическую переработку задержит заключение переговоров, уже создана структура, в которой последующие меры по сотрудничеству в области подводных лодок и ядерной энергетики также оказываются в заложниках.

3. Исторические прецеденты и сравнительные примеры

Это не первый случай, когда США требуют от союзников и партнеров крупномасштабных инвестиций, включая при этом пункты, не связанные с коммерческой целесообразностью. Инвестиционные обязательства на сумму 4 триллиона долларов от Саудовской Аравии, Катара и ОАЭ служат близким примером для сравнения. Осуществимость этих обязательств сейчас находится под вопросом, поскольку финансовые возможности стран Персидского залива были истощены вооруженным конфликтом с Ираном [2][15]. По оценке Института мировой экономики Петерсона, эти обязательства «выглядели амбициозными еще до войны» [2]. Схема, при которой сначала объявляется общая цифра для политического символизма, а детали реализации корректируются позже, повторяется, как и в случае с Южной Кореей.

Приобретение бразильской редкоземельной компании «Серра-Верде» компанией «Ю-Эс-Эй Рэр Эрс», в которой есть доля правительства США, также дает пищу для размышлений. Президент Лула пытался заблокировать сделку, но не смог найти для этого правовых оснований во внутреннем законодательстве [8]. Это демонстрирует повторяющийся подход США в секторах ресурсов и энергетики, который ставит в приоритет собственные цепочки поставок и потребности в утилизации отходов над политической автономией других стран. Полемика вокруг американо-саудовского ядерного соглашения развивается в том же ключе. Демократы в Палате представителей внесли резолюцию о блокировании одобрения соглашения о мирном атоме с Саудовской Аравией, ссылаясь на то, что оно не запрещает обогащение урана или переработку отработавшего топлива [4]. Этот случай также вызвал возобновление критики в адрес США за гибкое применение принципов нераспространения в зависимости от партнера по переговорам [4][5].

Для самой Южной Кореи опыт переговоров по пересмотренному в 2015 году Соглашению о сотрудничестве в области мирного использования атомной энергии между РК и США является наиболее прямым прецедентом. В то время Южная Корея добивалась расширения прав на переработку в обмен на совместные исследования по пирохимической переработке, но США неохотно предоставляли существенную свободу действий, ссылаясь на соображения нераспространения. Текущая ситуация является обратной этой динамике. В прошлом Южная Корея запрашивала права на переработку, в то время как США вводили ограничения; теперь США требуют от Южной Кореи инвестиций в пирохимическую переработку для обращения со своими собственными отходами. Фундаментальная грамматика переговоров по технологиям переработки и чувствительности с точки зрения распространения остается прежней, но направление требования инвертировалось.

4. Ключевые переменные, определяющие будущее развитие событий

Первая переменная — будет ли пересмотрен общий лимит в 200 миллиардов долларов. Поскольку восемь ядерных реакторов, парогазовая установка и проект СПГ уже превышают лимит, включение пирохимической переработки потребует либо увеличения общего лимита, либо сокращения существующих проектов [1][3]. Ни один из вариантов не является привлекательным для правительства Южной Кореи. Увеличение общей суммы вызовет негативную внутриполитическую реакцию, в то время как сокращение существующих проектов будет означать отступление в текущих переговорах, например, по экспорту атомных электростанций.

Вторая переменная — это соответствие Соглашению о сотрудничестве в области мирного использования атомной энергии между РК и США. Если проект, связанный с переработкой, выходит за рамки, разрешенные соглашением, это может потребовать парламентской ратификации или отдельной поправки к соглашению. В этом случае сроки достижения сделки могут значительно затянуться.

Третья переменная — это темп увязки с направлением безопасности. Министерство иностранных дел предположило, что реализация сотрудничества в области атомных подводных лодок и судостроения ускорится после урегулирования инвестиционных переговоров [7]. Если вопрос пирохимической переработки станет «узким местом» в инвестиционных переговорах, график последующих мер, связанных с подводными лодками, также может быть сдвинут. Эта возможность цепной задержки становится переменной, которая определит сроки заключения общей сделки.

Четвертая переменная — это реакция общественного мнения и политических кругов страны. Эксклюзивный репортаж газеты «Хангёре» по этому вопросу представил требование о пирохимической переработке как необоснованный запрос, сделанный после того, как лимит уже был превышен [1]. Если такая медийная подача получит распространение, это увеличит стимул для правительства отклонить проект или договориться о его сокращении, используя в качестве обоснования принцип «коммерческой целесообразности». И наоборот, с учетом того, что весь трек безопасности находится в заложниках, нельзя исключать возможность того, что правительство может отдать приоритет управлению отношениями над практическими интересами.