La demande américaine d'investissement dans le pyrotraitement du combustible usé et la stratégie de réponse de la Corée du Sud

Synthèse

Alors que les investissements de la Corée du Sud aux États-Unis dépassent déjà le plafond de 200 milliards de dollars, les États-Unis exigent maintenant que Séoul assume le coût supplémentaire du pyrotraitement d'environ 4 000 tonnes métriques de son combustible nucléaire usé. Il ne s'agit pas simplement d'une question d'échelle d'investissement ; c'est une question sensible en matière de prolifération, liée aux contraintes sur l'autonomie de retraitement de la Corée du Sud en vertu de l'Accord de coopération nucléaire civile entre la République de Corée et les États-Unis. Le résultat le plus probable est un compromis impliquant une réduction ou un report conditionnel, dépendant du fait que les États-Unis lient explicitement cette demande à la mise en œuvre des accords de sécurité. Cependant, les possibilités de séparer complètement les questions ou d'une pression continue des États-Unis pour un accord global ne peuvent être exclues. Le gouvernement sud-coréen devrait envisager de documenter, avant la finalisation de tout accord, un plan visant à séparer l'investissement dans le pyrotraitement de l'enveloppe d'investissement totale, sur la base du principe de viabilité commerciale, et de le transférer sur la voie de la modification de l'accord nucléaire civil. Si ce principe est compromis maintenant, le levier de négociation de Séoul pour contrôler les futures demandes américaines sera structurellement affaibli.

I. Analyse de la situation

La controverse sur la demande américaine d'investissement dans le pyrotraitement du combustible usé : une analyse de la situation

1. Contexte et développements

Les négociations sur les investissements entre la République de Corée et les États-Unis ont été conçues autour d'un plafond total de 200 milliards de dollars. Le plan d'investissement stratégique du gouvernement sud-coréen, qui prévoyait d'investir jusqu'à 200 milliards de dollars sur une période maximale de 20 ans, a constitué l'épine dorsale des négociations [3]. Les projets clés alloués séquentiellement dans cette limite comprenaient la construction de centrales nucléaires, le GNL de l'Alaska et une centrale à gaz à cycle combiné au Texas [3].

Les négociations dans le secteur de l'énergie nucléaire ont pris une forme concrète en septembre dernier. Le gouvernement sud-coréen a sérieusement envisagé un plan d'investissement de 120 milliards de dollars pour la construction de huit nouvelles centrales nucléaires sur le continent américain [3]. Les deux parties sont parvenues à un consensus sur la priorisation de la construction de quatre de ces réacteurs [3]. Avec l'ajout du projet de centrale à gaz à cycle combiné au Texas, la somme totale des projets individuels avait déjà dépassé le plafond de 200 milliards de dollars [1].

Dans ce contexte, la partie américaine a proposé un projet supplémentaire au cours des négociations. Selon un responsable du parti au pouvoir, les États-Unis ont demandé un investissement sud-coréen dans un projet visant à traiter environ 4 000 tonnes métriques de combustible nucléaire usé provenant de leurs centrales nationales par pyrotraitement [1]. Le pyrotraitement est une technologie de retraitement qui sépare et recycle électrochimiquement les matières, y compris le plutonium, du combustible nucléaire usé. Étant donné que les consultations sur le retraitement et l'enrichissement sont depuis longtemps une question sensible dans le cadre de l'Accord de coopération nucléaire civile entre la République de Corée et les États-Unis, cette demande transcende la simple question de l'échelle de l'investissement.

2. Situation actuelle

Un article du Hankyoreh a souligné dans son titre que cette demande constituait un fardeau supplémentaire survenant « alors que le plafond de 200 milliards de dollars est déjà dépassé » [1]. Cela reflète l'inquiétude de l'opinion publique nationale quant au fait que les négociations sur les investissements échappent à tout contrôle, non seulement en termes de montant mais aussi dans la composition des projets eux-mêmes.

Dans son annonce des résultats de la récente réunion des ministres des Affaires étrangères de la République de Corée et des États-Unis, le ministère des Affaires étrangères n'a pas inclus dans son communiqué de presse les demandes américaines relatives à l'environnement des affaires pour les entreprises américaines [7]. Un haut fonctionnaire du ministère a mentionné que les négociations sur les investissements avec les États-Unis sont dans leur phase finale [7]. Il a également été suggéré qu'une fois cette question résolue, les pourparlers sur la mise en œuvre des accords du sommet entre la République de Corée et les États-Unis sur la sécurité, couvrant les sous-marins à propulsion nucléaire, l'énergie nucléaire civile et la construction navale, prendraient de l'ampleur [7]. Le fonctionnaire a tracé une ligne, déclarant que les États-Unis ne retardent pas intentionnellement la mise en œuvre des questions liées à la sécurité [7]. Des fonctionnaires au niveau opérationnel ont expliqué que les consultations se poursuivent par des échanges de courriels et en marge des réunions multilatérales [7].

Le rythme global de mise en œuvre des négociations sur les investissements semble également retardé. Sur l'engagement d'investissement de 35 milliards de dollars, l'orientation pour les 15 milliards de dollars alloués au secteur de la construction navale a été fixée, mais les 20 milliards de dollars restants ne sont toujours pas décidés [12]. Alors que les entreprises individuelles continuent de prendre des initiatives, comme SK hynix discutant de la production de puces mémoire aux États-Unis avec Intel, les projets à grande échelle au niveau gouvernemental rencontrent des difficultés à finaliser les conditions [12].

3. Acteurs clés et positions

Le gouvernement sud-coréena maintenu le principe de « viabilité commerciale » — la capacité de récupérer le principal, les dividendes et les intérêts — pour ses investissements aux États-Unis [3]. Le projet de pyrotraitement contredit directement ce principe. Le traitement du combustible usé manque d'un modèle de revenus commerciaux clair et est mêlé à des questions de transfert de technologie de retraitement et de sensibilité en matière de prolifération. Le gouvernement se trouve dans une position difficile, manquant à la fois de la capacité financière d'accepter un projet supplémentaire au-delà du plafond d'investissement déjà dépassé et d'une justification convaincante pour l'opinion publique nationale.

La partie américainesemble avoir présenté cette demande non pas comme une voie de négociation distincte, mais en lien avec la voie de la mise en œuvre de la sécurité. Le commentaire du fonctionnaire du ministère des Affaires étrangères selon lequel la mise en œuvre des accords de sécurité sur les sous-marins à propulsion nucléaire, l'énergie nucléaire civile et la construction navale s'accélérerait après le règlement des négociations sur les investissements [7] soutient l'interprétation selon laquelle les États-Unis ont fait des progrès dans les pourparlers sur les investissements une condition préalable à la coopération en matière de sécurité.

Le camp au pouvoir et les cercles politiques nationauxtendent à considérer cette question comme un exemple de l'érosion des principes dans les négociations globales sur les investissements avec les États-Unis. Le schéma de demandes supplémentaires continues malgré le dépassement du plafond alimente les craintes que la ligne rouge que la Corée du Sud a tenté de maintenir est, en fait, flexible [1][3]. Une analyse antérieure de l'EAI sur des rapports indiquant que la structure de la SPV pour le protocole d'accord sur la centrale nucléaire avait été sapée par la partie américaine notait que cela « montre la possibilité que le principe de 'viabilité commerciale' que la Corée du Sud a maintenu puisse être compromis au stade de la contractualisation effective » [3]. La demande de pyrotraitement est considérée comme un exemple de cette préoccupation s'étendant au-delà des centrales nucléaires pour atteindre le domaine du cycle du combustible nucléaire.

4. Enjeux clés

Le premier enjeu est l'efficacité du plafond d'investissement. Alors que le plafond de 200 milliards de dollars est déjà dépassé par la somme des projets individuels, les États-Unis continuent d'accumuler de nouveaux projets [1]. Le plafond n'est pas traité comme un point de référence pour les négociations, mais comme un point de départ.

Le deuxième enjeu est la nature disparate des projets. Alors que la construction de centrales nucléaires et les projets de GNL ont des voies de rentabilité relativement claires, le pyrotraitement est davantage motivé par le besoin des États-Unis d'alléger leur fardeau d'élimination des déchets que par une logique commerciale. Cela entre en conflit avec le principe de négociation déclaré du gouvernement, à savoir la viabilité commerciale [3].

Le troisième enjeu est la sensibilité de la non-prolifération nucléaire. Le retraitement du combustible nucléaire usé est un sujet central réglementé par l'Accord de coopération nucléaire civile entre la République de Corée et les États-Unis. Le cas de l'accord nucléaire américain avec l'Arabie saoudite, qui a suscité une vive réaction des partisans de la non-prolifération au Congrès américain pour ne pas avoir inclus d'interdiction de l'enrichissement de l'uranium et du retraitement [4][5], suggère que la sensibilité politique entourant la technologie de retraitement aux États-Unis reste élevée. La forme et les conditions dans lesquelles cette technologie serait transférée et exploitée en lien avec la demande d'investissement sud-coréen dans le pyrotraitement n'ont pas encore été divulguées.

Le quatrième enjeu est la structure du lien avec la voie de la sécurité. La déclaration du ministère des Affaires étrangères selon laquelle la mise en œuvre des accords de sécurité s'accélérera après le règlement des négociations sur les investissements [7] suggère que les pourparlers sur les investissements ne sont pas purement économiques mais sont utilisés comme levier pour des questions de sécurité telles que les sous-marins à propulsion nucléaire. La position de la demande de pyrotraitement au sein de cette structure de liaison est une variable qui déterminera le cours futur des négociations.

II. Analyse approfondie

La controverse sur la demande américaine d'investissement dans le pyrotraitement du combustible usé : une analyse approfondie

1. Analyse des causes profondes

La cause apparente de cette demande réside dans le problème de l'élimination du combustible nucléaire usé aux États-Unis. Pendant des décennies, les États-Unis se sont appuyés sur le stockage temporaire du combustible usé des réacteurs nucléaires commerciaux, n'ayant pas réussi à sécuriser un dépôt permanent. Depuis que le projet de dépôt à Yucca Mountain, au Nevada, a été déraillé par l'opposition politique, des appels persistants ont été lancés aux États-Unis pour explorer des alternatives par le biais des technologies de retraitement et de recyclage. La proposition d'un projet de pyrotraitement de 4 000 tonnes métriques peut être considérée comme une tentative de combler ce vide politique accumulé avec des capitaux sud-coréens [1].

Cependant, considérer cette question uniquement sous l'angle des besoins techniques et financiers, c'est passer à côté de l'essence des négociations. Les demandes d'investissement aux États-Unis de l'administration Trump ont, dès le départ, été structurées autour d'indicateurs de performance politique plutôt que de viabilité commerciale. Cela va dans le même sens que les près de 4 000 milliards de dollars de promesses d'investissement obtenues de l'Arabie saoudite, du Qatar et des Émirats arabes unis, qui ont été présentées comme des réalisations clés de l'initiative « l'Amérique d'abord » [2][15]. Dans le cas de la Corée du Sud, un chiffre total de 200 milliards de dollars a d'abord été fixé, et les projets individuels pour atteindre ce montant ont été identifiés par la suite. Le fait que la demande de pyrotraitement soit intervenue après que le plafond ait déjà été dépassé démontre une faille fondamentale dans la conception de ces négociations [3].

Du point de vue américain, le projet de pyrotraitement a le double effet d'externaliser un fardeau financier tout en contraignant simultanément l'autonomie de la politique nucléaire de la Corée du Sud. L'Accord de coopération nucléaire civile entre la République de Corée et les États-Unis a empêché la Corée du Sud d'enrichir de l'uranium et de retraiter du combustible usé sans le consentement préalable des États-Unis. Un cadre qui maintient cette restriction tout en faisant partager à la Corée du Sud le coût du retraitement des déchets américains est une demande qui semble viser précisément un point de faiblesse du levier de négociation sud-coréen.

2. Contexte structurel

D'un point de vue politique, cette question est une extension des demandes répétées du président Trump pour le partage des coûts de l'alliance. Le président Trump a identifié la Corée du Sud comme « la définition même » d'un allié dont les États-Unis ont reçu « très peu d'aide », signalant son intention d'exiger des retours proportionnels dans les négociations sur le commerce et le partage des coûts de la défense [6]. Une analyse de l'EAI a évalué ces remarques comme étant « conformes au lien entre sécurité et économie et aux demandes de partage des coûts de l'alliance d'une éventuelle seconde administration Trump » [6]. La demande de pyrotraitement s'inscrit également dans ce cadre de liaison, réaffirmant un schéma où la justification de la coopération nucléaire et sécuritaire est associée à l'avantage tangible d'un investissement accru.

Sur le plan économique, la conception défectueuse de l'accord d'investissement lui-même exacerbe le problème. Le plafond de 200 milliards de dollars n'était pas un chiffre calculé de manière ascendante après avoir examiné la viabilité commerciale des projets individuels, mais plutôt un montant total prédéterminé par un accord politique entre les dirigeants. En conséquence, chaque fois qu'un nouveau projet comme les huit réacteurs nucléaires, la centrale à gaz à cycle combiné du Texas ou le projet de GNL de l'Alaska était ajouté, des questions de réajustement du montant total ou de priorisation des projets refaisaient surface à plusieurs reprises [3]. Une analyse antérieure de l'EAI a souligné que « les rapports selon lesquels la structure de la SPV, conçue comme une garantie pour le recouvrement du principal, a été sapée par la partie américaine montrent la possibilité que le principe de 'viabilité commerciale' que la Corée du Sud a maintenu puisse être compromis au stade de la contractualisation effective » [3]. La demande de pyrotraitement est un exemple de l'érosion de ce principe s'étendant au domaine sensible de l'énergie nucléaire.

D'un point de vue sécuritaire, le problème central est que l'accord nucléaire civil et la coopération sur les sous-marins et la construction navale sont entremêlés comme des otages. Un haut fonctionnaire du ministère des Affaires étrangères a mentionné qu'une fois les négociations sur les investissements réglées, les progrès dans la mise en œuvre des accords de sécurité relatifs aux sous-marins à propulsion nucléaire, à l'énergie nucléaire civile et à la construction navale s'accéléreraient [7]. Inversement, cela implique que tant que les pourparlers sur les investissements sont au point mort, la mise en œuvre sur la voie de la sécurité sera également retardée. Il n'est pas confirmé que les États-Unis exploitent délibérément ce lien. Le même fonctionnaire a déclaré que « les États-Unis ne retardent pas intentionnellement la mise en œuvre des questions liées à la sécurité » [7]. Cependant, le résultat est que si la nouvelle demande de pyrotraitement retarde la conclusion des négociations, une structure est déjà en place où les mesures de suivi pour la coopération sur les sous-marins et le nucléaire sont également prises en otage.

3. Précédents historiques et cas comparatifs

Ce n'est pas la première fois que les États-Unis exigent des investissements à grande échelle de la part d'alliés et de partenaires tout en insérant des éléments sans rapport avec la viabilité commerciale. Les promesses d'investissement de 4 000 milliards de dollars de l'Arabie saoudite, du Qatar et des Émirats arabes unis constituent une comparaison proche. La faisabilité de ces promesses est maintenant remise en question car la capacité financière des États du Golfe a été épuisée par le conflit armé avec l'Iran [2][15]. Le PIIE a estimé que ces engagements « semblaient ambitieux même avant la guerre » [2]. Le schéma consistant à annoncer d'abord un chiffre total pour le symbolisme politique et à ajuster les détails de mise en œuvre plus tard se répète, tout comme dans le cas sud-coréen.

L'acquisition de la société brésilienne de terres rares Serra Verde par USA Rare Earth, qui comprend une participation du gouvernement américain, offre également des perspectives. Le président Lula a tenté de bloquer l'accord mais n'a pas pu trouver de base juridique en droit interne pour le faire [8]. Cela montre une approche américaine récurrente dans les secteurs des ressources et de l'énergie qui privilégie ses propres besoins en matière de chaîne d'approvisionnement et d'élimination des déchets par rapport à l'autonomie politique des autres pays. La controverse sur l'accord nucléaire entre les États-Unis et l'Arabie saoudite s'inscrit dans la même veine. Les démocrates de la Chambre des représentants ont introduit une résolution pour bloquer l'approbation d'un accord nucléaire civil avec l'Arabie saoudite, citant le fait qu'il n'interdit pas l'enrichissement de l'uranium ou le retraitement du combustible usé [4]. Ce cas a également vu une critique renouvelée selon laquelle les États-Unis appliquent les principes de non-prolifération de manière flexible en fonction du partenaire de négociation [4][5].

Au niveau national pour la Corée du Sud, l'expérience de la négociation de l'Accord de coopération nucléaire civile révisé de 2015 entre la République de Corée et les États-Unis est le précédent le plus direct. À cette époque, la Corée du Sud cherchait à obtenir des droits de retraitement élargis en échange de recherches conjointes sur le pyrotraitement, mais les États-Unis étaient réticents à accorder une discrétion substantielle, invoquant des préoccupations de non-prolifération. La situation actuelle est un renversement de cette dynamique. Dans le passé, la Corée du Sud demandait des droits de retraitement tandis que les États-Unis imposaient des limites ; maintenant, les États-Unis exigent un investissement sud-coréen dans le pyrotraitement pour gérer leurs propres déchets. La grammaire fondamentale des négociations sur la technologie de retraitement et la sensibilité en matière de prolifération reste la même, mais la direction de la demande a été inversée.

4. Variables clés façonnant les développements futurs

La première variable est de savoir si le plafond total de 200 milliards de dollars sera réajusté. Avec les huit réacteurs nucléaires, la centrale à gaz à cycle combiné et le projet de GNL dépassant déjà la limite, l'intégration du pyrotraitement nécessiterait soit d'augmenter le plafond total, soit de réduire les projets existants [1][3]. Aucune de ces options n'est attrayante pour le gouvernement sud-coréen. L'augmentation du montant total déclencherait une réaction politique nationale, tandis que la réduction des projets existants signifierait un recul dans les négociations en cours, comme pour les exportations de centrales nucléaires.

La deuxième variable est la cohérence avec l'Accord de coopération nucléaire civile entre la République de Corée et les États-Unis. Si un projet lié au retraitement sort du champ d'application autorisé par l'accord, il pourrait nécessiter une ratification parlementaire ou un amendement distinct à l'accord. Dans ce cas, le calendrier pour parvenir à un accord pourrait être considérablement retardé.

La troisième variable est le rythme de la liaison avec la voie de la sécurité. Le ministère des Affaires étrangères a suggéré que la mise en œuvre de la coopération sur les sous-marins à propulsion nucléaire et la construction navale s'accélérera après le règlement des négociations sur les investissements [7]. Si la question du pyrotraitement devient un goulot d'étranglement dans les pourparlers sur les investissements, le calendrier des mesures de suivi relatives aux sous-marins pourrait également être repoussé. Ce potentiel de retard en chaîne devient une variable qui déterminera le calendrier de l'accord global.

La quatrième variable est la réaction de l'opinion publique nationale et des cercles politiques. Le reportage exclusif du Hankyoreh sur cette affaire a présenté la demande de pyrotraitement comme une requête déraisonnable faite après que le plafond ait déjà été dépassé [1]. Si ce cadre médiatique gagne du terrain, cela augmente l'incitation pour le gouvernement à rejeter le projet ou à négocier une réduction, en utilisant le principe de « viabilité commerciale » comme justification. Inversement, avec l'ensemble de la voie de la sécurité prise en otage, la possibilité que le gouvernement puisse privilégier la gestion des relations par rapport aux intérêts pratiques ne peut être exclue.