La exigencia de inversión de EE. UU. en el piroprocesamiento de combustible gastado y la estrategia de respuesta de Corea del Sur

Resumen ejecutivo

Con la inversión de Corea del Sur en Estados Unidos superando ya el límite de 200 000 millones de dólares, Washington exige ahora que Seúl asuma el coste adicional del piroprocesamiento de aproximadamente 4000 toneladas métricas de su combustible nuclear gastado. No se trata simplemente de una cuestión de la escala de la inversión; es un asunto sensible en materia de proliferación, vinculado a las limitaciones de la autonomía de reprocesamiento de Corea del Sur en virtud del Acuerdo de Cooperación Nuclear Civil entre la República de Corea y Estados Unidos. El resultado más probable es un compromiso que implique una reducción o un aplazamiento condicional, dependiendo de si Estados Unidos vincula explícitamente esta exigencia a la aplicación de los acuerdos de seguridad. Sin embargo, no se pueden descartar las posibilidades de separar completamente las cuestiones o de que Estados Unidos continúe con la presión de un acuerdo global. El Gobierno surcoreano debería considerar la posibilidad de documentar, antes de que se cierre cualquier acuerdo, un plan para separar la inversión en piroprocesamiento del paquete total de inversiones basándose en el principio de viabilidad comercial y transferirla a la vía de enmienda del acuerdo nuclear civil. Si este principio se ve comprometido ahora, la capacidad de negociación de Seúl para controlar futuras exigencias de Estados Unidos se verá estructuralmente debilitada.

I. Análisis de la situación

La controversia sobre la exigencia de inversión de EE. UU. en el piroprocesamiento de combustible gastado: un análisis de la situación

1. Antecedentes y desarrollo

Las negociaciones de inversión entre la República de Corea y Estados Unidos se diseñaron en torno a un límite total de 200 000 millones de dólares. El plan de inversión estratégica del Gobierno surcoreano, que implicaba invertir hasta 200 000 millones de dólares en un máximo de 20 años, ha sido el eje central de las negociaciones [3]. Los proyectos clave asignados secuencialmente dentro de este límite incluían la construcción de centrales nucleares, el GNL de Alaska y una central de gas de ciclo combinado en Texas [3].

Las negociaciones en el sector de la energía nuclear tomaron forma concreta el pasado septiembre. El Gobierno surcoreano consideró seriamente un plan para invertir 120 000 millones de dólares en la construcción de ocho nuevas centrales nucleares en el territorio continental de Estados Unidos [3]. Ambas partes llegaron a un consenso para priorizar la construcción de cuatro de estos reactores [3]. Con la adición del proyecto de la central de gas de ciclo combinado de Texas, la suma total de los proyectos individuales ya superaba el límite de 200 000 millones de dólares [1].

En medio de esta situación, la parte estadounidense propuso un proyecto adicional durante las negociaciones. Según un funcionario del partido gobernante, Estados Unidos solicitó una inversión surcoreana en un proyecto para procesar aproximadamente 4000 toneladas métricas de combustible nuclear gastado de sus centrales eléctricas nacionales mediante piroprocesamiento [1]. El piroprocesamiento es una tecnología de reprocesamiento que separa y recicla electroquímicamente materiales, incluido el plutonio, del combustible nuclear gastado. Dado que las consultas sobre reprocesamiento y enriquecimiento han sido durante mucho tiempo un tema sensible en el marco del Acuerdo de Cooperación Nuclear Civil entre la República de Corea y Estados Unidos, esta exigencia trasciende la simple cuestión de la escala de la inversión.

2. Situación actual

Un reportaje de The Hankyoreh destacaba en su titular que esta exigencia era una carga adicional que llegaba «a pesar de que ya se ha superado el límite de 200 000 millones de dólares» [1]. Esto refleja la preocupación de la opinión pública nacional de que las negociaciones de inversión están perdiendo el control, no solo en cuanto al importe, sino también en la propia composición de los proyectos.

En su anuncio de los resultados de la reciente reunión de ministros de Asuntos Exteriores de la República de Corea y Estados Unidos, el Ministerio de Asuntos Exteriores no incluyó en su comunicado de prensa las exigencias estadounidenses relacionadas con el entorno empresarial para las empresas americanas [7]. Un alto funcionario del ministerio mencionó que las negociaciones de inversión con Estados Unidos se encuentran en sus fases finales [7]. También se sugirió que, una vez resuelta esta cuestión, las conversaciones sobre la aplicación de los acuerdos de la cumbre entre la República de Corea y Estados Unidos en materia de seguridad, que abarcan submarinos de propulsión nuclear, energía nuclear civil y construcción naval, cobrarían impulso [7]. El funcionario trazó una línea, afirmando que Estados Unidos no está retrasando intencionadamente la aplicación de los asuntos relacionados con la seguridad [7]. Funcionarios de nivel operativo explicaron que las consultas se están llevando a cabo mediante intercambios de correos electrónicos y en los márgenes de reuniones multilaterales [7].

El ritmo general de ejecución de las negociaciones de inversión también parece retrasado. Del compromiso de inversión de 35 000 millones de dólares, se ha fijado la dirección de los 15 000 millones asignados al sector de la construcción naval, pero los 20 000 millones restantes siguen sin decidirse [12]. Aunque las empresas individuales siguen realizando movimientos, como SK hynix, que está discutiendo la producción de chips de memoria en Estados Unidos con Intel, los proyectos a gran escala a nivel gubernamental están encontrando dificultades para cerrar los términos [12].

3. Actores y posturas clave

El Gobierno de Corea del Surha mantenido el principio de «viabilidad comercial» —la capacidad de recuperar el capital, los dividendos y los intereses— para sus inversiones en Estados Unidos [3]. El proyecto de piroprocesamiento contradice directamente este principio. El tratamiento del combustible gastado carece de un modelo de ingresos comerciales claro y está entrelazado con cuestiones de transferencia de tecnología de reprocesamiento y sensibilidad en materia de proliferación. El Gobierno se encuentra en una posición difícil, ya que carece tanto de la capacidad financiera para aceptar un proyecto adicional más allá del límite de inversión ya superado como de una justificación convincente para la opinión pública nacional.

La parte estadounidenseparece haber presentado esta exigencia no como una vía de negociación separada, sino en conexión con la vía de implementación de la seguridad. El comentario del funcionario del Ministerio de Asuntos Exteriores de que la aplicación de los acuerdos de seguridad sobre submarinos de propulsión nuclear, energía nuclear civil y construcción naval se aceleraría una vez concluidas las negociaciones de inversión [7] apoya la interpretación de que Estados Unidos ha convertido el progreso en las conversaciones de inversión en una condición previa para la cooperación en seguridad.

El partido gobernante y los círculos políticos nacionalestienden a ver esta cuestión como un ejemplo de la erosión de los principios en el conjunto de las negociaciones de inversión con Estados Unidos. El patrón de continuas exigencias adicionales a pesar de que ya se ha superado el límite está alimentando la preocupación de que la línea roja que Corea del Sur ha intentado mantener es, de hecho, flexible [1][3]. Un análisis anterior del EAI sobre los informes de que la estructura SPV para el memorando de entendimiento de la central nuclear había sido socavada por la parte estadounidense señaló que «muestra la posibilidad de que el principio de “viabilidad comercial” que Corea del Sur ha mantenido pueda verse comprometido en la fase de contratación real» [3]. La exigencia del piroprocesamiento se considera un ejemplo de que esta preocupación se extiende más allá de las centrales nucleares al ámbito del ciclo del combustible nuclear.

4. Cuestiones clave

La primera cuestión es la eficacia del límite de inversión. Con el techo de 200 000 millones de dólares ya superado por la suma de los proyectos individuales, Estados Unidos sigue añadiendo nuevos proyectos [1]. El límite no se está tratando como un punto de referencia para las negociaciones, sino como un punto de partida.

La segunda cuestión es la naturaleza dispar de los proyectos. Mientras que la construcción de centrales nucleares y los proyectos de GNL tienen vías relativamente claras hacia la rentabilidad, el piroprocesamiento está más impulsado por la necesidad de Estados Unidos de aliviar su carga de eliminación de residuos que por una lógica comercial. Esto choca con el principio de negociación declarado por el Gobierno de viabilidad comercial [3].

La tercera cuestión es la sensibilidad en materia de no proliferación nuclear. El reprocesamiento del combustible nuclear gastado es un tema central regulado por el Acuerdo de Cooperación Nuclear Civil entre la República de Corea y Estados Unidos. El caso del acuerdo nuclear de Estados Unidos con Arabia Saudí, que provocó la reacción de los defensores de la no proliferación en el Congreso estadounidense por no incluir la prohibición del enriquecimiento de uranio y el reprocesamiento [4][5], sugiere que la sensibilidad política en torno a la tecnología de reprocesamiento en Estados Unidos sigue siendo alta. La forma y las condiciones en que esta tecnología se transferiría y operaría en relación con la exigencia de inversión surcoreana en piroprocesamiento aún no se han revelado.

La cuarta cuestión es la estructura de vinculación con la vía de la seguridad. La declaración del Ministerio de Asuntos Exteriores de que la aplicación de los acuerdos de seguridad se acelerará una vez concluidas las negociaciones de inversión [7] sugiere que las conversaciones sobre inversión no son puramente económicas, sino que se están utilizando como palanca para asuntos de seguridad como los submarinos de propulsión nuclear. La posición de la exigencia de piroprocesamiento dentro de esta estructura de vinculación es una variable que determinará el curso futuro de las negociaciones.

II. Análisis en profundidad

La controversia sobre la exigencia de inversión de EE. UU. en el piroprocesamiento de combustible gastado: un análisis en profundidad

1. Análisis de las causas fundamentales

La causa aparente de esta exigencia reside en el problema de la eliminación del combustible nuclear gastado en Estados Unidos. Durante décadas, Estados Unidos ha dependido del almacenamiento temporal para el combustible gastado de los reactores nucleares comerciales, al no haber conseguido un repositorio permanente. Desde que el plan para un repositorio en Yucca Mountain, Nevada, se descarriló por la oposición política, ha habido llamamientos persistentes dentro de Estados Unidos para explorar alternativas a través de tecnologías de reprocesamiento y reciclaje. La propuesta de un proyecto de piroprocesamiento de 4000 toneladas métricas puede verse como un intento de llenar este vacío político acumulado con capital surcoreano [1].

Sin embargo, considerar esta cuestión únicamente desde la perspectiva de la necesidad técnica y financiera es pasar por alto la esencia de las negociaciones. Las exigencias de inversión en Estados Unidos por parte de la administración Trump se han estructurado, desde el principio, en torno a indicadores de rendimiento político en lugar de la viabilidad comercial. Esto sigue la misma línea que los casi 4 billones de dólares en compromisos de inversión obtenidos de Arabia Saudí, Catar y los Emiratos Árabes Unidos, que se presentaron como logros clave de la iniciativa «America First» [2][15]. En el caso de Corea del Sur, primero se fijó una cifra total de 200 000 millones de dólares y posteriormente se identificaron proyectos individuales para llenar esa cantidad. El hecho de que la exigencia de piroprocesamiento llegara después de que ya se hubiera superado el límite demuestra un defecto fundamental en el diseño de estas negociaciones [3].

Desde la perspectiva estadounidense, el proyecto de piroprocesamiento tiene el doble efecto de externalizar una carga financiera y, al mismo tiempo, restringir la autonomía de la política nuclear de Corea del Sur. El Acuerdo de Cooperación Nuclear Civil entre la República de Corea y Estados Unidos ha restringido a Corea del Sur el enriquecimiento de uranio y el reprocesamiento de combustible gastado sin el consentimiento previo de Estados Unidos. Un marco que mantiene esta restricción mientras hace que Corea del Sur comparta el coste del reprocesamiento de los residuos estadounidenses es una exigencia que parece estar dirigida precisamente a un punto de debilitada capacidad de negociación de Corea del Sur.

2. Contexto estructural

Desde un punto de vista político, esta cuestión es una extensión de las repetidas exigencias del presidente Trump sobre el reparto de costes de la alianza. El presidente Trump ha identificado a Corea del Sur como «la definición misma» de un aliado del que Estados Unidos ha recibido «muy poca ayuda», señalando su intención de exigir contrapartidas proporcionales en las negociaciones comerciales y de reparto de costes de defensa [6]. Un análisis del EAI evaluó estas declaraciones como «en línea con la vinculación entre seguridad y economía y las exigencias de reparto de costes de la alianza de una posible segunda administración Trump» [6]. La exigencia de piroprocesamiento también se inscribe en este marco de vinculación, reafirmando un patrón en el que la justificación de la cooperación nuclear y de seguridad se combina con el beneficio tangible de una mayor inversión.

Económicamente, el diseño defectuoso del propio acuerdo de inversión agrava el problema. El límite de 200 000 millones de dólares no fue una cifra calculada de abajo hacia arriba tras examinar la viabilidad comercial de los proyectos individuales, sino una cantidad total predeterminada por un acuerdo político entre los líderes. Como resultado, cada vez que se añadía un nuevo proyecto como los ocho reactores nucleares, la central de gas de ciclo combinado de Texas o el proyecto de GNL de Alaska, surgían repetidamente problemas de reajuste de la cantidad total o de priorización de proyectos [3]. Un análisis anterior del EAI señaló que «los informes de que la estructura SPV, diseñada como salvaguardia para la recuperación del capital, fue socavada por la parte estadounidense muestran la posibilidad de que el principio de “viabilidad comercial” que Corea del Sur ha mantenido pueda verse comprometido en la fase de contratación real» [3]. La exigencia de piroprocesamiento es un ejemplo de la erosión de este principio que se extiende al área sensible de la energía nuclear.

Desde una perspectiva de seguridad, la cuestión central es que el acuerdo nuclear civil y la cooperación en submarinos y construcción naval están entrelazados como rehenes. Un alto funcionario del Ministerio de Asuntos Exteriores mencionó que una vez concluidas las negociaciones de inversión, se aceleraría el progreso en la aplicación de los acuerdos de seguridad relacionados con los submarinos de propulsión nuclear, la energía nuclear civil y la construcción naval [7]. A la inversa, esto implica que mientras las conversaciones sobre inversión estén estancadas, la aplicación en la vía de la seguridad también se retrasará. No está confirmado si Estados Unidos está explotando deliberadamente esta vinculación. El mismo funcionario declaró que «Estados Unidos no está retrasando intencionadamente la aplicación de los asuntos relacionados con la seguridad» [7]. Sin embargo, el resultado es que si la nueva exigencia de piroprocesamiento retrasa la conclusión de las negociaciones, ya existe una estructura en la que las medidas de seguimiento para la cooperación submarina y nuclear también quedan como rehenes.

3. Precedentes históricos y casos comparativos

No es la primera vez que Estados Unidos exige inversiones a gran escala a aliados y socios mientras inserta elementos no relacionados con la viabilidad comercial. Los compromisos de inversión de 4 billones de dólares de Arabia Saudí, Catar y los Emiratos Árabes Unidos sirven como una comparación cercana. La viabilidad de estos compromisos está ahora en entredicho, ya que la capacidad financiera de los estados del Golfo se ha agotado por el conflicto armado con Irán [2][15]. El PIIE evaluó que estos compromisos «parecían ambiciosos incluso antes de la guerra» [2]. El patrón de anunciar primero una cifra total por simbolismo político y ajustar los detalles de implementación más tarde se está repitiendo, al igual que en el caso surcoreano.

La adquisición de la empresa brasileña de tierras raras Serra Verde por parte de USA Rare Earth, que incluye una participación del Gobierno estadounidense, también ofrece ideas. El presidente Lula intentó bloquear el acuerdo, pero no pudo encontrar una base legal en la legislación nacional para hacerlo [8]. Esto muestra un enfoque recurrente de Estados Unidos en los sectores de recursos y energía que prioriza su propia cadena de suministro y sus necesidades de eliminación de residuos por encima de la autonomía política de otros países. La controversia sobre el acuerdo nuclear entre Estados Unidos y Arabia Saudí sigue una línea similar. Los demócratas de la Cámara de Representantes introdujeron una resolución para bloquear la aprobación de un acuerdo nuclear civil con Arabia Saudí, citando el hecho de que no prohíbe el enriquecimiento de uranio ni el reprocesamiento de combustible gastado [4]. Este caso también vio renovadas críticas de que Estados Unidos aplica los principios de no proliferación de forma flexible dependiendo del socio negociador [4][5].

A nivel interno para Corea del Sur, la experiencia de la negociación del Acuerdo de Cooperación Nuclear Civil revisado entre la República de Corea y Estados Unidos de 2015 es el precedente más directo. En ese momento, Corea del Sur buscó ampliar los derechos de reprocesamiento a cambio de una investigación conjunta sobre el piroprocesamiento, pero Estados Unidos se mostró reacio a conceder una discrecionalidad sustancial, citando preocupaciones de no proliferación. La situación actual es una inversión de esa dinámica. En el pasado, Corea del Sur solicitaba derechos de reprocesamiento mientras que Estados Unidos imponía límites; ahora, Estados Unidos exige la inversión surcoreana en piroprocesamiento para gestionar sus propios residuos. La gramática fundamental de las negociaciones sobre la tecnología de reprocesamiento y la sensibilidad en materia de proliferación sigue siendo la misma, pero la dirección de la exigencia se ha invertido.

4. Variables clave que configuran la evolución futura

La primera variable es si se reajustará el límite total de 200 000 millones de dólares. Con los ocho reactores nucleares, la central de gas de ciclo combinado y el proyecto de GNL ya superando el límite, la incorporación del piroprocesamiento requeriría o bien aumentar el límite total o bien reducir los proyectos existentes [1][3]. Ninguna de las dos opciones es atractiva para el Gobierno surcoreano. Ampliar la cantidad total desencadenaría una reacción política interna, mientras que reducir los proyectos existentes significaría un retroceso en las negociaciones en curso, como las de exportación de centrales nucleares.

La segunda variable es la coherencia con el Acuerdo de Cooperación Nuclear Civil entre la República de Corea y Estados Unidos. Si un proyecto relacionado con el reprocesamiento queda fuera del ámbito permitido por el acuerdo, podría requerir una ratificación parlamentaria o una enmienda separada al acuerdo. En ese caso, el plazo para llegar a un acuerdo podría retrasarse significativamente.

La tercera variable es el ritmo de vinculación con la vía de la seguridad. El Ministerio de Asuntos Exteriores ha sugerido que la aplicación de la cooperación en submarinos de propulsión nuclear y construcción naval se acelerará una vez concluidas las negociaciones de inversión [7]. Si la cuestión del piroprocesamiento se convierte en un cuello de botella en las conversaciones sobre inversión, el calendario de las medidas de seguimiento relacionadas con los submarinos también podría retrasarse. Este potencial de retraso en cadena se convierte en una variable que determinará el momento del acuerdo general.

La cuarta variable es la reacción de la opinión pública y los círculos políticos nacionales. El reportaje exclusivo de The Hankyoreh sobre este asunto enmarcó la exigencia de piroprocesamiento como una petición irrazonable hecha después de que el límite ya se hubiera superado [1]. Si este marco mediático gana fuerza, aumenta el incentivo para que el Gobierno rechace el proyecto o negocie una reducción, utilizando el principio de «viabilidad comercial» como justificación. Por el contrario, con toda la vía de la seguridad como rehén, no se puede descartar la posibilidad de que el Gobierno dé prioridad a la gestión de la relación por encima de los intereses prácticos.