Возобновление взаимодействия США в вопросе тихоокеанских полезных ископаемых и развитие порта Пенрин: динамика сдерживания Китая и ответ Южной Кореи

Резюме

Соединенные Штаты ускоряют возобновление своего взаимодействия с островными государствами Тихого океана, накапливая двусторонние соглашения, в центре которых находятся Рамочное соглашение с Островами Кука по критически важным полезным ископаемым и развитие порта Пенрин. Эта тенденция разворачивается на фоне структурного дисбаланса, при котором сокращение бюджета на оказание помощи сопровождается расширением коммерческих инвестиций. Реакция Китая до сих пор ограничивалась риторическими предостережениями со стороны представителя министерства иностранных дел. Из-за ограничений системы Форума тихоокеанских островов, основанной на консенсусе, американо-китайское соперничество, скорее всего, будет продолжаться в виде борьбы за двусторонние соглашения с отдельными островными государствами, а не в виде многосторонней битвы осуждений. Южной Корее необходима параллельная стратегия: воздерживаться от публичной позиции по внутренним спорам в рамках ФТО, при этом избирательно участвуя в проектах под руководством США в качестве третьей стороны. В то же время она должна последовательно учитывать риски, связанные с предполагаемыми связями с глубоководной добычей полезных ископаемых и финансовой устойчивостью проектов, в своих оценках их осуществимости.

I. Ситуационный анализ

Ситуационный анализ: возобновление взаимодействия США в Тихоокеанском регионе и развитие порта Пенрин

1. Предыстория и развитие событий

Атолл Пенрин на Островах Кука является местом расположения бывшей военной базы США [1][4]. Этот остров — удаленный внешний остров, расположенный далеко к северу от столицы, Раротонги. Из-за небольшой численности населения и низкой доступности он исторически имел низкий приоритет для инвестиций в инфраструктуру.

Поворотный момент наступил в феврале этого года, когда Острова Кука подписали с Соединенными Штатами Рамочное соглашение по критически важным полезным ископаемым [1][4]. Это соглашение институционализировало интерес Вашингтона к глубоководным минеральным ресурсам вблизи Островов Кука [1]. Работу над соглашением возглавил заместитель госсекретаря США Кристофер Ландау.

Поездки Ландау по Тихоокеанскому региону стали регулярными с февраля этого года. Он приглашал лидеров тихоокеанских государств в Гонолулу, организуя встречи с американскими инвесторами и военными чиновниками [9]. Впоследствии он последовательно посетил Фиджи, Самоа, Тонга, Маршалловы Острова, Палау и Папуа — Новую Гвинею [16]. Государственный департамент публично охарактеризовал эту тенденцию как усилие по переформатированию отношений с Тихоокеанским регионом путем «продвижения американского бизнеса и инвестиций» [9][3].

Это переформатирование происходит на фоне пакта о безопасности между Соломоновыми Островами и Китаем 2022 года [3][6]. С момента подписания пакта Канберра и Вашингтон стали более встревожены вакуумом безопасности в регионе. В этот период также стали очевидны ограничения Форума тихоокеанских островов (ФТО), который действует на основе консенсуса, поскольку его структура эффективно блокирует любые заявления, осуждающие Китай [3][6]. Соединенные Штаты обошли это ограничение не через многосторонние каналы, а путем накопления двусторонних соглашений с отдельными островными государствами [3][6].

2. Текущая ситуация

На встрече лидеров ФТО в Палау на прошлой неделе Соединенные Штаты объявили о пакете инвестиций и помощи для Тихоокеанского региона на сумму более 150 миллионов долларов [9]. На том же мероприятии также обсуждалось соглашение о топливной безопасности на 60 миллионов долларов [14]. РНЗ Пасифик сообщило, что этот вопрос рассматривался на «встрече партнеров по диалогу за закрытыми дверями» [14].

Развитие порта Пенрин было объявлено ключевым проектом в рамках этого пакета. Структура финансирования предполагает вклад Соединенных Штатов в размере 50 миллионов долларов и Новой Зеландии — 10 миллионов долларов [1][4]. Позже общая стоимость проекта была подтверждена на уровне 60 миллионов долларов [7][13]. Премьер-министр Островов Кука Марк Браун назвал порт «спасательным кругом» для жителей Пенрина [7]. Он заявил, что этот проект является одним из крупнейших инфраструктурных проектов в истории Островов Кука [7].

РНЗ Пасифик сообщило, что сразу после объявления были высказаны опасения по поводу прозрачности и воздействия на окружающую среду [7]. Гринпис раскритиковал проект порта как «троянского коня» для начала глубоководной добычи полезных ископаемых [13]. РНЗ также отметило, что эти инвестиции последовали за значительными сокращениями бюджетов помощи Тихоокеанскому региону администрацией Трампа [13].

Министерство иностранных дел Китая опубликовало официальный ответ на план строительства порта. Представитель Го Цзякунь заявил: «Сотрудничество между странами должно способствовать поддержанию регионального мира и стабильности» [11]. Газета «Глобал Таймс» сообщила об этом заявлении как об ответе на американо-новозеландский план по порту Пенрин [11]. Хотя само заявление является косвенным, его можно расценить как нацеленное на символический характер реконструкции порта на месте бывшей военной базы США.

Параллельные шаги также предпринимаются на уровне Государственного департамента, Министерства энергетики и Управления торгового представителя США. В августе Министерство энергетики выделило 500 миллионов долларов на семь проектов по обеспечению безопасности цепочек поставок критически важных полезных ископаемых и аккумуляторов [2]. Представитель Управления торгового представителя США Джеймисон Грир опубликовал заявление, в котором приветствовал объявление S&P Global о введении эталонных показателей для обеспечения прозрачности цен на такие критически важные полезные ископаемые, как галлий, германий, вольфрам, сурьма и неодим-празеодим [10]. Это демонстрирует динамику, при которой усилия по реорганизации внутренних цепочек поставок и установлению стандартов ценообразования в США происходят одновременно с отдельными проектами в островных государствах Тихого океана.

3. Ключевые акторы и их позиции

Правительство Островов Кукаопределяет проект порта Пенрин как инициативу по созданию инфраструктуры для экономики и жизнеобеспечения. Премьер-министр Марк Браун охарактеризовал проект с точки зрения улучшения транспортного сообщения для внешних островов [7]. Однако как внутри страны, так и на международном уровне были высказаны мнения, что проект является стратегическим предвестником обеспечения прав на глубоководную добычу полезных ископаемых [13].

Государственный департамент СШАво главе с заместителем госсекретаря Ландау, явно переформатировал свое взаимодействие с Тихоокеанским регионом, сделав его основой «продвижение американского бизнеса и инвестиций» [9]. Это означает сдвиг от взаимодействия, ориентированного на помощь, к взаимодействию, ориентированному на коммерческие интересы. К существующей концепции безопасности, включающей пакты о безопасности и проекты подводных кабелей, добавилась концепция экономической безопасности, связанная с обеспечением критически важных полезных ископаемых.

Новая Зеландиякак традиционный партнер Островов Кука в свободной ассоциации, приняла участие в этом проекте с небольшой, но явной долей участия [1][4]. С точки зрения Веллингтона, это можно расценить как намерение управлять характером участия США в своей сфере влияния в южной части Тихого океана посредством совместного финансирования.

Министерство иностранных дел Китаясигнализировало о своих оговорках не путем прямого противодействия, а с помощью принципиальных формулировок о «региональном мире и стабильности» [11]. Это контрастирует с ситуацией на многосторонней арене ФТО, где осуждения в адрес Китая структурно заблокированы. По-видимому, Китай придерживается модели воздержания от официальных комментариев по отдельным проектам, при этом избирательно реагируя на шаги США по перепрофилированию бывших военных баз.

Экологические и общественные группы(такие как Гринпис) рассматривают развитие порта Пенрин как предварительный шаг к расширению глубоководной добычи полезных ископаемых и поднимают вопросы прозрачности [7][13]. Эта критика, отдельная от концепции американо-китайского соперничества, является ключевым фактором внутренних дебатов на Островах Кука о балансе между развитием и охраной окружающей среды.

4. Ключевые вопросы

Первый вопрос — это характеристика развития порта. Мнения разделились относительно того, является ли это проектом инфраструктуры для жизнеобеспечения или стратегическим шагом для обеспечения прав на глубоководную добычу полезных ископаемых [7][13].

Второй вопрос — это параллельный процесс сокращения помощи и расширения инвестиций. Пока неясно, как противоречивые сигналы — сокращение администрацией Трампа бюджетов помощи Тихоокеанскому региону при одновременном увеличении коммерчески ориентированных инвестиций — повлияют на доверие островных государств к Соединенным Штатам [13][9].

Третий вопрос — это уровень ответа Китая. Ключевым моментом для наблюдения в течение следующих 12 месяцев будет то, сохранит ли Пекин свои принципиальные заявления или конкретизирует свой подход с помощью отдельных экономических и дипломатических инициатив в отношении Островов Кука или соседних островных государств [11][3].

Четвертый вопрос — это ограничение многосторонней системы ФТО. Из-за правила, основанного на консенсусе, этот вопрос также рассматривался только по двусторонним каналам без официальной позиции на уровне Форума [3][6][13]. Пока эта структура сохраняется, американо-китайское соперничество, вероятно, будет продолжаться в форме накопления индивидуальных соглашений с отдельными островными государствами.

II. Углубленный анализ

Углубленный анализ: возобновление взаимодействия США в Тихоокеанском регионе, его структурные причины и историческая траектория

1. Анализ коренных причин

Формальное обоснование развития порта Пенрин заключается в поддержке инфраструктуры жизнеобеспечения для жителей этого недоразвитого атолла [7]. Однако реальная движущая сила проекта кроется в другом. Отправной точкой является Рамочное соглашение по критически важным полезным ископаемым, которое Острова Кука подписали с Соединенными Штатами в феврале этого года [1][4]. Этот документ институционализирует доступ Вашингтона к глубоководным минеральным ресурсам вблизи Островов Кука [1]. Порт Пенрин был запланирован как физическая инфраструктура для поддержки этого рамочного соглашения.

Коренные причины можно разделить на два направления. Первое — это ресурсная безопасность. Министерство энергетики США объявило в августе, что инвестирует 500 миллионов долларов в укрепление цепочек поставок аккумуляторов и критически важных полезных ископаемых [2]. Управление торгового представителя США также опубликовало заявление, подчеркивающее важность прозрачности цен на такие товары, как галлий, германий, вольфрам, сурьма и неодим [10]. Это демонстрирует, что политический курс Вашингтона на отказ от цепочек поставок редкоземельных и стратегических минералов, в которых доминирует Китай, распространяется на уровень островных государств Тихого океана.

Второе — это тревога по поводу вакуума безопасности. Подписание пакта о безопасности между Соломоновыми Островами и Китаем в 2022 году стало поворотным моментом для этой обеспокоенности [3][6]. С тех пор Канберра и Вашингтон укрепились в своем представлении о том, что близость Китая в сфере безопасности в островных государствах Тихого океана противоречит их собственным интересам [6]. Тот факт, что Пенрин был бывшей военной базой США, имеет в этом контексте символическое значение. Реконструкция порта на бывшем военном форпосте позволяет объединить две цели — доступ к ресурсам и обеспечение плацдарма в сфере безопасности — в рамках одного проекта.

2. Структурный контекст

Политическая структура: блокирующий эффект системы ФТО, основанной на консенсусе

Форум тихоокеанских островов действует на основе единогласия. Из-за этой институциональной особенности структурно сложно выпускать заявления, осуждающие Китай [3][6]. Соединенные Штаты не пытались преодолеть это ограничение в лоб. Вместо этого они предпочли накапливать двусторонние соглашения с отдельными островными государствами [3][6]. Порт Пенрин, соглашение о топливной безопасности и соглашение с Тонга о кибербезопасности — все это продукты этой модели поведения [3]. Пакет на 150 миллионов долларов, объявленный по случаю встречи лидеров ФТО в Палау, также не был многосторонним заявлением, а рассматривался на «встрече партнеров по диалогу за закрытыми дверями» [14]. Это подразумевает, что Соединенные Штаты используют многостороннюю площадку ФТО лишь в качестве фона для объявления двусторонних соглашений.

Экономическая структура: замена помощи коммерческими инвестициями

РНЗ отметило, что эти инвестиции последовали сразу за резкими сокращениями бюджета помощи Тихоокеанскому региону администрацией Трампа [13]. Государственный департамент уточнил, что он переориентирует свои отношения с Тихоокеанским регионом на «продвижение американского бизнеса и инвестиций» [9][3]. Это означает ключевой сдвиг от взаимодействия, ориентированного на помощь, к взаимодействию, ориентированному на коммерческие интересы. В отчете Института Лоуи «Карта помощи Тихоокеанскому региону 2026» подсчитано, что помощь и финансирование развития Тихоокеанского региона с 2008 по 2024 год составили 60 миллиардов долларов в рамках 50 000 проектов [12]. Американский пакет коммерческих инвестиций накладывается на это огромное накопление помощи. Проблема в том, что эти коммерческие инвестиции слишком малы по масштабу, чтобы компенсировать сокращение помощи. Пакет в 150 миллионов долларов — это незначительная сумма по сравнению с совокупным объемом помощи, подсчитанным Институтом Лоуи.

Структура безопасности: двойственная трактовка глубоководной добычи

Гринпис определил порт Пенрин как «троянского коня» для начала глубоководной добычи полезных ископаемых [13]. Эта критика указывает на структурную проблему, когда один проект объединяет инфраструктуру общественного блага — порт — с коммерческой и безопасностной повесткой — добычей глубоководных минералов. С точки зрения правительства Островов Кука, проект, безусловно, имеет характер ощутимой инициативы в области общественного блага, поскольку премьер-министр Марк Браун назвал порт «спасательным кругом» для жителей Пенрина [7]. Однако с точки зрения США также трудно отрицать, что проект является механизмом для реализации Рамочного соглашения по критически важным полезным ископаемым [1][4]. Сама структура, в которой эти две трактовки сосуществуют без конфликта в рамках одного портового проекта, раскрывает положение островных государств Тихого океана в условиях соперничества великих держав.

3. Исторические прецеденты и сравнительные примеры

Пакт о безопасности между Соломоновыми Островами и Китаем 2022 года

Самым прямым прецедентом является пакт о безопасности между Соломоновыми Островами и Китаем 2022 года [3][6]. Это соглашение послужило немедленным тревожным сигналом для Канберры и Вашингтона [6]. Последующая реакция США приняла форму восстановления своей сети безопасности. В 2023 году они подписали соглашение о безопасности с Папуа — Новой Гвинеей и в том же году провели Саммит США и островных государств Тихого океана [3][6]. Проект подводного кабеля в южной части Тихого океана с Австралией и Японией также начался в этот период [3][10]. Проект порта Пенрин является продолжением этой модели реагирования трехлетней давности. Динамика противодействия США экономическому и безопасностному взаимодействию Китая с помощью комбинированной экономической и безопасностной концепции повторяется.

Дорожный проект в Вануату и безусловное экономическое взаимодействие

Подход Китая к Тихоокеанскому региону характеризуется безусловным экономическим взаимодействием, типичным примером которого является дорожный проект в Вануату [6]. Этот подход осуществлялся по отдельному треку, параллельно с провокациями в сфере безопасности, такими как ракетные испытания вблизи Тувалу и заход исследовательских судов в воды Палау [6]. Это контрастирует с американским подходом. США предпочитают привязывать явные условия и стратегические намерения к своим экономическим соглашениям, как это видно на примере Рамочного соглашения по критически важным полезным ископаемым [1][4]. Китай, с другой стороны, действовал, отделяя предоставление инфраструктуры без предварительных условий от своих провокаций в сфере безопасности [6]. Ответ китайского МИДа на проект порта Пенрин, который остался на принципиальном уровне заявления о том, что «сотрудничество между странами должно способствовать поддержанию регионального мира и стабильности» [11], можно понимать как продолжение этой параллельной стратегии. Он ограничился сигнализированием о сдерживании с помощью нормативного языка, а не прямым опровержением.

Конкуренция в области подводных кабелей в южной части Тихого океана

Проект подводного кабеля в южной части Тихого океана, совместно реализуемый Соединенными Штатами, Австралией и Японией в 2023 году, демонстрирует схожую модель [3][10]. Этот проект также был подходом, который противодействовал экономическому взаимодействию Китая с помощью концепции инфраструктуры и безопасности [6]. ЦСМИ отмечает, что страны Quad явно приняли инфраструктуру в качестве стратегической повестки дня и даже создали специальную координационную группу [8]. Порт Пенрин является последним примером этой концепции инфраструктурной конкуренции, проявляющейся на детальном уровне отдельных проектов в островных государствах Тихого океана.

Дебаты о военном расширении в ССМО

Аналогичная напряженность наблюдалась на выборах в Конгресс в Содружестве Северных Марианских Островов (ССМО). Кандидаты столкнулись по вопросу о том, принесло ли расширение военного присутствия США на территории достаточные экономические выгоды региону [17]. Это в том же ключе, что и опасения по поводу прозрачности и экологии, высказанные в случае с Пенрином. Это свидетельствует о повторяющейся по всему Тихоокеанскому региону модели, когда интересы великих держав в области безопасности и ресурсов имеют приоритет, в то время как распределение ощутимых выгод для местного населения отстает.

4. Ключевые переменные, определяющие будущее развитие событий

Первая переменная — начнется ли фактически глубоководная добыча полезных ископаемых. Ключевой вопрос заключается в том, перейдет ли Рамочное соглашение по критически важным полезным ископаемым от стадии разведки к фактическим разрешениям на добычу. Если сценарий «троянского коня», которого опасается Гринпис, материализуется, это может усилить внутренние дебаты на Островах Кука по вопросам окружающей среды и суверенитета [13].

Вторая переменная — продолжатся ли сокращения бюджета помощи США. Как отметило РНЗ, ключевым моментом для наблюдения является то, как текущая динамика расширения коммерческих инвестиций при одновременном сокращении помощи [13] изменит доверие островных государств Тихого океана к Соединенным Штатам. Если сокращение помощи продолжится, это создаст больше возможностей для этих стран снова склониться к безусловному экономическому взаимодействию с Китаем.

Третья переменная — это степень ослабления многостороннего канала Форума тихоокеанских островов (ФТО). Если нынешняя модель, при которой и Соединенные Штаты, и Китай предпочитают накапливать двусторонние соглашения, а не делать многосторонние заявления, закрепится,[3][6] роль ФТО как субстантивного координирующего органа может еще больше уменьшиться, оставив ему лишь символическую функцию проведения саммитов.

Четвертая переменная — расширят ли Новая Зеландия и Австралия свои роли. Подход США к распределению инвестиционного бремени через своих союзников по англосфере, как это видно на примере совместного финансирования Новой Зеландией порта Пенрин,[1][4] может быть распространен и на проекты в других островных государствах. Это уменьшит финансовое бремя, лежащее только на Соединенных Штатах, и одновременно расширит фронт Западного блока.