El renovado compromiso de Estados Unidos con los minerales del Pacífico y el desarrollo del puerto de Penrhyn: La dinámica de contención de China y la respuesta de Corea del Sur

Resumen ejecutivo

Estados Unidos está acelerando su renovado compromiso con los Países Insulares del Pacífico mediante la acumulación de acuerdos bilaterales, centrados en el Marco de Minerales Críticos de las Islas Cook y el desarrollo del puerto de Penrhyn. Esta tendencia se desarrolla en medio de un desequilibrio estructural en el que los recortes presupuestarios de ayuda son paralelos a una expansión de la inversión comercial. La respuesta de China se ha limitado hasta ahora a advertencias retóricas por parte del portavoz de su Ministerio de Asuntos Exteriores. Debido a las limitaciones del sistema basado en el consenso del Foro de las Islas del Pacífico, es muy probable que la competencia entre Estados Unidos y China continúe como una contienda por acuerdos bilaterales con naciones insulares individuales en lugar de una batalla multilateral de condenas. Corea del Sur necesita una estrategia paralela: abstenerse de adoptar una postura pública sobre las disputas internas del FIP y, al mismo tiempo, participar selectivamente en proyectos liderados por Estados Unidos como un tercero. Al mismo tiempo, debe incorporar sistemáticamente en sus evaluaciones de viabilidad los riesgos asociados a los presuntos vínculos con la minería de aguas profundas y la sostenibilidad financiera de los proyectos.

I. Análisis de la situación

Análisis de la situación: El renovado compromiso de Estados Unidos en el Pacífico y el desarrollo del puerto de Penrhyn

1. Antecedentes y desarrollos

El atolón de Penrhyn, en las Islas Cook, es el emplazamiento de una antigua base militar estadounidense [1][4]. La isla es una remota isla exterior situada muy al norte de la capital, Rarotonga. Debido a su escasa población y baja accesibilidad, históricamente ha sido una prioridad baja para la inversión en infraestructuras.

El punto de inflexión se produjo el pasado febrero, cuando las Islas Cook firmaron un Marco de Minerales Críticos con Estados Unidos [1][4]. Este acuerdo institucionalizó el interés de Washington en los recursos minerales de aguas profundas cercanos a las Islas Cook [1]. El subsecretario de Estado de EE. UU., Christopher Landau, encabezó el acuerdo.

Las giras de Landau por el Pacífico se hicieron regulares a partir de febrero de este año. Invitó a líderes del Pacífico a Honolulu, organizando reuniones con inversores y oficiales militares estadounidenses [9]. Posteriormente, visitó sucesivamente Fiyi, Samoa, Tonga, las Islas Marshall, Palaos y Papúa Nueva Guinea [16]. El Departamento de Estado ha descrito públicamente esta tendencia como un esfuerzo por remodelar las relaciones con el Pacífico mediante la "promoción de los negocios y la inversión de EE. UU." [9][3].

Esta remodelación se enmarca en el contexto del pacto de seguridad entre las Islas Salomón y China de 2022 [3][6]. Desde la firma del pacto, Canberra y Washington han aumentado su alarma por un vacío de seguridad en la región. Las limitaciones del Foro de las Islas del Pacífico (FIP), que opera sobre la base del consenso, también se hicieron patentes durante este periodo, ya que su estructura bloquea de hecho cualquier declaración de condena a China [3][6]. Estados Unidos ha sorteado esta limitación no a través de canales multilaterales, sino acumulando acuerdos bilaterales con naciones insulares individuales [3][6].

2. Situación actual

En la Reunión de Líderes del FIP celebrada en Palaos la semana pasada, Estados Unidos anunció un paquete de inversión y ayuda al Pacífico de más de 150 millones de dólares [9]. En el mismo evento también se discutió un acuerdo de seguridad de combustible de 60 millones de dólares [14]. RNZ Pacific informó que este asunto se trató en una "reunión de socios de diálogo a puerta cerrada" [14].

El desarrollo del puerto de Penrhyn se anunció como un proyecto clave dentro de este paquete. La estructura de financiación implica que Estados Unidos aporta 50 millones de dólares y Nueva Zelanda 10 millones [1][4]. El coste total del proyecto se confirmó posteriormente en 60 millones de dólares [7][13]. El primer ministro de las Islas Cook, Mark Brown, describió el puerto como un "salvavidas" para la población de Penrhyn [7]. Afirmó que el proyecto es una de las mayores obras de infraestructura de la historia de las Islas Cook [7].

RNZ Pacific informó que inmediatamente después del anuncio surgieron preocupaciones sobre la transparencia y el impacto ambiental [7]. Greenpeace criticó el proyecto portuario como un "caballo de Troya" para iniciar la minería de aguas profundas [13]. RNZ también señaló que esta inversión se produce inmediatamente después de los significativos recortes de la administración Trump a los presupuestos de ayuda al Pacífico [13].

El Ministerio de Asuntos Exteriores de China emitió una respuesta oficial al plan del puerto. El portavoz Guo Jiakun declaró: "La cooperación entre países debe contribuir a mantener la paz y la estabilidad regionales" [11]. El Global Times informó de esta declaración como una respuesta al plan de Estados Unidos y Nueva Zelanda para el puerto de Penrhyn [11]. Aunque la declaración en sí es indirecta, puede interpretarse como una alusión al carácter simbólico de reconstruir un puerto en el emplazamiento de una antigua base militar estadounidense.

También se están produciendo movimientos paralelos a nivel del Departamento de Estado, el Departamento de Energía y la Oficina del Representante de Comercio de Estados Unidos. En agosto, el Departamento de Energía asignó 500 millones de dólares a siete proyectos para asegurar las cadenas de suministro de minerales críticos y baterías [2]. El representante de la USTR, Jamieson Greer, emitió un comunicado celebrando el anuncio de S&P Global de establecer puntos de referencia para garantizar la transparencia de los precios de minerales críticos como el galio, el germanio, el tungsteno, el antimonio y el neodimio-praseodimio [10]. Esto muestra una dinámica en la que los esfuerzos por reformar las cadenas de suministro nacionales y establecer estándares de precios en EE. UU. avanzan simultáneamente con proyectos individuales en los Países Insulares del Pacífico.

3. Actores clave y posturas

El Gobierno de las Islas Cookdefine el proyecto del puerto de Penrhyn como una iniciativa de infraestructura económica y para el sustento de la población. El primer ministro Mark Brown ha descrito el proyecto en términos de mejora de la conectividad para las islas exteriores [7]. Sin embargo, tanto a nivel nacional como internacional también han surgido interpretaciones de que el proyecto es un precursor estratégico para asegurar los derechos de minería en aguas profundas [13].

El Departamento de Estado de EE. UU.con el subsecretario Landau a la cabeza, ha redefinido explícitamente su compromiso con el Pacífico en torno al pilar de "promover los negocios y la inversión de EE. UU." [9]. Esto significa un cambio de un compromiso centrado en la ayuda a uno centrado en los intereses comerciales. Al marco de seguridad existente, que incluye pactos de seguridad y proyectos de cables submarinos, se ha añadido el marco de seguridad económica de asegurar los minerales críticos.

Nueva Zelandacomo socio tradicional de las Islas Cook en libre asociación, ha participado en este proyecto con una participación pequeña pero explícita [1][4]. Desde la perspectiva de Wellington, esto puede interpretarse como una intención de gestionar la forma de participación de Estados Unidos en su esfera de influencia en el Pacífico Sur a través de la cofinanciación.

El Ministerio de Asuntos Exteriores de Chinaha manifestado sus reservas no mediante una oposición directa, sino con un lenguaje de principios sobre la "paz y estabilidad regionales" [11]. Esto contrasta con la situación en el escenario multilateral del FIP, donde las condenas a China están estructuralmente bloqueadas. China parece seguir un patrón de abstenerse de comentarios oficiales sobre proyectos individuales mientras responde selectivamente a los movimientos de EE. UU. para reutilizar antiguas bases militares.

Grupos ecologistas y de la sociedad civil(como Greenpeace) están enmarcando el desarrollo del puerto de Penrhyn como un paso preliminar hacia la expansión de la minería de aguas profundas y están planteando cuestiones de transparencia [7][13]. Esta crítica, al margen del marco de la competencia entre Estados Unidos y China, es un motor clave del debate interno en las Islas Cook sobre el equilibrio entre el desarrollo y el medio ambiente.

4. Cuestiones clave

La primera cuestión es la caracterización del desarrollo del puerto. Las interpretaciones se dividen sobre si se trata de un proyecto de infraestructura para el sustento de la población o de un movimiento estratégico para asegurar los derechos de minería en aguas profundas [7][13].

La segunda cuestión es la vía paralela de recortes de ayuda y expansión de la inversión. Queda por ver cómo las señales contradictorias —de la administración Trump recortando los presupuestos de ayuda al Pacífico mientras aumenta la inversión con orientación comercial— afectarán la confianza de las naciones insulares en Estados Unidos [13][9].

La tercera cuestión es el nivel de la respuesta de China. Un punto clave a observar en los próximos 12 meses es si Pekín mantendrá sus declaraciones de principios o concretará su enfoque con propuestas económicas y diplomáticas separadas a las Islas Cook o a las naciones insulares vecinas [11][3].

La cuarta cuestión es la limitación del sistema multilateral del FIP. Debido a su regla basada en el consenso, este asunto también se gestionó únicamente a través de canales bilaterales sin una posición oficial a nivel del Foro [3][6][13]. Mientras esta estructura se mantenga, es probable que la competencia entre Estados Unidos y China continúe en forma de una acumulación de acuerdos individuales con naciones insulares separadas.

II. Análisis en profundidad

Análisis en profundidad: El renovado compromiso de Estados Unidos en el Pacífico, sus causas estructurales y su trayectoria histórica

1. Análisis de las causas fundamentales

La justificación aparente para el desarrollo del puerto de Penrhyn es apoyar la infraestructura de sustento para los residentes del atolón subdesarrollado [7]. Sin embargo, la verdadera fuerza impulsora detrás del proyecto reside en otra parte. El punto de partida es el Marco de Minerales Críticos que las Islas Cook firmaron con Estados Unidos el pasado febrero [1][4]. Este acuerdo es un documento que institucionaliza el acceso de Washington a los recursos minerales de aguas profundas cercanos a las Islas Cook [1]. El puerto de Penrhyn se planificó como la infraestructura física para apoyar este marco.

Las causas fundamentales pueden dividirse en dos corrientes. Una es la seguridad de los recursos. El Departamento de Energía de EE. UU. anunció en agosto que invertiría 500 millones de dólares para fortalecer las cadenas de suministro de baterías y minerales críticos [2]. La USTR también emitió un comunicado enfatizando la transparencia de precios para elementos como el galio, el germanio, el tungsteno, el antimonio y el neodimio [10]. Esto demuestra que la dirección política de Washington de desvincularse de las cadenas de suministro de tierras raras y minerales estratégicos dominadas por China se está extendiendo al nivel de los Países Insulares del Pacífico.

La otra es la alarma por un vacío de seguridad. La firma del pacto de seguridad entre las Islas Salomón y China en 2022 fue un momento decisivo para esta preocupación [3][6]. Desde ese evento, Canberra y Washington han solidificado su percepción de que la proximidad de seguridad de China en los Países Insulares del Pacífico entra en conflicto con sus propios intereses [6]. El hecho de que Penrhyn fuera una antigua base militar estadounidense tiene un significado simbólico en este contexto. La reconstrucción de un puerto en un antiguo puesto militar tiene el efecto de combinar dos objetivos —el acceso a los recursos y la obtención de un punto de apoyo de seguridad— en un único proyecto.

2. Contexto estructural

Estructura política: El efecto de bloqueo del sistema basado en el consenso del FIP

El Foro de las Islas del Pacífico opera sobre la base de la unanimidad. Debido a esta característica institucional, es estructuralmente difícil emitir declaraciones de condena a China [3][6]. Estados Unidos no ha intentado superar esta limitación de forma directa. En su lugar, ha optado por acumular acuerdos bilaterales con naciones insulares individuales [3][6]. El puerto de Penrhyn, el acuerdo de seguridad de combustible y el acuerdo de ciberseguridad de Tonga son todos productos de este patrón [3]. El paquete de 150 millones de dólares anunciado con motivo de la Reunión de Líderes del FIP en Palaos tampoco fue una declaración multilateral, sino que se gestionó en una "reunión de socios de diálogo a puerta cerrada" [14]. Esto implica que Estados Unidos está utilizando el escenario multilateral del FIP simplemente como telón de fondo para anunciar acuerdos bilaterales.

Estructura económica: La sustitución de la ayuda por la inversión comercial

RNZ señaló que esta inversión se produjo inmediatamente después de los drásticos recortes de la administración Trump al presupuesto de ayuda al Pacífico [13]. El Departamento de Estado ha especificado que está reorientando sus relaciones con el Pacífico hacia la "promoción de los negocios y la inversión de EE. UU." [9][3]. Esto significa un cambio fundamental de un compromiso centrado en la ayuda a uno centrado en los intereses comerciales. El informe del Mapa de Ayuda al Pacífico 2026 del Instituto Lowy calculó que la ayuda y la financiación para el desarrollo a la región del Pacífico entre 2008 y 2024 ascendieron a 60.000 millones de dólares en 50.000 proyectos [12]. El paquete de inversión comercial de EE. UU. se está superponiendo a esta vasta acumulación de ayuda. El problema es que esta inversión comercial es de una escala demasiado pequeña para compensar los recortes de ayuda. El paquete de 150 millones de dólares es una cantidad insignificante en comparación con el volumen de ayuda acumulado contabilizado por el Instituto Lowy.

Estructura de seguridad: El doble encuadre de la minería de aguas profundas

Greenpeace ha definido el puerto de Penrhyn como un "caballo de Troya" para iniciar la minería de aguas profundas [13]. Esta crítica apunta al problema estructural de que un único proyecto agrupe una infraestructura de bienestar público —un puerto— con una agenda comercial y de seguridad —la extracción de minerales de aguas profundas—. Desde la perspectiva del gobierno de las Islas Cook, el proyecto tiene claramente el carácter de una iniciativa tangible de bienestar público, ya que el primer ministro Mark Brown describió el puerto como un "salvavidas" para la población de Penrhyn [7]. Desde la perspectiva de EE. UU., sin embargo, también es difícil negar que el proyecto es un mecanismo para implementar el Marco de Minerales Críticos [1][4]. La propia estructura en la que estos dos marcos coexisten sin conflicto dentro de un único proyecto portuario revela la posición de los Países Insulares del Pacífico en medio de la competencia entre grandes potencias.

3. Precedentes históricos y casos comparativos

El pacto de seguridad de 2022 entre las Islas Salomón y China

El precedente más directo es el pacto de seguridad de 2022 entre las Islas Salomón y China [3][6]. Este acuerdo envió una señal de alarma inmediata a Canberra y Washington [6]. La respuesta posterior de EE. UU. adoptó la forma de reconstruir su red de seguridad. En 2023, firmó un acuerdo de seguridad con Papúa Nueva Guinea y celebró la Cumbre EE. UU.-Países Insulares del Pacífico en el mismo año [3][6]. El proyecto del cable submarino del Pacífico Sur con Australia y Japón también comenzó durante este periodo [3][10]. El proyecto del puerto de Penrhyn es una extensión de este patrón de respuesta de hace tres años. La dinámica de EE. UU. contrarrestando el compromiso económico y de seguridad de China con un marco combinado económico y de seguridad se está repitiendo.

El proyecto de carreteras de Vanuatu y el compromiso económico incondicional

El enfoque de China hacia el Pacífico se caracteriza por un compromiso económico incondicional, tipificado por el proyecto de carreteras de Vanuatu [6]. Este enfoque se ha seguido por una vía separada, paralela a provocaciones de seguridad como las pruebas de misiles cerca de Tuvalu y la entrada de buques de investigación en aguas de Palaos [6]. Esto contrasta con el enfoque estadounidense. EE. UU. opta por vincular condiciones explícitas e intenciones estratégicas a sus acuerdos económicos, como se ve en el Marco de Minerales Críticos [1][4]. China, por otro lado, ha operado separando su provisión de infraestructura sin condiciones previas de sus provocaciones de seguridad [6]. La respuesta del Ministerio de Asuntos Exteriores chino al puerto de Penrhyn, que se mantuvo en el nivel de principios de declarar que "la cooperación entre países debe contribuir a mantener la paz y la estabilidad regionales" [11], puede entenderse como una continuación de esta estrategia paralela. Se limitó a señalar una advertencia con un lenguaje normativo en lugar de ofrecer una refutación directa.

Competencia por el cable submarino del Pacífico Sur

El proyecto del cable submarino del Pacífico Sur, impulsado conjuntamente por Estados Unidos, Australia y Japón en 2023, muestra un patrón similar [3][10]. Este proyecto fue también un enfoque que contrarrestó el compromiso económico de China con un marco de infraestructura y seguridad [6]. El CSIS señala que los países del Quad han adoptado explícitamente la infraestructura como una agenda estratégica e incluso han establecido un grupo de coordinación dedicado [8]. El puerto de Penrhyn es el ejemplo más reciente de este marco de competencia por infraestructuras que se manifiesta a nivel granular de proyectos individuales en los Países Insulares del Pacífico.

Debate sobre la expansión militar en las Islas Marianas del Norte

Tensiones similares fueron evidentes en las elecciones al Congreso en la Mancomunidad de las Islas Marianas del Norte (IMN). Los candidatos se enfrentaron sobre si la expansión militar de EE. UU. dentro del territorio aportaba suficientes beneficios económicos a la región [17]. Esto va en la misma línea que las preocupaciones sobre transparencia y medio ambiente planteadas en el caso de Penrhyn. Significa un patrón recurrente en todo el Pacífico en el que los intereses de seguridad y recursos de las grandes potencias tienen prioridad, mientras que la distribución de beneficios tangibles a las poblaciones locales queda rezagada.

4. Variables clave que configuran los desarrollos futuros

La primera variable es si la minería de aguas profundas realmente comienza. La cuestión clave es si el Marco de Minerales Críticos pasará de la fase de exploración a la aprobación de la explotación minera. Si se materializa el escenario del "caballo de Troya" temido por Greenpeace, podrían intensificarse los debates internos en las Islas Cook sobre el medio ambiente y la soberanía [13].

La segunda variable es si continuarán los recortes presupuestarios de ayuda de EE. UU. Como señaló RNZ, un punto clave a observar es cómo la dinámica actual de expandir la inversión comercial mientras se recorta simultáneamente la ayuda [13] reconfigurará la confianza de los Países Insulares del Pacífico en Estados Unidos. Si persisten los recortes de ayuda, se creará más espacio para que estas naciones se inclinen de nuevo hacia el compromiso económico incondicional de China.

La tercera variable es el grado en que se debilita el canal multilateral del Foro de las Islas del Pacífico (FIP). Si el patrón actual —en el que tanto Estados Unidos como China prefieren acumular acuerdos bilaterales en lugar de emitir declaraciones multilaterales— se consolida,[3][6] el papel del FIP como órgano de coordinación sustantivo podría disminuir aún más, dejándolo únicamente con la función simbólica de albergar cumbres.

La cuarta variable es si Nueva Zelanda y Australia amplían sus roles. El enfoque estadounidense de distribuir la carga de la inversión a través de sus aliados de la Anglósfera, como se observa en la cofinanciación por parte de Nueva Zelanda del puerto de Penrhyn,[1][4] podría extenderse a proyectos en otras naciones insulares. Esto reduciría la carga financiera que recae únicamente sobre Estados Unidos, al tiempo que ampliaría el frente del bloque occidental.