Возобновление тарифного и оборонного давления Трампа на Южную Корею и риски для переговоров по полупроводникам

Резюме

Недавние высказывания президента Трампа в адрес Южной Кореи — это не спонтанная риторика, а структурное давление, основанное на логике «безбилетника», ранее выдвинутой управляющим Совета управляющих Федеральной резервной системы Стивом Майроном в период его пребывания на посту председателя Совета экономических консультантов (СЭК). Весьма вероятно, что целевые тарифы на полупроводники, отнесение Южной Кореи к странам с высоким риском реэкспорта и требования по увеличению расходов на оборону будут рассматриваться как взаимосвязанный переговорный пакет. Наиболее вероятным сценарием является продолжение параллельного давления как по тарифному, так и по оборонному направлениям. Правительству Южной Кореи необходимо срочно объединить ответные меры под единым центром управления, поскольку фрагментированный подход Министерства торговли, промышленности и энергетики, Министерства иностранных дел и Министерства национальной обороны рискует позволить США использовать межведомственные разногласия для получения максимальных уступок. Компаниям необходима стратегия, которая одновременно снижает тарифные риски и бремя верификации путем подготовки инфраструктуры для проверки страны происхождения и корректировки графиков инвестиций в производственные мощности в США. В краткосрочной перспективе это требует превентивной проверки данных для верификации Таможенно-пограничной службой США (CBP) и активизации совместных отраслевых каналов реагирования. В среднесрочной перспективе необходимо создание консультативного органа с Торговым представителем США (USTR) и Министерством торговли для того, чтобы добиваться понижения классификации риска.

I. Анализ проблемы

Анализ проблемы: Возобновление тарифного и оборонного давления Трампа на Южную Корею

1. Предыстория и развитие событий

Президент Трамп не в первый раз выделяет Южную Корею. Спустя чуть более двух недель после публичного выражения недовольства, упомянув содержание телефонного разговора с президентом Ли Чжэ Мёном, он вновь сделал Южную Корею своей мишенью [1]. В интервью Fox News, опубликованном 30 августа, президент Трамп заявил, что США тратят миллиарды долларов на помощь НАТО и другим союзникам, но не получают «почти никакой помощи» взамен, назвав Южную Корею «примером» [1]. В том же интервью он вновь затронул отказ Южной Кореи оказать поддержку во время операции по разминированию в Ормузском проливе, заявив: «Нужно помнить о таких вещах» [4]. Это можно интерпретировать как сигнал о его намерении потребовать соответствующих уступок в будущих переговорах по торговле и разделению расходов на оборону [4].

Чтобы понять контекст этих замечаний, необходимо рассмотреть доклад «Великая афера с реэкспортом», опубликованный 13 августа Управлением Белого дома по торговой и производственной политике (OTMP). В докладе указывается на практику, когда китайская продукция подвергается простой обработке в третьих странах для «отмывания» страны происхождения, и классифицируется более 40 стран, включая Южную Корею, по группам риска в зависимости от степени их интеграции с китайскими цепочками поставок [3]. Особое упоминание полупроводникового пояса Кёнгидо имеет значительные последствия для Южной Кореи [3][6]. В анализе Института Восточной Азии (EAI) эта мера ранее оценивалась как «система постоянного надзора, основанная на структурной уязвимости, а не на выявлении отдельных нарушений», и описывалась как «продолжение политики увязки вопросов безопасности и экономики администрации Трампа 2.0 и ее требования к союзникам о разделении расходов» [3].

Анализ политического курса потенциальной второй администрации Трампа показывает, что эти замечания не являются спонтанной риторикой. Стив Майрон, председатель Совета экономических консультантов Белого дома, ранее утверждал, что Соединенные Штаты взяли на себя чрезмерные издержки, предоставляя экономические и оборонные общественные блага в качестве «благожелательного гегемона» [9]. Согласно этой логике, девальвация валюты и торговые профициты союзников являются результатом «безбилетничества», которое увеличивает бремя США, а решение заключается в перераспределении ответственности с помощью тарифов и валютного регулирования [9]. Альянс США и Южной Кореи был определен как один из полигонов для этой политики увязки экономики и безопасности [9].

2. Текущая ситуация

2 сентября министр торговли США Говард Лютник заявил, что готовится «целевая, продуманная» тарифная политика в отношении полупроводников, подтвердив существующую позицию, согласно которой тарифы не будут вводиться в отношении компаний, производящих продукцию на территории Соединенных Штатов [7]. Это, в свою очередь, можно истолковать как сохранение тарифных рисков для компаний, производящих продукцию за пределами США, в частности для южнокорейской полупроводниковой промышленности. Одновременно с этим проводятся последующие процедуры проверки после определения стран с высоким риском реэкспорта, и обсуждается возможность трений на рабочем уровне по поводу объема данных о стране происхождения, которые необходимо будет предоставить [3].

Аналогичная тенденция прослеживается и в сфере обороны и безопасности. Брюс Клингнер, старший научный сотрудник Фонда Мэнсфилда, в своей авторской колонке для NK News отметил, что решение президента Трампа сократить масштабы совместных военных учений США и Южной Кореи вызывает обеспокоенность по поводу доверия к альянсу [17]. Эта точка зрения показывает, что давление с целью разделения расходов на безопасность — это не просто риторика, а реальные корректировки совместной оборонной позиции.

Давление США на союзников не ограничивается Южной Кореей. В тот же период президент Трамп оказывал давление на Великобританию с целью увеличения ее оборонных расходов, поднимая вопрос о Фолклендских островах [10][16], и обострил конфликт с Канадой, обменявшись ответными тарифными мерами [12][18]. SCMP анализирует, что другие торговые партнеры рассматривают эту жесткую позицию в отношении Канады как возможность переоценить свою диверсификацию, рычаги влияния и авторитет в переговорах с Вашингтоном [18]. Это имеет значение для того, как Южная Корея должна позиционировать себя на переговорах. Между тем, SCMP также сообщает о мнении, что серия жестких высказываний президента Трампа является частью стратегии управления политическими событиями в преддверии промежуточных выборов [14].

3. Ключевые акторы и их позиции

Президент Трамп и Белый дом: Они последовательно придерживаются политики увязки безопасности и экономики, чтобы заставить союзников взять на себя большую ответственность. Неоднократное упоминание Южной Кореи в качестве примера «безбилетничества» рассматривается как попытка одновременно использовать переговоры о расходах на оборону и тарифах в качестве рычагов давления [1][4][9]. Упоминание об отказе направить войска в Ормузский пролив — это риторический прием, который превращает прошлые достижения в области сотрудничества по безопасности в козырь для давления на торговых переговорах [4].

Министерство торговли США (министр Лютник): Заявляя, что тарифы на полупроводники будут «целевыми» и подтверждая принцип освобождения от них компаний, производящих продукцию в США, министерство создает структуру стимулов, которая подталкивает южнокорейские компании к расширению своих производственных мощностей в Соединенных Штатах [7].

Управление Белого дома по торговой и производственной политике (OTMP): Определив страны с высоким риском реэкспорта, OTMP явно поставило полупроводниковый пояс Кёнгидо под структурный надзор [3]. Действия этого ведомства носят бюрократический характер, накапливаются независимо от дипломатического трека высокого уровня и, вероятно, сохранятся независимо от того, состоится ли саммит [6].

Правительство Южной Кореи: Как стало видно, когда содержание его разговора с президентом Ли Чжэ Мёном было публично обсуждено, Сеул оказался в ситуации, когда общение между двумя лидерами используется президентом Трампом в качестве инструмента давления на переговорах [1]. В анализе EAI ранее предполагалось, что полное исключение из списка маловероятно, и предлагалось считать реалистичной целью добиваться понижения классификации риска и удерживать бремя проверки на приемлемом уровне [3].

Южнокорейская полупроводниковая промышленность: Поскольку полупроводниковый пояс Кёнгидо стал объектом особого надзора из-за риска реэкспорта, отрасль напрямую сталкивается с требованиями о предоставлении данных для проверки страны происхождения [3][6]. В то же время она должна готовиться к тому, что местоположение производства в США станет критерием для введения тарифов, в зависимости от того, как США разработают свои целевые тарифы на полупроводники [7].

4. Ключевые вопросы

Во-первых, тарифное давление и требования о разделении расходов на безопасность рассматриваются не по отдельности, а объединяются в единый переговорный пакет [1][4][9]. Высказывания президента Трампа отходят от прошлой практики рассмотрения вопросов разделения оборонных расходов и тарифов как отдельных проблем.

Во-вторых, поскольку процесс проверки стран с высоким риском реэкспорта разворачивается одновременно с переговорами по тарифам на полупроводники, Южная Корея сталкивается с несколькими переговорными фронтами [3][7]. Объем предоставляемых данных о стране происхождения и модернизация инфраструктуры проверки — это практические задачи, к которым необходимо готовиться независимо от исхода тарифных переговоров.

В-третьих, неясно, предвещают ли высказывания президента Трампа конкретные политические решения или являются формой политического сигнала в преддверии промежуточных выборов [14]. Сама эта неопределенность усложняет усилия Южной Кореи по выработке переговорной стратегии.

В-четвертых, как видно на примерах Канады и Великобритании, подход США к давлению на союзников варьируется в зависимости от страны, что означает отсутствие единой модели переговоров, которой могла бы следовать Южная Корея [10][12][18]. Ответные действия и результаты этих других стран, вероятно, послужат для Южной Кореи ориентирами при оценке собственных переговорных рычагов.

II. Углубленный анализ

Углубленный анализ: Структура и предпосылки тарифного и оборонного давления Трампа на Южную Корею

1. Анализ первопричин

Рассматривать выделение Южной Кореи президентом Трампом просто как выражение личной обиды — значит упустить суть текущей ситуации. Эти замечания коренятся в политической теории, выдвинутой Стивом Майроном, председателем Совета экономических консультантов Белого дома. Майрон диагностирует, что Соединенные Штаты предоставляли оборонные и экономические общественные блага в качестве «благожелательного гегемона» [9]. Он считает, что в этом процессе на США были возложены чрезмерные издержки [9]. В частности, он утверждает, что функция доллара как ключевой валюты привела к постоянным валютным искажениям [9]. Его основная критика заключается в том, что некоторые страны намеренно девальвировали свои валюты для получения конкурентного преимущества в торговле [9].

Рецепт, вытекающий из этого диагноза, ясен. Это отказ больше терпеть «безбилетничество» со стороны союзников и дружественных стран [9]. План состоит в том, чтобы возродить американское производство с помощью тарифов и валютного регулирования [9]. Здесь безопасность и экономика — это не отдельные области, а связанные воедино в один переговорный пакет [9]. В этом заключается структурная причина, по которой Южная Корея одновременно сталкивается с целевыми тарифами на полупроводники и требованиями об увеличении расходов на оборону.

Неоднократное упоминание президентом Трампом отказа Южной Кореи оказать поддержку во время операции по разминированию в Ормузском проливе является частью того же контекста [4]. Это замечание раскрывает его намерение использовать вклад в безопасность в качестве рычага давления в будущих торговых переговорах [4]. Газета «Хангёре» интерпретировала это как «предположение, что он может потребовать соответствующих уступок в будущих отношениях между США и Южной Кореей, например, в торговле или оборонных расходах» [4]. Другими словами, первопричина — это не реакция на конкретный вопрос, а сама переговорная философия потенциальной второй администрации Трампа, которая рассматривает вклад в безопасность и экономические уступки как взаимозаменяемые активы.

2. Структурный контекст

Политическая структура

Внутриполитический календарь США влияет на время оказания этого давления. SCMP указывает на закономерность, при которой президент Трамп отвлекает внимание от внутреннего давления в связи с потенциальной войной с Ираном, создавая трения с Канадой или делая заявления о Северной Корее [14]. Утверждается, что в преддверии промежуточных выборов жесткие заявления в адрес союзников имеют политическую пользу для привлечения его внутреннего электората [14]. Высказывания в адрес Южной Кореи не лишены связи с этой тенденцией. Сам выбор Fox News в качестве площадки говорит о том, что послание было адресовано его внутренним сторонникам [1].

Внутри США также продолжаются дебаты о правовой основе тарифной политики. Атлантический совет оценивает, что, несмотря на многочисленные судебные решения, оспаривающие юридические полномочия для проведения тарифной политики, администрация не поколебалась в своей решимости поддерживать протекционистскую «тарифную стену» [2]. Согласно этому трекеру, администрация сейчас вступила в фазу строительства новых тарифных барьеров на основе Статьи 301 Закона о торговле [2]. По сути, правовая неопределенность ведет к диверсификации политических инструментов.

Экономическая структура

Обсуждение тарифов на полупроводники обретает конкретные очертания с высказываниями министра торговли Лютника. Он объявил, что готовится «целевая, продуманная» тарифная политика в отношении полупроводников [7]. В то же время он подтвердил принцип, согласно которому тарифы не будут вводиться в отношении компаний, производящих продукцию на территории Соединенных Штатов [7]. Этот принцип, в свою очередь, работает как структурный недостаток для южнокорейской полупроводниковой промышленности, у которой высока доля зарубежного производства.

Это сочетается с отдельным направлением: определением стран с высоким риском реэкспорта. В докладе Управления Белого дома по торговой и производственной политике «Великая афера с реэкспортом» был конкретно назван полупроводниковый пояс Кёнгидо [3][6]. В анализе EAI эта мера определяется как «система постоянного надзора, основанная на структурной уязвимости, а не на выявлении отдельных нарушений» [3]. Поскольку эти два направления — тарифы и проверка реэкспорта — одновременно нацелены на полупроводниковый пояс, отрасль сталкивается с необходимостью управлять двумя отдельными каналами реагирования.

Институт мировой экономики Петерсона (PIIE) указывает, что такое расширение тарифов может иметь неожиданные побочные эффекты. Он утверждает, что если будущие тарифы на 16 торговых партнеров будут сочетаться с соглашением об ослаблении тарифов на «нечувствительные» товары с Китаем, это может парадоксальным образом привести к возвращению компаний в Китай [5]. Этот случай иллюстрирует, как могут возникать конфликты между целями политики, когда политика США по сдерживанию Китая сочетается с давлением на союзников.

Структура безопасности

Брукингский институт анализирует, что Стратегия национальной обороны администрации Трампа выдвигает логику, согласно которой «Соединенные Штаты находятся на пределе своих возможностей, одновременные угрозы реальны, и Америка не может нести все бремя в одиночку» [11]. Эта стратегия требует, чтобы союзники тратили больше и брали на себя большую региональную ответственность [11]. Брукингский институт отмечает, что, хотя эта логика привлекательна на первый взгляд, ее практическая реализация требует сложной координации [11].

В этом контексте решение о сокращении масштабов совместных военных учений США и Южной Кореи можно интерпретировать не просто как военную корректировку, а как рычаг для переговоров. Брюс Клингнер, старший научный сотрудник Фонда Мэнсфилда, оценил, что это решение вызывает обеспокоенность по поводу доверия к альянсу [17]. Он считает, что эта тенденция фактически расширяет стратегическое пространство для маневра Ким Чен Ына [17]. По сути, даже в экспертном сообществе США высказываются опасения, что давление с целью разделения расходов на безопасность может подорвать собственный потенциал сдерживания альянса.

3. Исторические прецеденты и сравнительные примеры

Метод давления администрации Трампа на союзников не ограничивается Южной Кореей. Аналогичная модель наблюдается в отношении стран-членов НАТО. BBC сообщила о случае, когда президент Трамп оказал давление на Великобританию с целью увеличения ее оборонных расходов, подняв вопрос о Фолклендских островах [10]. Она сослалась на сообщение Telegraph о том, что американские оборонные чиновники даже рассматривали возможность использования суверенитета Великобритании над Фолклендами в качестве рычага, чтобы заставить союзников по НАТО выполнить свои обязательства по расходам [10]. Этот метод увязки вопроса, связанного с безопасностью, с совершенно отдельным вопросом территории и суверенитета по своей логической структуре идентичен сочетанию тарифов на полупроводники и требований о разделении оборонных расходов, предъявляемых Южной Корее.

Трения с Канадой также служат точкой для сравнения. Когда Канада объявила об ответных тарифах, президент Трамп возразил, что Канада нанесла ущерб американским фермерам [12]. В процессе этого само выживание Соглашения между США, Мексикой и Канадой (USMCA) стало неопределенным [12]. SCMP анализирует, что другие торговые партнеры, включая Китай, рассматривают этот случай как тест для оценки того, как реагировать на давление США [18]. Варианты, предложенные другим странам, заключаются в том, чтобы оказывать сопротивление, как Канада, принять стратегию диверсификации или искать компромисс путем переговоров [18].

Случай пересмотра тарифов на музыкальные инструменты показывает, насколько широко администрация Трампа может использовать Статью 232 Закона о торговле. Институт мировой экономики Петерсона (PIIE) указывает, что рассматривается план по классификации медных духовых инструментов, таких как тромбоны, трубы и тубы, как угрозы национальной безопасности и введению на них тарифов [13]. Это пример того, как концепция национальной безопасности расширяется для оправдания тарифов в областях, не связанных с реальными угрозами безопасности. Хотя полупроводники отличаются от музыкальных инструментов тем, что они имеют реальное значение для безопасности, этот случай подтверждает общую тенденцию администрации к постоянному расширению сферы применения правовых инструментов, таких как Статья 232.

Действия на уровне G20 также создают контекст. Соединенные Штаты оказывают давление на страны G20 с целью сокращения их торговых дисбалансов с Китаем [15]. В этом процессе достижение совместной декларации было затруднено из-за разногласий по поводу субсидий, контроля за экспортом редкоземельных металлов и вопросов, связанных с Россией [15]. Это показывает, что США применяют одновременно и индивидуальное двустороннее давление, и давление через многосторонние форумы. Давление на Южную Корею, которое также включает параллельные двусторонние направления (тарифы, оборонные расходы) и многостороннее направление (список стран с высоким риском реэкспорта), соответствует этой тенденции.

4. Ключевые переменные, определяющие будущее развитие событий

Первая переменная — это конкретный дизайн тарифов на полупроводники. Ключевым моментом станут фактические критерии, применяемые к «целевым, продуманным» тарифам, упомянутым министром Лютником [7]. Если производство на территории США будет использоваться в качестве критерия для освобождения от тарифов, давление на южнокорейские компании с целью расширения их инвестиций в США может усилиться.

Вторая переменная — это практический прогресс процедур проверки для стран с высоким риском реэкспорта. То, как будут разрешены трения на рабочем уровне между США и Южной Кореей по поводу объема предоставления данных о стране происхождения, определит фактическое бремя для полупроводникового пояса Кёнгидо [3].

Третья переменная — это график промежуточных выборов в США и внутриполитические расчеты президента Трампа. Если модель «отвлечения внимания», на которую указывает SCMP, повторится, частота и интенсивность его высказываний в адрес Южной Кореи, вероятно, будут колебаться в зависимости от внутриполитических потребностей [14].

Четвертая переменная — это меняющийся более широкий контекст американо-китайского саммита. В условиях нарастания напряженности на бюрократическом уровне по поводу технологического регулирования, отдельно от повестки саммита, Южная Корея, вероятно, останется непосредственно заинтересованной стороной независимо от итогов встречи [6]. Это может привести к тому, что давление на Сеул станет самостоятельной повесткой переговоров, а не просто побочным продуктом американо-китайского конфликта.