Возобновление усилий по проведению саммита США-КНДР и трещины в политике денуклеаризации: растущая неопределенность относительно будущего санкционного режима

Резюме

Политические сигналы Вашингтона в отношении Северной Кореи стали раздвоенными: личные примирительные жесты президента Трампа сосуществуют с подтверждением Государственным департаментом США принципов денуклеаризации. В заявлении от 31 августа Министерство иностранных дел Северной Кореи прямо оспорило подтверждение принципов Госдепартаментом и сохранило свою жесткую позицию — независимо от создания атмосферы для саммита — угрожая решительным ответом на сделки по поставкам вооружений между США и РК. На данный момент наиболее вероятным базовым сценарием (вероятность 55%) является период охлаждения на уровне публичных заявлений продолжительностью от трех до шести месяцев. Даже если саммит состоится, существует риск повторения динамики, при которой повестка дня будет формироваться без участия Южной Кореи. Правительствам и деловым кругам следует придерживаться двуединого подхода, воздерживаясь от суждений и отслеживая индикаторы, а не делая ставку на один из сигналов. Нет достаточных оснований для поспешных инвестиционных решений, связанных с межкорейским экономическим сотрудничеством, до тех пор, пока не будут подтверждены ощутимые изменения в санкционном режиме. Правительству Южной Кореи следует взаимодействовать с личным каналом Трампа и рабочими каналами Госдепартамента/Министерства обороны по отдельности, одновременно добиваясь отдельного подтверждения обязательств по расширенному сдерживанию и работая над восстановлением хотя бы минимальных межкорейских каналов на рабочем уровне.

I. Анализ проблемы

Возобновление усилий по проведению саммита США-КНДР и трещины в политике денуклеаризации: анализ проблемы

1. Предыстория и развитие событий

Эта ситуация началась 16 августа, когда президент Трамп в день начала совместных военных учений США и РК «Ыльчи фридом шилд» (UFS) приказал сократить их масштаб. В социальной сети «Truth Social» Трамп упомянул о своих «очень хороших отношениях» с Ким Чен Ыном [2]. Причиной сокращения было названо то, что Северная Корея демонстрировала «неугрожающее и уважительное отношение» во время его президентства [2]. Это объявление было сделано в день начала учений без предварительных консультаций с правительством Южной Кореи [2]. Партия «Власть народа» осудила это как «игнорирование Кореи» [10].

Трамп продолжал нагнетать риторику. 17 августа он заявил, что Ким Чен Ын «ответил» на его инициативы [10]. 19 августа он публично упомянул о возможности проведения саммита до конца года [10]. В тот же день Ким Ё Чжон, заместитель заведующего отделом ЦК Трудовой партии Кореи, выступила с заявлением, в котором категорически опровергла слухи о телефонном разговоре между лидерами [10]. Она также преуменьшила значение шага по сокращению масштабов учений США и РК, заявив, что их «провокационный характер остается неизменным» [10]. Это было продолжением политической линии «двух враждебных государств», проводимой с конца июля, и было скорее подтверждением существующей жесткой позиции, чем сигналом о смене политики [10].

26 августа официальный представитель Государственного департамента США подтвердил, что в политике в отношении Северной Кореи «нет никаких изменений» [9]. Это было повторением принципиальной позиции о том, что США по-прежнему привержены полной денуклеаризации Северной Кореи [9]. Заявление символически подчеркнуло раздвоение политического курса в Вашингтоне.

2. Текущая ситуация

В заявлении представителя МИД Северной Кореи от 31 августа была высказана прямая критика в адрес США. В заявлении говорилось: «В последнее время мы можем наблюдать, как конфронтационная позиция США в отношении Корейской Народно-Демократической Республики проявляется все более и более отчетливо» [14]. Далее в нем оспаривалась позиция, согласно которой «официальные лица администрации США, включая представителя Госдепартамента 26-го числа, заявляют, что США по-прежнему привержены полной денуклеаризации Кореи» [14]. Фактически, подтверждение Госдепартаментом своих принципов стало непосредственным поводом для этого заявления.

Примерно в то же время Северная Корея пригрозила жестким ответом на сделки по поставкам вооружений между США и РК. В связи с одобрением США продажи Южной Корее оборудования, связанного с ракетами, на сумму 125 миллионов долларов, МИД КНДР объявил, что ответит «мощно и незамедлительно» [16]. Это показало, что, несмотря на примирительные жесты Трампа, Пхеньян сохраняет свою прежнюю жесткую позицию в вопросах военного сотрудничества между США и РК.

Сигналы из Вашингтона также неоднозначны. Чарльз Купчан, бывший старший директор по европейским делам в СНБ, предсказал, что Трамп будет стремиться к политической победе в дипломатии с Северной Кореей, чтобы компенсировать неудачу в Иране [5]. Энтони Руджеро, бывший директор СНБ по Северной Корее, предположил, что Трамп может сначала встретиться с Ким Чен Ыном, чтобы открыть канал для диалога, а затем провести второй саммит после ноябрьских промежуточных выборов [12]. Анонимный бывший чиновник пошел еще дальше, отметив, что Трамп может включить в повестку дня саммита «молчаливое признание» ядерного статуса Северной Кореи, мирный договор и прекращение совместных военных учений США и РК [13].

3. Ключевые акторы и их позиции

Президент Трампактивно добивается возобновления саммита, отдавая приоритет своим личным отношениям и политическим достижениям. У него есть явный мотив использовать северокорейский вопрос как карту для компенсации дипломатического бремени от затянувшейся войны в Иране [5]. Модель приоритета результатов своего личного канала над процессом консультаций с союзниками, как это было видно в решении о сокращении масштабов военных учений, повторяется [2][10].

Административная бюрократия США, включая Государственный департамент,придерживается принципа полной денуклеаризации, дистанцируясь от примирительных заявлений Трампа. Подтверждение 26 августа того, что «в политике нет изменений», является ярким примером [9]. Принцип полной и проверяемой денуклеаризации был также подтвержден в совместном заявлении министров иностранных дел США, РК и Японии на Мюнхенской конференции по безопасности и в совместном заявлении министров иностранных дел G7 [6]. Это динамика, при которой личная дипломатия Трампа и институциональные принципы бюрократии сосуществуют без координации.

Северная Кореяреагирует по двойным каналам через заявления Ким Ё Чжон и Министерства иностранных дел. Ким Ё Чжон опровергла слухи о контактах между лидерами, демонстрируя нежелание обесценивать позицию Пхеньяна [10]. МИД назвал подтверждение США своего принципа денуклеаризации «конфронтационной позицией», усиливая давление на Вашингтон [14]. В то же время, Северная Корея, похоже, впервые за два года вновь активировала отдельный канал для публичных сообщений через газету «Чосон Синбо» [2]. Ее политика, требующая признания статуса государства, обладающего ядерным оружием, в качестве предварительного условия и исключения денуклеаризации из повестки дня, не была отменена [4][6].

Правительство Южной Кореиоказалось в положении, когда его уведомили постфактум о решении сократить масштабы военных учений [6]. Были высказаны опасения, что в случае проведения саммита может повториться динамика 2019 года, когда Южная Корея была исключена из процесса [4]. Брюс Клингнер, старший научный сотрудник Фонда Мэнсфилда, оценил, что политические неудачи Трампа в отношении Сеула на самом деле создают благоприятную ситуацию для Ким Чен Ына [20].

4. Ключевые вопросы

Первый вопрос заключается в том, произойдет ли существенный отход от принципа денуклеаризации. Ключевой вопрос заключается в том, станет ли «молчаливое признание» статуса Северной Кореи как государства, обладающего ядерным оружием, реальным пунктом повестки дня в случае проведения саммита [13]. Поскольку разрыв между подтверждением принципов Госдепартаментом и личными заявлениями Трампа остается непреодоленным, неясно, как этот раскол будет разрешен за столом переговоров.

Второй вопрос — это устойчивость санкционного режима против Северной Кореи. Если цель денуклеаризации станет расплывчатой, сама основа легитимности существующей системы санкций может быть подорвана [1]. Это переменная, которая напрямую влияет на критерии оценки рисков для Северной Кореи, используемые предприятиями и финансовыми учреждениями.

Третий вопрос заключается в том, отражает ли переговорная стратегия Северной Кореи подлинное желание вести диалог или является тактикой затягивания времени для создания более благоприятной обстановки. Опровержение Ким Ё Чжон слухов о контактах и жесткое заявление МИД подкрепляют интерпретацию, согласно которой основное внимание уделяется максимизации переговорных рычагов, а не достижению саммита [10][14]. Сохраняется вероятность того, что это выжидательная стратегия в ожидании изменения ситуации после промежуточных выборов [4].

Четвертый вопрос — это управление альянсом США-РК. Хотя сокращение масштабов военных учений вновь используется как карта для создания условий для диалога, сохраняется постоянный риск подрыва доверия к расширенному сдерживанию и процессу консультаций в рамках альянса [6]. Угроза Северной Кореи жестко отреагировать на продажу оружия предполагает, что этот вопрос будет оставаться источником напряженности независимо от того, состоится ли саммит [16].

II. Углубленный анализ

Возобновление усилий по проведению саммита США-КНДР и трещины в политике денуклеаризации: углубленный анализ

1. Анализ первопричин

Основная причина нынешней ситуации заключается в том, что Вашингтон и Пхеньян не разделяют одни и те же предварительные условия для проведения саммита. Президент Трамп, по-видимому, считает свои «очень хорошие отношения» с Ким Чен Ыном достаточным условием для проведения саммита [2]. В отличие от этого, Северная Корея представляет исключение самого вопроса денуклеаризации из повестки переговоров как предварительное условие своего участия [4]. Это коренным образом отличается от ситуации во время саммитов в Сингапуре и Ханое восемь лет назад.

Ким Чен Ын неоднократно выражал мнение, что «переговоры с Соединенными Штатами уже зашли так далеко, как только могли» [2][6]. Это означает, что вывод, к которому пришло руководство Северной Кореи после провала Ханойского саммита, остается в силе. Можно видеть, что Северная Корея перешла к стадии отрицания самой полезности переговоров о денуклеаризации.

Подтверждение принципов Государственным департаментом США 26 августа стало непосредственным триггером для заявления МИД Северной Кореи [9][14]. Госдепартамент подтвердил свою позицию, согласно которой «США по-прежнему привержены полной денуклеаризации Кореи» [14]. Северная Корея охарактеризовала это как явное выражение «конфронтационной позиции» [14]. Сам факт сосуществования примирительных заявлений Трампа и подтверждения принципов Госдепартаментом показывает, что Вашингтон не определился с политической линией в отношении Северной Кореи.

Это раздвоение в значительной степени проистекает из личных политических расчетов Трампа. Поскольку война в Иране привела к «фиаско», есть наблюдения, что Трамп ищет отдельного дипломатического достижения [5]. Северокорейская дипломатия — одна из немногих областей, которую можно вести по личному каналу президента без рассмотрения политики бюрократическим аппаратом. Сама эта структура постоянно создает расхождения с институциональными акторами, такими как Государственный департамент и Конгресс.

2. Структурный контекст

Политическая структура: В Соединенных Штатах укоренилась раздвоенная структура, в которой личная дипломатия президента идет параллельно с приверженностью бюрократии принципам. Как в совместном заявлении министров иностранных дел США, РК и Японии на Мюнхенской конференции по безопасности, так и в совместном заявлении министров иностранных дел G7 был подтвержден принцип «полной и проверяемой» денуклеаризации [6]. Бюро по вопросам демократии, прав человека и труда (DRL) Государственного департамента продолжает реализацию проектов в области публичной дипломатии и прав человека в Северной Корее на сумму 3 миллиона долларов в соответствии с графиком [2]. Не наблюдается никакого видимого механизма координации между эскалацией риторики президента Трампа и политическими документами администрации на рабочем уровне.

Южная Корея отодвигается на второй план как третья переменная в этой раздвоенной структуре. Решение о сокращении масштабов военных учений было объявлено без предварительных консультаций, что заставило партию «Власть народа» назвать это «игнорированием Кореи» [2][10]. Были высказаны опасения, что в случае проведения саммита может повториться динамика 2019 года, когда Южная Корея была исключена из процесса [4]. Анонимный бывший чиновник упомянул о возможности того, что Трамп может даже включить прекращение совместных учений США и РК в повестку дня саммита [13]. Существует постоянный структурный риск того, что вопросы безопасности альянса могут быть использованы в качестве разменной монеты при исключении Южной Кореи.

Структура безопасности: В Вашингтоне считают, что продвижение ядерных сил Северной Кореи уже вступило в необратимую стадию [1]. Поскольку Северная Корея сохраняет свой растущий ядерный арсенал, возникает все больше вопросов о том, останется ли денуклеаризация ключевым пунктом повестки дня саммита, так как Трамп не уточнил конечную цель возобновления взаимодействия [1]. В этом контексте говорят о том, что даже если саммит состоится, его характер может измениться с «полной денуклеаризации» на фактическое признание статуса Северной Кореи как государства, обладающего ядерным оружием, что приведет к переговорам по контролю над вооружениями или их замораживанию [13].

Экономическая структура: Санкционный режим в отношении Северной Кореи представляет собой многостороннюю основу, базирующуюся на резолюциях Совета Безопасности ООН, но его реальная правоприменительная сила зависит от политической воли Соединенных Штатов. Если Трамп подаст сигнал о «молчаливом признании» ядерного статуса Северной Кореи, опасения, что обсуждение ослабления санкций может начаться без проверки денуклеаризации, учитываются в оценках рисков предприятий и финансовых учреждений. Однако, поскольку Северная Корея продолжает придерживаться жесткой позиции в вопросах военного сотрудничества между США и РК, таких как сделки по вооружениям, угрожая ответить «мощно и незамедлительно» [16], все еще недостаточно оснований для вывода о неизбежности ослабления санкций.

3. Исторические прецеденты и сравнение с аналогичными случаями

Отличие от периода 2018-2019 годов (Сингапур-Ханой) является ключевым ориентиром для понимания текущей проблемы. В то время Северная Корея принимала денуклеаризацию как тему для переговоров, но требовала поэтапных и одновременных мер. На нынешнем этапе Северная Корея пытается исключить само обсуждение денуклеаризации из повестки дня [4]. Сама отправная точка переговоров регрессировала.

После провала Ханойского саммита профессор Вон Гон из Хандонского глобального университета предупредил, что «если США не изменят свою политику в течение года, Северная Корея пойдет по новому пути» [8]. Это предупреждение материализовалось. Впоследствии Северная Корея возобновила военные провокации и осудила совместные учения США и РК, продолжая политику неприятия, а не возобновления диалога [8]. Нынешняя позиция Северной Кореи является продолжением этого. Политическая линия «двух враждебных государств», проводимая с конца июля, формирует фон для августовских заявлений [10].

Заявление Ким Ё Чжон от 19 августа продемонстрировало схожую модель. Она категорически опровергла слухи о телефонном разговоре между лидерами и даже преуменьшила значение шага по сокращению масштабов военных учений, заявив, что их «провокационный характер остается неизменным» [10]. Это было подтверждением существующей жесткой позиции, заключающейся в непризнании примирительных жестов как сигнала о смене политики [10]. Заявление МИД от 31 августа является повторением той же модели. В нем прямо критикуется подтверждение США своей принципиальной позиции, которое названо «конфронтационной позицией» [14]. Это можно интерпретировать как намерение Северной Кореи создать для себя благоприятную переговорную среду еще до проведения саммита.

4. Ключевые переменные, определяющие будущее развитие событий

Первая переменная — это график промежуточных выборов в США. Бывший директор СНБ Руджеро предположил возможность того, что Трамп может сначала встретиться с Ким Чен Ыном, чтобы открыть канал для диалога, а затем провести второй саммит после ноябрьских промежуточных выборов [12]. Также сохраняется вероятность того, что Ким Чен Ын может принять условную выжидательную стратегию в ожидании более благоприятной ситуации после выборов [4]. В зависимости от результатов выборов политическое пространство для маневра Трампа и характер его переговорных карт могут измениться.

Вторая переменная — это то, сохранится ли раздвоение политики в Вашингтоне. Нынешняя структура, в которой три направления — личная дипломатия Трампа, принципиальная позиция бюрократии (Госдепартамент, Конгресс и т.д.) и публичные сообщения Пхеньяна — сосуществуют без координации, скорее всего, сохранится в ближайшее время [2]. Пока эта структура остается, существует высокий риск того, что даже если саммит состоится, он закончится лишь заявлением самих лидеров без какого-либо соглашения на рабочем уровне.

Третья переменная — это вопросы управления альянсом, такие как совместные учения США и РК и сделки по вооружениям. Северная Корея отреагировала на сокращение масштабов учений пренебрежением, а на одобрение продажи оружия — угрозой ответить «мощно и незамедлительно» [16]. Меры, связанные с альянсом, действуют как константа, вызывающая жесткую реакцию со стороны Северной Кореи, независимо от атмосферы вокруг потенциального саммита. Чем уже будет пространство для корректировки военного сотрудничества между США и РК в будущем, тем более вероятно, что интенсивность публичных сообщений Северной Кореи возрастет.

Четвертая переменная — это то, будет ли конкретизировано понятие «молчаливое признание». То, попадут ли три пункта повестки дня, упомянутые анонимным бывшим чиновником — молчаливое признание ядерного статуса Северной Кореи, мирный договор и прекращение военных учений — на стол переговоров, станет поворотным моментом, определяющим будущее санкционного режима [13]. До тех пор, пока эти пункты повестки дня не будут формализованы, у предприятий и финансовых учреждений нет оснований принимать решения, исходя из того, что ослабление санкций является предрешенным исходом.