Renovado impulso para una cumbre entre EE. UU. y Corea del Norte y fisuras en la política de desnuclearización: creciente incertidumbre sobre el futuro del régimen de sanciones

Resumen ejecutivo

Las señales de la política de Washington sobre Corea del Norte se han bifurcado, coexistiendo los gestos conciliadores personales del presidente Trump con la reafirmación de los principios de desnuclearización por parte del Departamento de Estado de EE. UU. En una declaración del 31 de agosto, el Ministerio de Asuntos Exteriores de Corea del Norte desafió directamente la reafirmación de principios del Departamento de Estado y ha mantenido su postura de línea dura —independientemente de cualquier creación de ambiente para una cumbre— al amenazar con una fuerte respuesta a los acuerdos de armas entre EE. UU. y la República de Corea. Por ahora, el escenario de referencia más probable (55 % de probabilidad) es un período de enfriamiento a nivel de declaraciones públicas que dure de tres a seis meses. Incluso si se materializa una cumbre, existe el riesgo de repetir una dinámica en la que la agenda se establezca excluyendo a Corea del Sur. Los gobiernos y las empresas deberían adoptar un enfoque de doble vía, reservando el juicio y monitoreando indicadores en lugar de apostar por una señal sobre la otra. Hay pocas bases para apresurar las decisiones de inversión relacionadas con la cooperación económica intercoreana hasta que se confirmen cambios tangibles en el régimen de sanciones. El gobierno surcoreano debería interactuar por separado con el canal personal de Trump y los canales a nivel de trabajo de los Departamentos de Estado y Defensa, mientras busca simultáneamente una reafirmación separada del compromiso de disuasión extendida y trabaja para restaurar al menos canales intercoreanos mínimos a nivel de trabajo.

I. Análisis del problema

Renovado impulso para una cumbre entre EE. UU. y Corea del Norte y fisuras en la política de desnuclearización: un análisis del problema

1. Antecedentes y desarrollos

Esta situación comenzó el 16 de agosto, cuando el presidente Trump ordenó reducir la escala del ejercicio militar conjunto entre EE. UU. y la República de Corea 'Ulchi Freedom Shield' (UFS) el día en que estaba programado su inicio. En Truth Social, Trump mencionó su "muy buena relación" con Kim Jong Un [2]. La razón dada para la reducción fue que Corea del Norte había mostrado una "actitud no amenazante y respetuosa" durante su presidencia [2]. Este anuncio se hizo el día en que comenzó el ejercicio, sin consulta previa con el gobierno surcoreano [2]. El Partido del Poder Popular condenó esto como una "marginación de Corea" [10].

Trump continuó intensificando su retórica. El 17 de agosto, afirmó que Kim Jong Un había "respondido" a sus acercamientos [10]. El 19 de agosto, mencionó públicamente la posibilidad de una cumbre para finales de año [10]. Ese mismo día, Kim Yo Jong, subdirectora de departamento del Partido de los Trabajadores de Corea, emitió una declaración negando rotundamente los rumores de una llamada telefónica entre los líderes [10]. También restó importancia a la medida de reducir la escala de los ejercicios entre EE. UU. y la República de Corea, afirmando que su "naturaleza provocadora permanece inalterada" [10]. Esto fue una extensión de la línea política de "dos Estados hostiles" que ha estado en vigor desde finales de julio, y estuvo más cerca de una reafirmación de la postura de línea dura existente que de una señal de un cambio de política [10].

El 26 de agosto, un funcionario del Departamento de Estado de EE. UU. reafirmó que "no había cambios" en su política hacia Corea del Norte [9]. Esto fue una reiteración de la posición de principios de que EE. UU. sigue comprometido con la desnuclearización completa de Corea del Norte [9]. La declaración destacó simbólicamente la bifurcación de la política en Washington.

2. Situación actual

En una declaración de un portavoz del 31 de agosto, el Ministerio de Asuntos Exteriores de Corea del Norte criticó directamente la actitud de EE. UU. La declaración afirmaba: "Recientemente, podemos observar que la postura de confrontación de EE. UU. contra la República Popular Democrática de Corea se expresa cada vez más claramente" [14]. A continuación, cuestionó la posición de que "funcionarios de la administración estadounidense, incluido el portavoz del Departamento de Estado el día 26, están declarando que EE. UU. sigue comprometido con la desnuclearización completa de Corea" [14]. En efecto, la reafirmación de sus principios por parte del Departamento de Estado se convirtió en el desencadenante directo de la declaración.

Casi al mismo tiempo, Corea del Norte amenazó con una fuerte respuesta a los acuerdos de armas entre EE. UU. y la República de Corea. En cuanto a la aprobación por parte de EE. UU. de una venta de 125 millones de dólares en equipamiento relacionado con misiles a Corea del Sur, el Ministerio de Asuntos Exteriores anunció que respondería "de manera potente e inmediata" [16]. Esto demostró que, independientemente de los gestos conciliadores de Trump, Pionyang mantenía su postura de línea dura existente en asuntos de cooperación militar entre EE. UU. y la República de Corea.

Las señales dentro de Washington también son contradictorias. Charles Kupchan, exdirector sénior para asuntos europeos en el Consejo de Seguridad Nacional (NSC), predijo que Trump buscaría una victoria política en la diplomacia con Corea del Norte para compensar el fracaso en Irán [5]. Anthony Ruggiero, exdirector para Corea del Norte en el NSC, sugirió que Trump podría reunirse primero con Kim Jong Un para abrir un canal de diálogo y luego buscar una segunda cumbre después de las elecciones de mitad de período de noviembre [12]. Un exfuncionario anónimo fue un paso más allá, observando que Trump podría poner en la agenda de una cumbre la "aceptación tácita" del estatus nuclear de Corea del Norte, un tratado de paz y la finalización de los ejercicios militares conjuntos entre EE. UU. y la República de Corea [13].

3. Actores y posiciones clave

El presidente Trumpestá buscando activamente una nueva cumbre, priorizando su relación personal y sus logros políticos. Tiene un motivo claro para usar el tema de Corea del Norte como una carta para compensar la carga diplomática de la guerra prolongada en Irán [5]. El patrón de priorizar los resultados de su canal personal sobre el proceso de consulta de la alianza, como se vio en la decisión de reducir la escala de los ejercicios militares, se está repitiendo [2][10].

La burocracia administrativa de EE. UU., incluido el Departamento de Estado,se adhiere al principio de desnuclearización completa, distanciándose de las declaraciones conciliadoras de Trump. La confirmación del 26 de agosto de que "no hay cambios en la política" es un ejemplo principal [9]. El principio de desnuclearización completa y verificable también fue reafirmado en la declaración conjunta trilateral de los ministros de Asuntos Exteriores de EE. UU., la República de Corea y Japón en la Conferencia de Seguridad de Múnich y en la declaración conjunta de los ministros de Asuntos Exteriores del G7 [6]. Esta es una dinámica en la que la diplomacia personal de Trump y los principios institucionales de la burocracia coexisten sin coordinación.

Corea del Norteestá respondiendo a través de canales duales mediante las declaraciones de Kim Yo Jong y del Ministerio de Asuntos Exteriores. Kim Yo Jong negó los rumores de contacto entre los líderes, mostrando una falta de voluntad para devaluar la posición de Pionyang [10]. El Ministerio de Asuntos Exteriores calificó la reafirmación del principio de desnuclearización de EE. UU. como una "postura de confrontación", aumentando la presión sobre Washington [14]. Al mismo tiempo, Corea del Norte parece haber reactivado un canal separado para la mensajería pública a través del Choson Sinbo por primera vez en dos años [2]. Su política de exigir el reconocimiento de su estatus de Estado con armas nucleares como condición previa y excluir la desnuclearización de la agenda no ha sido retirada [4][6].

El Gobierno de Corea del Surfue puesto en la posición de ser notificado después de los hechos con respecto a la decisión de reducir la escala de los ejercicios militares [6]. Se han planteado preocupaciones de que si se lleva a cabo una cumbre, la dinámica de exclusión de Corea del Sur al estilo de 2019 podría repetirse [4]. Bruce Klingner, investigador sénior de la Fundación Mansfield, evaluó que los fracasos de la política de Trump hacia Seúl están creando en realidad una situación favorable para Kim Jong Un [20].

4. Cuestiones clave

La primera cuestión es si habrá una retirada sustantiva del principio de desnuclearización. La pregunta clave es si la "aceptación tácita" del estatus de Estado con armas nucleares de Corea del Norte se convertirá en un punto real de la agenda si se celebra una cumbre [13]. Dado que la brecha entre la reafirmación de principios del Departamento de Estado y las declaraciones personales de Trump sigue sin cerrarse, no está claro cómo se resolverá esta fisura en la mesa de negociaciones.

La segunda cuestión es la sostenibilidad del régimen de sanciones contra Corea del Norte. Si el objetivo de la desnuclearización se vuelve ambiguo, la base misma de la legitimidad del marco de sanciones existente podría verse sacudida [1]. Esta es una variable que afecta directamente a los criterios de evaluación de riesgos para Corea del Norte utilizados por empresas e instituciones financieras.

La tercera cuestión es si la estrategia de negociación de Corea del Norte refleja una voluntad genuina de dialogar o es una táctica dilatoria para crear un entorno más favorable. La negación de los rumores de contacto por parte de Kim Yo Jong y la declaración de línea dura del Ministerio de Asuntos Exteriores dan peso a la interpretación de que el enfoque está en maximizar la influencia en la negociación en lugar de en lograr una cumbre [10][14]. La posibilidad de que esta sea una estrategia de esperar y ver, a la espera de un cambio en la situación después de las elecciones de mitad de período, sigue existiendo [4].

La cuarta cuestión es la gestión de la alianza entre EE. UU. y la República de Corea. Si bien la reducción de la escala de los ejercicios militares se está reutilizando como una carta para crear condiciones para el diálogo, existe un riesgo persistente de que la credibilidad de la disuasión extendida y el proceso de consulta de la alianza puedan verse socavados [6]. La amenaza de Corea del Norte de una fuerte respuesta a la venta de armas sugiere que este tema seguirá siendo una fuente de tensión, independientemente de si se materializa una cumbre [16].

II. Análisis en profundidad

Renovado impulso para una cumbre entre EE. UU. y Corea del Norte y fisuras en la política de desnuclearización: un análisis en profundidad

1. Análisis de las causas fundamentales

La causa fundamental de la situación actual reside en el hecho de que Washington y Pionyang no comparten las mismas condiciones previas para una cumbre. El presidente Trump parece considerar su "muy buena relación" con Kim Jong Un una condición suficiente para celebrar una cumbre [2]. En cambio, Corea del Norte presenta la exclusión del propio tema de la desnuclearización de la mesa de negociaciones como una condición previa para su participación [4]. Esta es una desviación fundamental de la situación durante las cumbres de Singapur y Hanói hace ocho años.

Kim Jong Un ha expresado repetidamente la opinión de que "las negociaciones con Estados Unidos ya han llegado tan lejos como podían" [2][6]. Esto implica que la conclusión a la que llegó el liderazgo de Corea del Norte tras el fracaso de la cumbre de Hanói sigue siendo válida. Se puede observar que Corea del Norte ha pasado a una etapa de negar la utilidad de las propias negociaciones de desnuclearización.

La reafirmación de principios del Departamento de Estado de EE. UU. el 26 de agosto fue el desencadenante directo de la declaración del Ministerio de Asuntos Exteriores de Corea del Norte [9][14]. El Departamento de Estado reconfirmó su posición de que "EE. UU. sigue comprometido con la desnuclearización completa de Corea" [14]. Corea del Norte caracterizó esto como una clara expresión de una "postura de confrontación" [14]. El hecho mismo de que las declaraciones conciliadoras de Trump y la reafirmación de principios del Departamento de Estado coexistan demuestra que Washington no ha establecido una línea política hacia Corea del Norte.

Esta bifurcación se deriva en gran parte de los cálculos políticos personales de Trump. Como la guerra en Irán ha resultado en una "debacle", hay observaciones de que Trump está buscando un logro diplomático por separado [5]. La diplomacia con Corea del Norte es una de las pocas áreas que puede llevarse a cabo a través del canal personal del presidente sin una revisión de políticas por parte de la burocracia. Esta estructura en sí misma crea constantemente discrepancias con los actores institucionales como el Departamento de Estado y el Congreso.

2. Contexto estructural

Estructura política: Dentro de Estados Unidos, se ha arraigado una estructura bifurcada, donde la diplomacia personal del presidente corre paralela a la adhesión de la burocracia a los principios. Tanto la declaración conjunta trilateral de los ministros de Asuntos Exteriores de EE. UU., la República de Corea y Japón en la Conferencia de Seguridad de Múnich como la declaración conjunta de los ministros de Asuntos Exteriores del G7 reafirmaron el principio de desnuclearización "completa y verificable" [6]. La Oficina de Democracia, Derechos Humanos y Trabajo (DRL) del Departamento de Estado está llevando a cabo proyectos de diplomacia pública y derechos humanos en Corea del Norte por valor de 3 millones de dólares según lo programado [2]. No existe un mecanismo de coordinación visible entre la retórica creciente del presidente Trump y los documentos de política de la administración a nivel de trabajo.

Corea del Sur está siendo relegada como una tercera variable en esta estructura bifurcada. La decisión de reducir la escala de los ejercicios militares se anunció sin consulta previa, lo que llevó al Partido del Poder Popular a calificarlo de "marginación de Corea" [2][10]. Se han planteado preocupaciones de que si se lleva a cabo una cumbre, la dinámica de exclusión de Corea del Sur al estilo de 2019 podría repetirse [4]. Un exfuncionario anónimo mencionó la posibilidad de que Trump pudiera incluso poner la finalización de los ejercicios conjuntos entre EE. UU. y la República de Corea en la agenda de la cumbre [13]. Existe un riesgo estructural persistente de que los asuntos de seguridad de la alianza puedan ser utilizados como monedas de cambio mientras Corea del Sur es excluida.

Estructura de seguridad: La sensación en Washington es que el avance de las fuerzas nucleares de Corea del Norte ya ha entrado en una etapa irreversible [1]. Con Corea del Norte manteniendo su creciente arsenal nuclear, aumentan las preguntas sobre si la desnuclearización seguirá siendo un punto central de la agenda para una cumbre, ya que Trump no ha aclarado el objetivo final de la reanudación del diálogo [1]. En este contexto, se habla de que incluso si se materializa una cumbre, su naturaleza podría cambiar de la "desnuclearización completa" a un reconocimiento de facto del estatus de Estado con armas nucleares de Corea del Norte, lo que llevaría a negociaciones de control de armas o de congelación [13].

Estructura económica: El régimen de sanciones contra Corea del Norte es un marco multilateral basado en las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU, pero su poder de aplicación real depende de la voluntad política de Estados Unidos. Si Trump señala una "aceptación tácita" del estatus nuclear de Corea del Norte, las preocupaciones de que las discusiones sobre el alivio de las sanciones puedan proceder sin la verificación de la desnuclearización se están teniendo en cuenta en las evaluaciones de riesgo de empresas e instituciones financieras. Sin embargo, dado que Corea del Norte continúa manteniendo una postura de línea dura en asuntos de cooperación militar entre EE. UU. y la República de Corea, como los acuerdos de armas, amenazando con responder "de manera potente e inmediata" [16], todavía no hay bases suficientes para concluir que el alivio de las sanciones es inminente.

3. Precedentes históricos y comparación con casos similares

La diferencia con el período 2018-2019 de Singapur-Hanói es un punto de referencia clave para entender el problema actual. En ese momento, Corea del Norte aceptó la desnuclearización como un tema de negociación, pero exigió medidas graduales y simultáneas. En la fase actual, Corea del Norte está tratando de excluir la discusión de la desnuclearización misma de la agenda [4]. El punto de partida de las negociaciones ha retrocedido.

Tras el fracaso de la cumbre de Hanói, el profesor Won Gon de la Universidad Global de Handong advirtió que "si EE. UU. no cambia su política dentro del año, Corea del Norte tomará un nuevo camino" [8]. Esta advertencia se ha materializado. Posteriormente, Corea del Norte reanudó las provocaciones militares y condenó los ejercicios conjuntos entre EE. UU. y la República de Corea, continuando una política de rechazo en lugar de reanudar el diálogo [8]. La actitud actual de Corea del Norte es una extensión de esto. La línea política de "dos Estados hostiles" que ha estado en vigor desde finales de julio constituye el trasfondo de las declaraciones de agosto [10].

La declaración de Kim Yo Jong del 19 de agosto mostró un patrón similar. Negó rotundamente los rumores de una llamada telefónica entre los líderes e incluso restó importancia a la medida de reducir la escala de los ejercicios militares, afirmando que su "naturaleza provocadora permanece inalterada" [10]. Esto fue una reafirmación de la postura de línea dura existente de no reconocer los gestos conciliadores como una señal de un cambio de política [10]. La declaración del Ministerio de Asuntos Exteriores del 31 de agosto es una repetición del mismo patrón. Criticó directamente la reafirmación de la posición de principios de EE. UU., calificándola de "postura de confrontación" [14]. Esto puede interpretarse como la intención de Corea del Norte de crear un entorno de negociación favorable para sí misma incluso antes de que se celebre una cumbre.

4. Variables clave que configuran los desarrollos futuros

La primera variable es el calendario de las elecciones de mitad de período de EE. UU. El exdirector del NSC, Ruggiero, sugirió la posibilidad de que Trump se reuniera primero con Kim Jong Un para abrir un canal de diálogo y luego buscara una segunda cumbre después de las elecciones de mitad de período de noviembre [12]. También persiste la posibilidad de que Kim Jong Un adopte una estrategia condicional de esperar y ver, aguardando una situación más favorable después de las elecciones [4]. Dependiendo de los resultados electorales, el margen de maniobra político de Trump y la naturaleza de sus cartas de negociación podrían cambiar.

La segunda variable es si continuará la bifurcación de la política dentro de Washington. La estructura actual, en la que tres vías —la diplomacia personal de Trump, la postura de principios de la burocracia (Departamento de Estado, Congreso, etc.) y la mensajería pública de Pionyang— coexisten sin coordinación, es muy probable que persista por el momento [2]. Mientras esta estructura se mantenga, existe un alto riesgo de que, incluso si se celebra una cumbre, esta termine con un anuncio entre los propios líderes sin ningún acuerdo a nivel de trabajo.

La tercera variable son las cuestiones de gestión de la alianza, como los ejercicios conjuntos y los acuerdos de armas entre EE. UU. y la República de Corea. Corea del Norte respondió a la reducción de la escala de los ejercicios con desdén y a la aprobación de una venta de armas con la amenaza de responder "de manera potente e inmediata" [16]. Las medidas relacionadas con la alianza están actuando como una constante que desencadena una respuesta de línea dura de Corea del Norte, independientemente de la atmósfera que rodea una posible cumbre. Cuanto más estrecho sea el margen para ajustar la cooperación militar entre EE. UU. y la República de Corea en el futuro, más probable será que la intensidad de la mensajería pública de Corea del Norte aumente.

La cuarta variable es si el concepto de "aceptación tácita" se concretará. Si los tres puntos de la agenda mencionados por el exfuncionario anónimo —aceptación tácita del estatus nuclear de Corea del Norte, un tratado de paz y la finalización de los ejercicios militares— llegan realmente a la mesa de negociaciones será un momento decisivo que determinará el futuro del régimen de sanciones [13]. Hasta que estos puntos de la agenda se formalicen, no hay base para que las empresas e instituciones financieras tomen decisiones bajo la premisa de que el alivio de las sanciones es una conclusión inevitable.