Пересмотр США дислокации войск в Европе и давление на союзников по разделению бремени: анализ и политические альтернативы

Резюме

Проводимый Пентагоном пересмотр дислокации американских войск в Европе является европейским этапом реализации политики перераспределения ресурсов с приоритетом на Индо-Тихоокеанский регион, закрепленной в Стратегии национальной обороны администрации Трампа второго срока. Ожидается, что пересмотр приобретет конкретные очертания после представления 6 ноября проекта с четырьмя вариантами сокращения. Сообщается, что критерии для этих сокращений будут включать не только объем оборонных расходов, но и уровень гарантированного доступа к базам и воздушному пространству, а также сотрудничество с внешней политикой США, например, во время войны с Ираном. Вследствие этого в НАТО растут опасения по поводу нарушения принципа справедливости и возможности выборочных, дифференцированных сокращений. Страны Восточной Европы, такие как Венгрия и Румыния, упреждающе отреагировали, выступив с адресным предложением разделить операционные расходы на содержание баз вместо увеличения общих оборонных бюджетов. Это указывает на то, что суть требуемого Соединенными Штатами «доказательства сотрудничества» заключается не в общих бюджетных показателях, а в конкретных действиях, облегчающих бремя США. Однако существует и более осторожная точка зрения, согласно которой бюджетные полномочия Конгресса, негативная реакция европейских стран и собственные политические расчеты Трампа могут воспрепятствовать быстрому выводу войск, что, вероятно, сделает передислокацию вопросом темпов и последовательности. Южной Корее следует рассматривать этот случай как опережающий индикатор для своих переговоров по Специальному соглашению о мерах (SMA) и дискуссий о расширенном сдерживании. Ей необходимо выйти за рамки увеличения своего общего финансового вклада и подготовить пакет конкретных альтернатив, включая инвестиции в противоракетную оборону и беспилотные системы, а также меры по повышению живучести баз.

I. Ситуационный анализ

Пересмотр США дислокации войск в Европе: ситуационный анализ

1. Предыстория и развитие событий

Пересмотр дислокации американских войск в Европе, проводимый Пентагоном, был шагом, предвещенным в Стратегии национальной обороны администрации Трампа второго срока, опубликованной ранее в этом году [6][7]. Стратегия закрепляет посыл о том, что Соединенные Штаты не обладают достаточным финансовым и промышленным потенциалом для одновременного реагирования на несколько угроз, и определяет увеличение разделения бремени союзниками в качестве ключевого средства реализации [2]. В мае администрация Трампа объявила, что выведет часть американских военных активов из состава Сил НАТО и больше не будет выступать в роли основного гаранта европейской безопасности в случае полномасштабной конвенциональной войны с Россией [4]. Текущий пересмотр является продолжением этих шагов.

Этот шестимесячный пересмотр, официально начатый в июне, первоначально планировалось завершить в декабре. Однако крайний срок представления проекта с как минимум четырьмя вариантами сокращения министру обороны Питу Хегсету был перенесен на 6 ноября [8][12][14]. Сообщается, что критерии для решений о передислокации войск будут включать не только объем оборонных расходов, но и уровень доступа, который принимающая страна гарантирует к американским базам и воздушному пространству, а также степень ее сотрудничества с внешней политикой США, например, в вопросе войны с Ираном [1]. Ссылаясь на документ, полученный агентством Рейтер, танзанийское издание The Citizen и Al-Monitor сообщают, что в НАТО распространяются опасения, что страны, которые, по мнению Трампа, не поддержали США во время ирано-израильской войны, могут стать объектом сокращений [8][12].

2. Текущая ситуация

27 августа в Брюсселе заместитель министра обороны по политическим вопросам Элбридж Колби лично разъяснил союзникам по НАТО направление пересмотра [15][5]. Агентство Ассошиэйтед Пресс сообщило, что Колби настоятельно призвал союзников доказать, что они действительно берут на себя ведущую роль в обороне Европы [5]. Согласно анализу АП, это давление оказывается в то время, когда Вашингтон смещает свой фокус в области безопасности на Индо-Тихоокеанский регион и на проблемы, более близкие к территории США [5].

Страны Восточной Европы отреагировали упреждающе. Венгерское издание HVG, ссылаясь на Блумберг, сообщило, что члены НАТО из Центральной и Восточной Европы планировали предложить Колби на встрече в Брюсселе 27 августа частично покрыть операционные расходы на содержание американских баз на своей территории [16]. Издание Telex сообщило, что Румыния предпринимает шаги, чтобы взять на себя большую часть расходов на присутствие американских войск, чтобы предотвратить дальнейший вывод войск администрацией Трампа [19]. Это подчеркивает отчаянное положение восточноевропейских стран, которые боятся вывода американских военных активов со своей территории больше, чем самих процентов разделения бремени.

Между тем, в Соединенных Штатах появляется более осторожная точка зрения, предполагающая, что пересмотр не приведет к немедленному, крупномасштабному выводу войск. Издание Foreign Policy проанализировало, что Конгресс, европейские страны и даже собственные политические расчеты президента Трампа могут послужить тормозом для любых резких изменений [10]. В статье предполагается, что фактическая передислокация войск становится вопросом внутренней военной координации по поводу того, какие подразделения сохранить, а какие вывести [10].

3. Ключевые акторы и их позиции

Пентагон (заместитель министра обороны по политическим вопросам Колби, министр обороны Хегсет)является главным актором, осуществляющим этот пересмотр. Колби — ключевая фигура, продвигающая претворение стратегии «Индо-Тихоокеанский регион прежде всего» в решения по оборонному бюджету и развертыванию войск, и ранее он использовал подобную логику, чтобы оказывать давление на союзников с целью увеличения инвестиций в их собственную оборону, в частности, во время визита на Филиппины [2]. Министр Хегсет должен получить отчет по как минимум четырем вариантам к 6 ноября, на основе которого будет принято окончательное решение в декабре [8][12][14].

Восточноевропейские члены НАТО(например, Венгрия, Румыния, Польша) пытаются избежать попадания под сокращение, предлагая частично разделить расходы на присутствие американских войск [16][19]. Для этих стран военное присутствие США является критически важным вопросом безопасности, напрямую связанным с их географической близостью к России, и разделение расходов используется как рычаг для предотвращения сокращения войск.

Ключевые западноевропейские страны (например, Германия, Франция)сделали ограниченное количество прямых заявлений по этому вопросу. Однако Брукингский институт сообщает, что они ведут дискуссии на рабочем уровне о том, как «европеизированное НАТО» будет управлять европейской обороной в условиях сокращения поддержки США [4]. В предыдущем анализе EAI была дана оценка, что единый ответ, скорее всего, останется чисто декларативным из-за различий в восприятии угроз между Францией и Германией и параллельных институциональных структур ЕС и НАТО [13].

Конгресс США и оборонная промышленностьрассматриваются как потенциальный сдерживающий фактор для быстрого вывода войск. Foreign Policy предполагает, что политические ограничения со стороны Конгресса могут ограничить фактический масштаб сокращений [10]. В то же время заместитель министра обороны Дэвид Фейнберг обратился к оборонным подрядчикам с просьбой нарастить производство ключевых систем вооружений, что заставило некоторых указать на несоответствие сигналов между логикой Колби об ограниченности ресурсов и реальной закупочной позицией Пентагона [2][6].

4. Ключевые вопросы

Первый вопрос — это потенциальная политизация критериев сокращения. Включение сотрудничества по конкретным внешнеполитическим вопросам, таким как война с Ираном, в качестве фактора при выборе стран для сокращения войск — выходя за рамки количественного показателя оборонных расходов — вызывает опасения, что это может превратить альянс из партнерства в сфере безопасности в проверку политической лояльности [1][8].

Второй вопрос — это потенциальный разрыв между сроками пересмотра и его фактической реализацией. Представление вариантов 6 ноября является лишь предварительным шагом к окончательному решению в декабре. Как отмечает Foreign Policy, политические расчеты Конгресса, союзных стран и самого президента Трампа остаются ключевыми переменными, которые определят конечный масштаб реализации [10].

Третий вопрос — это расхождение в реакциях по всей Европе. В то время как страны Восточной Европы пытаются предотвратить сокращения путем немедленного предложения о разделении расходов, страны Западной Европы продолжают дискуссии на уровне дискурса о «стратегической автономии», что свидетельствует об отсутствии единообразия в темпах и стиле реагирования в Европе [16][19][13]. Ожидается, что это расхождение станет проверкой сплоченности альянса по мере потенциального перехода НАТО к двухосевой структуре [9].

II. Углубленный анализ

Пересмотр США дислокации войск в Европе: углубленный анализ

1. Анализ первопричин

Отправной точкой для этого пересмотра является фискальный аспект. Оборонный бюджет США не был расширен в достаточной степени, чтобы обеспечить одновременное реагирование на четырех театрах военных действий: в Индо-Тихоокеанском регионе, на Ближнем Востоке, на своей территории и в Европе [6][7]. Брукингский институт отмечает, что Стратегия национальной обороны администрации Трампа начинается с предпосылки, что «Соединенные Штаты находятся на пределе своих возможностей, одновременные угрозы являются реальностью, и США не могут нести все бремя в одиночку» [7]. Эта предпосылка напрямую ведет к требованию пересмотра приоритетов в развертывании войск.

Вторая причина — это стратегический сдвиг в сторону Индо-Тихоокеанского региона, который определяет Китай как угрозу высшего приоритета. Заместитель министра обороны по политическим вопросам Колби повторил эту же логику во время визита на Филиппины [2]. Его последовательная позиция заключается в том, что войска и бюджеты, в настоящее время выделенные для Европы, должны быть перераспределены в Индо-Тихоокеанский регион. Пересмотр американской военной конфигурации в Европе является лишь одним из компонентов этого более широкого перераспределения приоритетов, а не отдельным вопросом, нацеленным исключительно на Европу.

Третья причина — это подход администрации Трампа к измерению «лояльности» союзников по критериям, выходящим за рамки оборонных расходов. Газета «Чунан ильбо» сообщила, что решения о передислокации войск будут учитывать степень гарантированного доступа к базам и воздушному пространству, а также уровень сотрудничества с внешней политикой США, например, в вопросе войны с Ираном [1]. Этот подход выходит за рамки количественного показателя процентов оборонных расходов и учитывает дипломатическое послушание отдельной страны. Ссылаясь на Рейтер, танзанийское издание The Citizen и Al-Monitor сообщили, что в НАТО распространяются опасения, что страны, которые, по мнению США, не оказали им поддержки во время ирано-израильской войны, могут подвергнуться карательным сокращениям [8][12].

2. Структурный контекст

С точки зрения архитектуры безопасности, этот вопрос является продолжением решения администрации Трампа, принятого в мае, о выводе части американских военных активов из состава Сил НАТО и отказе от своей роли основного гаранта конвенциональной обороны Европы [4]. Брукингский институт оценивает это решение как имеющее «реальные последствия» для европейских членов НАТО [4]. Это означает, что вопрос о том, сможет ли европеизированное НАТО защитить себя в условиях сокращения поддержки США, уже стал центральной темой в политическом дискурсе [4].

В политической сфере внутри Соединенных Штатов действуют внутренние сдержки и противовесы. Издание Foreign Policy проанализировало, что политические интересы Конгресса, различных европейских стран и даже самого президента Трампа могут послужить тормозом для быстрого, крупномасштабного вывода войск [10]. По оценке издания, передислокация войск в конечном итоге становится вопросом внутренней военной координации по поводу того, какие подразделения сохранить, а какие вывести [10]. Это предполагает потенциальный разрыв между жесткой риторикой Колби и фактическим масштабом любых сокращений.

В экономическом контексте выделяется упреждающая реакция восточноевропейских стран. Венгерское издание HVG, ссылаясь на Блумберг, сообщило, что члены НАТО из Центральной и Восточной Европы планировали предложить Колби на встрече в Брюсселе 27 августа частично покрыть операционные расходы на содержание американских баз на своей территории [16]. Этот козырь в переговорах, как подчеркивают венгерские СМИ, представляет собой прагматичный ответ, который отличается от дискурса о «стратегической автономии» в крупных западноевропейских столицах, поскольку он нацелен на расходы по содержанию баз, а не на увеличение общих оборонных расходов. Издание Telex сообщило, что Румыния предпринимает шаги, чтобы взять на себя большую часть расходов на размещение войск, чтобы предотвратить дальнейший вывод американских войск [19]. Для стран Восточной Европы, граничащих с Россией, физическое присутствие американских военных активов является гораздо более насущным вопросом, чем проценты оборонных расходов — точка зрения, широко отраженная в СМИ региона.

3. Исторические прецеденты и сравнительные примеры

Дискуссии о сокращении численности американских войск в Европе не новы. Первая администрация Трампа объявила о сокращении американских сил в Германии в 2020 году, но масштаб этого вывода был в конечном итоге сокращен по сравнению с первоначальным объявлением из-за противодействия Конгресса и внутреннего сопротивления военных. В текущем пересмотре политические ограничения, выявленные Foreign Policy — с участием Конгресса, союзных стран и собственных расчетов президента Трампа — рассматриваются как потенциально выполняющие аналогичную буферную функцию [10].

Однако нынешний пересмотр отличается по своей природе от прошлых случаев. Он представляет собой структурный сдвиг, происходящий в рамках задокументированной стратегической концепции Стратегии национальной обороны [6][7]. Также наблюдается закономерность, при которой послание Колби, настаивающее на лояльности союзников, которое началось на Филиппинах, сначала обретает конкретные формы в Европе, а затем последовательно применяется к Индо-Тихоокеанскому региону [2][6]. В предыдущем анализе EAI отмечалось, что «давление в форме проверки лояльности союзников, начавшееся в Европе, последовательно распространяется на Индо-Тихоокеанский регион» [6]. Другими словами, передислокация американских войск в Европе — это не разовое событие, а пробный случай для новых критериев, которые будут применяться ко всей глобальной сети альянсов.

4. Ключевые переменные, определяющие будущее развитие событий

Первая переменная — это конкретное содержание четырех вариантов сокращения, которые должны быть представлены 6 ноября. Множество СМИ, ссылаясь на первоначальный отчет Рейтер, подтвердили, что этот проект будет представлен министру Хегсету раньше первоначального срока в декабре [8][12][14]. Масштаб этих вариантов определит уровень обеспокоенности в Европе в сфере безопасности.

Вторая переменная — будет ли «проверка на лояльность» действительно применяться в качестве критерия для сокращений. Если политика учета сотрудничества в войне с Ираном при принятии решений о развертывании войск будет реализована [1], НАТО рискует превратиться из альянса коллективной обороны в совокупность двусторонних, транзакционных отношений. Это может послужить катализатором, расширив дебаты о стратегической автономии с фокуса ключевых западноевропейских стран на весь альянс.

Третья переменная — сработают ли на самом деле институциональные тормоза внутри Соединенных Штатов. Ключевой вопрос заключается в том, будут ли три фактора, выявленные Foreign Policy — политические расчеты Конгресса, военного истеблишмента и самого президента Трампа — действовать для смягчения масштаба сокращений, или же возобладает исполнительная воля линии Колби-Хегсета [10].

Четвертая переменная — это расходящиеся реакции Восточной и Западной Европы. Будущее направление передислокации внутри НАТО будет зависеть от того, станет ли венгерско-румынская модель предложения о разделении расходов на содержание баз широко распространенной [16][19], или же наберет обороты концепция интегрированной европейской самообороны, обсуждаемая Польшей, Францией и Германией [13].