Обсуждение реорганизации многостороннего сотрудничества по экспортным контролям G7: анализ геополитических рисков и меры реагирования Южной Кореи

Общий обзор

На встрече G7 во Франции безопасность цепочек поставок ключевых минералов была обсуждена как ключевая тема, однако ожидается, что сравнительное преимущество Китая на этапе переработки и обработки не изменится существенно в течение следующих 3-5 лет. Это связано с тем, что, несмотря на то, что США и Европа вложили субсидии в течение 5 лет, проблемы утечки капитала из-за разницы в зарплатах и экологических регуляциях не были решены. Как показывает пример двусторонних торговых переговоров между Канадой и США, существует высокая вероятность того, что двусторонние сделки между отдельными союзниками будут определять реальные результаты, независимо от многостороннего сотрудничества G7. Южной Корее необходимо разделить символическое участие в качестве расширенного партнера G7 и обеспечение практических интересов через двусторонние каналы с США, Японией и Австралией. В то же время необходимо поддерживать использование китайской сети переработки в краткосрочной перспективе, одновременно входя в цепочку поставок, связанную с безопасностью США, при этом ограничивая объемы долевых инвестиций на уровне, способном поглощать политическую волатильность.

I. Анализ ситуации по вопросам

Обсуждение реорганизации многостороннего сотрудничества по экспортным контролям G7: анализ ситуации по вопросам

1. Предыстория и ход событий

G7 провела ежегодное заседание во Франции, на котором безопасность цепочек поставок ключевых минералов была обсуждена как ключевая тема. Фоном для этой встречи стали экспортные ограничения Китая[4]. В последние годы Китай создал узкие места в цепочках поставок через экспортные ограничения на ключевые минералы и связанные с ними технологии[4]. Это является ответом на экспортные ограничения и тарифные меры США против Китая[4]. В то же время это также использовалось как средство давления на Японию. Это было ответом на заявления Японии о возможности вмешательства в случае конфликта с Тайванем и на споры о так называемом «вооружении» и «ядерном вооружении»[4].

Корни этой ситуации уходят в пандемию COVID-19. В начале пандемии проблемы с поставками масок и медикаментов стали следствием зависимости от Китая[9]. В дальнейшем сфера безопасности расширилась до полупроводников, батарей и редкоземельных элементов[9]. США выбрали способ субсидирования внутреннего производства через Закон о поддержке полупроводников и Закон о снижении инфляции[9]. Логика была проста. План состоял в том, чтобы противостоять субсидиям на этапе переработки и обработки, контролируемом Китаем, и увеличить производственные мощности на Западе[9].

Однако в академических кругах были высказаны замечания о недостатках самого проектирования этой политики. Исследователи Центра международной энергетической политики Колумбийского университета диагностировали, что государственные средства были вложены без предварительного выявления ограничивающих факторов, не допускающих притока частного капитала[9]. Структурные ограничения, при которых капитал уходит в страны с низкими зарплатами и слабыми экологическими регуляциями, не были устранены[9]. Эта уязвимость также была подтверждена в Европе. Роланд Бергер проанализировал, что европейский аэрокосмический и оборонный сектор сталкивается со стратегической уязвимостью из-за сосредоточенной структуры цепочек поставок, зависящих от титана и редкоземельных элементов[7].

2. Текущая ситуация

Япония непосредственно ощущает последствия экспортных ограничений Китая. Согласно отчету Nikkei Asia, японские компании по производству материалов исчерпали запасы диспрозия и иттрия и едва поддерживают поставки своим основным клиентам[8]. Некоторые товары сократили объем импорта примерно на 80% по сравнению с двумя годами назад[8]. Это означает, что после заявлений японского правительства по поводу Тайваня контроль со стороны Китая приводит к реальным последствиям.

В США также растет число голосов, ставящих под сомнение эффективность экспортных ограничений. Согласно опросу, проведенному Американским бизнес-сообществом, на который ссылается South China Morning Post, задержки в получении лицензий, которые могут длиться месяцами, приводят к потерям экспорта для американских компаний на десятки миллиардов долларов[14]. Ассоциация оценивает, что такие ограничения подрывают конкурентоспособность и технологическое лидерство США, не способствуя защите национальной безопасности[14]. Это указывает на возможность конфликта интересов между обсуждением усиления многостороннего сотрудничества по экспортным контролям на уровне G7 и интересами промышленности в США.

Между тем Канада и США обсуждают сотрудничество в области ключевых минералов и обороны в рамках отдельных двусторонних каналов. По словам нескольких источников из Канады и США, прогресс в этой области может повлиять на содержание торгового соглашения, которое обе страны стремятся заключить на следующей неделе[1]. Это свидетельствует о том, что наряду с многосторонними обсуждениями на уровне G7 продолжаются двусторонние сделки между отдельными союзниками.

Движения со стороны Китая также продолжаются. Китай направил ученых в Иран для сотрудничества в области разведки и переработки редкоземельных элементов. Государственный комитет по естественным наукам Китая включил редкоземельные элементы в совместную программу семинаров с иранской стороной[13]. Это интерпретируется как ответ Китая на давление Запада по реорганизации цепочек поставок, направленный на расширение сети альтернативных поставок.

3. Основные акторы и интересы

Китайиспользует свое подавляющее сравнительное преимущество на этапе переработки и обработки как рычаг. Власть на этапе переработки формирует реальные узкие места[9]. Экспортные ограничения используются одновременно как средство мести на действия США против Китая и как средство сдерживания японской оборонной политики[4]. В то же время Китай расширяет сотрудничество с третьими странами, такими как Иран, создавая альтернативные каналы в ответ на давление Запада[13].

СШАв период второго срока администрации Трампа изменили свою политику, переключившись с субсидий на более прямое вмешательство правительства. Министерство энергетики объявило о программе PROSPECT на сумму 100 миллионов долларов для подготовки кадров в области ключевых минералов к 2026 году[6]. Государственный департамент в том же месяце собрал более 200 руководителей и инвесторов горнодобывающей отрасли, чтобы объявить о инвестициях в проекты ключевых минералов и батарей на сумму 30 миллиардов долларов[9]. Однако в американской промышленности возникают сомнения относительно соотношения затрат и выгод от экспортных ограничений[14]. В области материалов, связанных с оборонными потребностями, может действовать принцип приоритета для национальных компаний.

Японияявляется страной, наиболее пострадавшей от контроля со стороны Китая. Она сталкивается с непосредственным давлением из-за исчерпания запасов редкоземельных элементов[8]. Поскольку заявления по поводу Тайваня стали мишенью для Китая, Японии необходимо искать баланс между уровнем заявлений по оборонной политике и рисками в цепочках поставок[4]. Австралия начинает создавать альтернативные источники поставок. Проект Norlands, который включает в себя полный цикл от добычи до переработки в Северной территории, был запущен【удаленный источник】. Цель состоит в том, чтобы поставлять продукцию в США, Европу и Азию【удаленный источник】.

Европаосознает структурную уязвимость своих цепочек поставок в области аэрокосмической и оборонной промышленности[7]. Проведение G7 встречи во Франции можно рассматривать как попытку Европы укрепить свои позиции по этой теме. Однако в автомобильной промышленности также появляются оценки, что контроль Китая над цепочками поставок усиливается[12].

Канадаиспользует сотрудничество в области ключевых минералов и обороны как рычаг в двусторонних торговых переговорах с США[1]. Это действия, направленные на получение реальных выгод в отношениях с США, независимо от многостороннего формата G7.

4. Ключевые вопросы

Первый вопрос касается напряженности между многосторонним сотрудничеством и приоритетом национальных интересов. G7 декларирует сотрудничество по экспортным контролям, однако США склонны придавать приоритет защите своей промышленности и закупкам, связанным с обороной. Второй вопрос касается эффективности политики. Продолжает возникать критика, что одних только субсидий недостаточно для устранения структурных стимулов к избеганию частного капитала[9]. Третий вопрос касается временных рамок обеспечения альтернативных источников поставок. В то время как новые проекты в Австралии и других странах требуют значительного времени для реализации, меры контроля со стороны Китая оказывают немедленное воздействие[8]【удаленный источник】. Этот временной разрыв становится реальным ограничивающим фактором для стратегий реорганизации цепочек поставок стран G7.

II. Глубокий анализ вопросов

Обсуждение реорганизации многостороннего сотрудничества по экспортным контролям G7: глубокий анализ вопросов

1. Анализ коренных причин

Коренная причина данной проблемы заключается в географической концентрации на этапе переработки и обработки. На этапе добычи источники поставок распределены между Австралией, Чили, ДРК и другими странами. Однако на этапе переработки и обработки Китай обладает подавляющим сравнительным преимуществом. Несмотря на то, что США и Европа вложили субсидии в течение последних 5 лет, эта структура не изменилась значительно[6]. Исследование ученых Центра международной энергетической политики Колумбийского университета точно указывает на эту точку. Они отмечают: «Частный капитал разочаровал нас. Он был привлечен к конечной точке из-за арбитража по рабочей силе и негативных внешних эффектов»[6]. Это означает, что даже если государственные субсидии будут значительными, если они не затрагивают основные переменные, такие как разница в зарплатах и экологических регуляциях, капитал в конечном итоге вернется к китайской сети переработки.

Эта структурная уязвимость, сочетаясь с политическими средствами, такими как экспортные ограничения, превращается в вопрос безопасности. Экспортные ограничения Китая не являются простым торговым ответом. Это ответ на тарифы и экспортные ограничения США, а также мера наказания за заявления Японии по Тайваню и споры о вооружении[4]. То есть узкие места возникли из экономического сравнительного преимущества, но способы их реализации полностью подчинены политическим целям. Это и есть основная причина, по которой G7 стремится ответить через многостороннее сотрудничество.

2. Структурный контекст

С точки зрения экономической структуры, политика Запада по реорганизации цепочек поставок изначально сталкивается с конфликтом между финансовой логикой и рыночной логикой. США вложили субсидии в внутреннее производство через Закон о поддержке полупроводников и Закон о снижении инфляции[6][9]. Однако в период второго срока администрации Трампа наблюдается переход от субсидий к более прямому вмешательству правительства. Примером этого является программа PROSPECT на сумму 100 миллионов долларов, объявленная Министерством энергетики в августе 2026 года[6]. Это означает, что акцент смещается с подхода, при котором рыночные неудачи компенсируются финансами, на подход, при котором государство выступает как проектировщик и потребитель промышленной политики. Анализ EY также поддерживает эту тенденцию. Сочетание уязвимости цепочек поставок, выявленной пандемией COVID-19, и конфликта между США и Китаем привело к тому, что промышленная политика переместилась из периферии экономического мышления в мейнстрим[3].

С точки зрения политической структуры, препятствием является то, что многостороннее сотрудничество на уровне G7 и двусторонние интересы отдельных стран-членов не всегда совпадают. Канада и США обсуждают ключевые минералы и оборонное сотрудничество в рамках двусторонних торговых переговоров, отдельно от обсуждений на уровне G7[1]. По словам нескольких источников из Канады и США, прогресс в этой области может повлиять на содержание соглашения, которое обе страны стремятся заключить на следующей неделе[1]. Это указывает на то, что многостороннее сотрудничество, декларируемое G7, на самом деле может быть реализовано как сумма двусторонних сделок между отдельными членами. В Европе ситуация аналогична. Роланд Бергер проанализировал, что европейский аэрокосмический и оборонный сектор сталкивается со структурной уязвимостью из-за зависимости от ограниченного числа поставщиков, таких как титан и редкоземельные элементы[7]. Financial Times сообщила, что Китай усиливает контроль над цепочками поставок автомобилей в Европе[12]. Это означает, что сама промышленная база Европы не свободна от зависимости от Китая.

С точки зрения безопасности, цепочки поставок в области обороны считаются наиболее уязвимым звеном. The Diplomat указывает на то, что производство современных вооружений невозможно без сложных материалов, включая редкоземельные элементы[5]. Большинство ключевых компонентов, таких как магниты, датчики, радары и лазеры, относятся к этой категории[5]. Если принцип приоритета для национальных компаний будет действовать в цепочках поставок материалов для обороны, даже союзники США могут быть исключены из этой области[6]. Это предвещает напряженность между «равномерным распределением бремени между союзниками», декларируемым многосторонним сотрудничеством G7, и «приоритетом для национальных компаний», требуемым внутренней политикой США.

3. Исторические прецеденты и аналогичные случаи

Обсуждение G7 в этом году имеет много общего с кризисом редкоземельных элементов 2011 года. Тогда Китай фактически прекратил экспорт редкоземельных элементов в ответ на территориальный конфликт с Японией по поводу Сенкаку (Дяоюйдао). В этот раз Китай также использует экспортные ограничения как средство наказания за заявления Японии по Тайваню и споры о вооружении[4]. Главное отличие от 15-летней давности заключается в том, что на этот раз это не только Япония, но и ответ на экспортные ограничения и тарифы США против Китая[4]. То есть цели стали более разнообразными, а интенсивность и продолжительность контроля увеличились.

Отчет Nikkei Asia подтверждает это. Японские компании по производству материалов исчерпали запасы диспрозия и иттрия и едва поддерживают поставки своим основным клиентам[8]. Некоторые товары сократили объем импорта примерно на 80% по сравнению с двумя годами назад[8]. Это означает, что, несмотря на усилия Японии по диверсификации источников поставок после кризиса 2011 года, структурная зависимость не была устранена даже спустя 15 лет. Это демонстрирует, что реорганизация цепочек поставок сопровождается значительным временным разрывом между объявлением политики и фактическим обеспечением возможностей.

Случай с перебоями в поставках масок и медикаментов в начале пандемии 2020 года также демонстрирует аналогичный паттерн. Тогда проблемы зависимости от Китая стали вопросом безопасности, и сфера безопасности расширилась до полупроводников, батарей и редкоземельных элементов[6][9]. Однако даже спустя 5 лет после того, как безопасность стала приоритетом, сравнительное преимущество Китая на этапе переработки и обработки не было существенно подорвано[6]. Это указывает на повторяющийся паттерн разрыва между скоростью распространения политического дискурса и фактическими изменениями в промышленной структуре.

Дебаты о эффективности экспортных ограничений в США также не являются чем-то новым. Опрос, проведенный Американским бизнес-сообществом, на который ссылается South China Morning Post, указывает на то, что задержки в получении лицензий, которые могут длиться месяцами, приводят к потерям экспорта для американских компаний на десятки миллиардов долларов[14]. Ассоциация оценивает, что такие ограничения подрывают конкурентоспособность и технологическое лидерство США, не способствуя защите национальной безопасности[14]. В период Холодной войны существовал прецедент, когда страны, попадающие под экспортные ограничения Комитета по контролю за экспортом в страны с коммунистическим режимом (Коком), находили обходные пути, что постепенно ослабляло эффективность контроля. Обсуждение G7 также сталкивается с той же структурной дилеммой, когда многосторонняя система контроля со временем подрывается обходными и уклоняющимися путями.

4. Ключевые переменные в развитии вопросов

Первой переменной является реальная скорость инвестиций частного капитала. Временной разрыв между объявлением политики и фактическим выполнением капитала является наиболее непосредственным фактором, определяющим успех или неудачу этой реорганизации[6][9]. Пример конкуренции между США и Китаем за цепочку поставок кобальта в ДРК иллюстрирует это. США объявили о инвестициях на сумму 30 миллиардов долларов, однако фактическая скорость выполнения частного капитала не соответствует этому заявлению[9]. Если такой временной разрыв будет повторяться в отношении всех ключевых минералов, многосторонние меры G7 могут остаться на уровне деклараций.

Второй переменной является независимая переговорная сила стран-экспортеров. Правительство ДРК запрещает экспорт кобальта и меди и стремится обеспечить переработку в своей стране[9]. Это стратегия местных игроков, направленная на повышение переговорной силы через суверенитет над ресурсами, а не на привязку к одной из сторон конфликта между США и Китаем[9]. Австралия также начала проект, который включает в себя полный цикл от добычи до переработки в Северной территории【удаленный источник】. Если страны-экспортеры начнут выходить за рамки простого статуса поставщика и стремиться к национализации переработки, это может привести к пересмотру самой концепции реорганизации цепочек поставок, ориентированной на потребителей Запада.

Третьей переменной является разнообразие стратегий реагирования Китая. Китай направил ученых в Иран для сотрудничества в области разведки и переработки редкоземельных элементов[13]. Это интерпретируется как обходная стратегия Китая, направленная на расширение числа стран-сотрудников в ответ на давление Запада по диверсификации цепочек поставок. Ожидается, что следующий этап стратегии «Китай плюс один», включая Вьетнам, станет более сложным[11]. Если Китай ответит, передавая технологии и кадры по переработке и обработке третьим странам, усилия Запада по сокращению зависимости от Китая столкнутся с новыми обходными путями.

Четвертой переменной является согласованность внутренней политики США и интересов союзников. Если принцип приоритета для национальных компаний будет усилен в области материалов, связанных с обороной и аэрокосмической промышленностью, существует реальный риск исключения компаний союзников[6]. В то же время появляются примеры, когда сотрудничество в области ключевых минералов и обороны используется как рычаг в двусторонних переговорах, как в случае Канады и США[1]. Важно, как многосторонний формат G7 и двусторонние переговоры отдельных союзников будут согласованы, поскольку это станет критерием для оценки реальной обязательности текущих обсуждений по реорганизации.