Discusión sobre la reestructuración de la cooperación multilateral en el control de exportaciones del G7: Análisis de riesgos geopolíticos y respuestas de Corea del Sur

Resumen general

El G7 abordó la seguridad de la cadena de suministro de minerales críticos como un tema central en la reunión en Francia, pero se evalúa que la ventaja comparativa de China en las etapas de refinado y procesamiento no se verá significativamente alterada en los próximos 3 a 5 años. Esto se debe a que, a pesar de que Estados Unidos y Europa han invertido subsidios durante cinco años, los problemas de fuga de capital debido a la diferencia salarial y las discrepancias en las regulaciones ambientales no se han resuelto. Como se observa en el caso de las negociaciones comerciales bilaterales entre Canadá y Estados Unidos, es probable que la tendencia de que los acuerdos bilaterales entre aliados individuales influyan en los resultados prácticos continúe, independientemente de la cooperación multilateral del G7. Corea del Sur debe separar su respuesta entre la participación simbólica aprovechando su estatus como socio ampliado del G7 y la obtención de beneficios a través de canales bilaterales con Estados Unidos, Japón y Australia. Al mismo tiempo, es necesario mantener el uso de la red de refinado de China por el momento, mientras se busca simultáneamente la entrada en la cadena de suministro vinculada a la seguridad de Estados Unidos, limitando el tamaño de la inversión de capital a un nivel que pueda absorber la volatilidad política.

I. Análisis de la situación del tema

Discusión sobre la reestructuración de la cooperación multilateral en el control de exportaciones del G7: Análisis de la situación del tema

1. Contexto y desarrollo

El G7 celebró su reunión anual en Francia y abordó la seguridad de la cadena de suministro de minerales críticos como un tema central. El contexto de la reunión incluye el control de exportaciones de China[4]. En los últimos años, China ha estado formando puntos críticos en la cadena de suministro a través del control de exportaciones de minerales críticos y tecnologías relacionadas[4]. Esto tiene un carácter de respuesta a las medidas de control de exportaciones y aranceles de Estados Unidos hacia China[4]. Al mismo tiempo, también se ha utilizado como un medio de presión sobre Japón. Se trataba de una medida punitiva en respuesta a las declaraciones de Japón sobre la posibilidad de intervención en Taiwán y la controversia sobre el llamado 'rearmamento' y 'armamento nuclear'[4].

Las raíces de esta dinámica se remontan a la pandemia de COVID-19. Al principio de la pandemia, la escasez de suministros de mascarillas y medicamentos se convirtió en un problema de dependencia de China[9]. Posteriormente, los objetivos de seguridad se ampliaron a semiconductores, baterías y tierras raras[9]. Estados Unidos optó por inyectar subsidios a la producción nacional a través de la Ley de Apoyo a los Semiconductores y la Ley de Reducción de la Inflación[9]. La lógica era simple. La idea era aumentar la capacidad de producción en Occidente para contrarrestar los subsidios en las etapas de refinado y procesamiento dominadas por China[9].

Sin embargo, ha habido críticas en la academia sobre la propia concepción de esta política. Investigadores del Centro de Políticas Internacionales de Energía de la Universidad de Columbia han diagnosticado que se han inyectado fondos públicos sin identificar primero los factores restrictivos que impiden la entrada de capital privado[9]. Esto significa que no se han resuelto las limitaciones estructurales que llevan al capital a fluir hacia países con salarios bajos y regulaciones ambientales laxas[9]. Esta vulnerabilidad también se ha confirmado en Europa. Roland Berger analizó que el sector aeroespacial y de defensa europeo enfrenta una vulnerabilidad estratégica debido a la concentración de la cadena de suministro en unas pocas fuentes como el titanio y las tierras raras[7].

2. Situación actual

Japón está sintiendo directamente el impacto de los controles de exportación de China. Según un informe de Nikkei Asia, las empresas de materiales japonesas están agotando sus existencias de disprosio, itrio y otras tierras raras, manteniendo apenas las entregas a sus principales clientes[8]. Hay productos cuya cantidad importada ha disminuido en aproximadamente un 80% en comparación con hace dos años[8]. Esto significa que el control de China está llevando a un impacto real tras las declaraciones del gobierno japonés sobre Taiwán.

Dentro de Estados Unidos, también están aumentando las voces que cuestionan la efectividad de sus controles de exportación. Según una encuesta del Consejo Empresarial de Estados Unidos y China, citada por South China Morning Post, los retrasos en las licencias que tardan meses están causando pérdidas de exportación de miles de millones de dólares para las empresas estadounidenses[14]. El consejo evaluó que estas regulaciones no solo perjudican la competitividad y el liderazgo tecnológico de Estados Unidos, sino que tampoco contribuyen a la protección de la seguridad nacional[14]. Esto sugiere que puede haber un conflicto entre la discusión sobre el fortalecimiento de la cooperación en el control de exportaciones a nivel del G7 y los intereses de la industria dentro de Estados Unidos.

Mientras tanto, Canadá y Estados Unidos están tratando la cooperación en minerales críticos y defensa como un tema de negociación comercial en canales bilaterales separados. Según múltiples fuentes de Canadá y Estados Unidos, se prevé que el progreso en este ámbito influya en el contenido del acuerdo comercial que ambos países buscan concluir la próxima semana[1]. Esto indica que, además de las discusiones multilaterales del G7, se están llevando a cabo acuerdos bilaterales entre aliados individuales.

También se están produciendo movimientos por parte de China. China está enviando científicos a Irán para llevar a cabo cooperación en la exploración y procesamiento de tierras raras. La Comisión Nacional de Ciencia Natural de China ha incluido tierras raras en un programa conjunto de talleres con Irán[13]. Esto se interpreta como una respuesta de China para ampliar su red de cooperación con fuentes alternativas en respuesta a la presión de reestructuración de la cadena de suministro por parte de Occidente.

3. Principales actores e intereses

Chinaestá utilizando su abrumadora ventaja comparativa en las etapas de refinado y procesamiento como palanca. Su dominio en la etapa de refinado, más que en la de extracción, forma los verdaderos puntos críticos[9]. Está utilizando la carta del control de exportaciones tanto como represalia a las medidas de Estados Unidos contra China como un medio para contener la política de seguridad de Japón[4]. Al mismo tiempo, está ampliando la cooperación en recursos con terceros países como Irán para construir canales alternativos en preparación para la contención occidental[13].

Estados Unidosha cambiado su enfoque de política hacia una intervención gubernamental más directa desde el enfoque de subsidios durante la segunda administración de Trump. El Departamento de Energía anunció un programa PROSPECT de 100 millones de dólares para la capacitación de personal en minerales críticos para agosto de 2026[6]. El Departamento de Estado reunió a más de 200 ejecutivos y inversores de la industria minera en el mismo mes para anunciar inversiones en proyectos de minerales críticos y baterías por un valor de 3 mil millones de dólares[9]. Sin embargo, la industria dentro de Estados Unidos está cuestionando la relación costo-efectividad de sus controles de exportación[14]. En el sector de materiales vinculados a la defensa, que se basa en la demanda de defensa, es probable que se aplique el principio de asignación prioritaria a las empresas nacionales.

Japónes el país más afectado en la primera línea del control de China. Se enfrenta a la presión inmediata de la escasez de existencias de tierras raras[8]. Dado que las declaraciones relacionadas con Taiwán han sido objeto de represalias por parte de China, se encuentra en una situación en la que debe buscar un equilibrio entre el nivel de las declaraciones de política de seguridad y los riesgos en la cadena de suministro[4]. Australia está comenzando a construir fuentes alternativas de suministro. Se ha iniciado el proyecto Norlands en el Territorio del Norte, que cuenta con un sistema integrado desde la extracción hasta el refinado【fuente eliminada】. El objetivo es suministrar a Estados Unidos, Europa y Asia【fuente eliminada】.

Europaes consciente de la vulnerabilidad estructural de su cadena de suministro en los sectores aeroespacial y de defensa[7]. El hecho de que Francia haya organizado la reunión del G7 puede verse como un intento de Europa de asegurar el liderazgo en esta agenda. Sin embargo, también se ha señalado que en la industria automotriz, el dominio de China sobre la cadena de suministro se está fortaleciendo[12].

Canadáestá utilizando la cooperación en minerales críticos y defensa como palanca en las negociaciones comerciales bilaterales con Estados Unidos[1]. Esto es un esfuerzo por asegurar beneficios prácticos en su relación con Estados Unidos, independientemente del marco multilateral del G7.

4. Cuestiones clave

La primera cuestión es la tensión entre la cooperación multilateral y el nacionalismo prioritario. El G7 proclama la cooperación en el control de exportaciones, pero Estados Unidos tiende a priorizar la protección de su industria nacional y la adquisición vinculada a la defensa. La segunda cuestión es la efectividad de las políticas. Se han planteado críticas continuas de que la inyección de subsidios no resuelve los incentivos estructurales para la evasión del capital privado[9]. La tercera cuestión es el tiempo necesario para asegurar fuentes de suministro alternativas. Mientras que los nuevos proyectos en Australia y otros lugares pueden tardar un tiempo considerable en ponerse en marcha, las medidas de control de China tienen efectos inmediatos[8]【fuente eliminada】. Esta disparidad actúa como un factor limitante en las estrategias de reestructuración de la cadena de suministro de los países miembros del G7.

II. Análisis en profundidad del tema

Discusión sobre la reestructuración de la cooperación multilateral en el control de exportaciones del G7: Análisis en profundidad del tema

1. Análisis de las causas fundamentales

La causa fundamental de este asunto se puede resumir en el hecho único de la concentración geográfica en las etapas de refinado y procesamiento. En la etapa de extracción, las fuentes están distribuidas en países como Australia, Chile y la República Democrática del Congo. Sin embargo, en la etapa de refinado y procesamiento, la ventaja comparativa de China es abrumadora. A pesar de que Estados Unidos y Europa han inyectado subsidios en los últimos cinco años, esta estructura no ha cambiado significativamente[6]. El diagnóstico de los investigadores del Centro de Políticas Internacionales de Energía de la Universidad de Columbia señala este punto con precisión. Ellos afirman: "El capital privado nos ha decepcionado. Nos ha decepcionado porque ha sido atraído hacia un punto de gravedad final a través de la arbitraje laboral y el comercio de efectos externos negativos"[6]. Esto significa que, sin importar cuán grandes sean los subsidios gubernamentales, si no se abordan las variables fundamentales de la diferencia salarial y las discrepancias en las regulaciones ambientales, el capital eventualmente regresará a la red de refinado de China.

Esta desventaja estructural se ha combinado con el medio político del control de exportaciones, convirtiéndose en un problema de seguridad. El control de exportaciones de China no es simplemente una represalia comercial. Es una respuesta a los aranceles y controles de exportación de Estados Unidos hacia China, y al mismo tiempo, tiene un carácter punitivo dirigido a las declaraciones de Japón sobre Taiwán y la controversia sobre el rearmamento[4]. Es decir, el punto crítico comenzó desde una ventaja económica, pero su forma de ejercerlo está completamente subordinada a objetivos políticos. Este es el trasfondo fundamental por el cual el G7 intenta responder a través de la cooperación multilateral.

2. Contexto estructural

Desde el punto de vista de la estructura económica, la política de reestructuración de la cadena de suministro de Occidente se encuentra en un punto de colisión entre la lógica fiscal y la lógica del mercado. Estados Unidos ha inyectado subsidios a la producción nacional a través de la Ley de Apoyo a los Semiconductores y la Ley de Reducción de la Inflación[6][9]. Sin embargo, la segunda administración de Trump ha mostrado una tendencia a cambiar de un enfoque de subsidios a una intervención gubernamental más directa. El programa PROSPECT de 100 millones de dólares, anunciado por el Departamento de Energía en agosto de 2026, es un ejemplo de esto[6]. Esto significa que el enfoque se está desplazando de cubrir fallas del mercado con financiamiento a un enfoque en el que el Estado actúa como diseñador y demandante de políticas industriales. El análisis de EY respalda esta tendencia. Se diagnostica que la vulnerabilidad de la cadena de suministro expuesta por la pandemia de COVID-19, combinada con el conflicto entre Estados Unidos y China, ha llevado a que la política industrial se desplace de la periferia del pensamiento económico al centro[3].

Desde el punto de vista de la estructura política, el hecho de que la cooperación multilateral a nivel del G7 y los intereses bilaterales de los países miembros no siempre coincidan es un obstáculo. Canadá y Estados Unidos están tratando la cooperación en minerales críticos y defensa en negociaciones comerciales bilaterales separadas, independientemente de las discusiones del G7[1]. Según múltiples fuentes de Canadá y Estados Unidos, se prevé que el progreso en este ámbito influya en el contenido del acuerdo que ambos países buscan concluir la próxima semana[1]. Esto sugiere que la proclamada cooperación multilateral del G7 podría, en realidad, implementarse como la suma de acuerdos bilaterales entre países miembros individuales. La situación es similar dentro de Europa. Roland Berger analizó que el sector aeroespacial y de defensa europeo enfrenta una vulnerabilidad estructural debido a su dependencia de unas pocas fuentes como el titanio y las tierras raras[7]. El Financial Times informó que China está fortaleciendo su control sobre la cadena de suministro automotriz en Europa[12]. Esto significa que la base industrial de Europa no es libre de la dependencia de China.

Desde el punto de vista de la seguridad, la cadena de suministro de defensa se señala como el eslabón más débil. The Diplomat destacó que la fabricación de armas avanzadas por parte de Estados Unidos no es posible sin materiales compuestos que incluyan elementos de tierras raras[5]. La mayoría de los componentes clave, como imanes, sensores, radares y láseres, pertenecen a esta categoría[5]. Si el principio de asignación prioritaria a las empresas nacionales se aplica en la cadena de suministro de materiales de defensa, existe el riesgo real de que incluso los aliados de Estados Unidos sean excluidos en este ámbito[6]. Esto anticipa una tensión entre la 'distribución equitativa de la carga entre aliados' proclamada por la cooperación multilateral del G7 y la 'distribución prioritaria a nivel nacional' exigida por la política interna de Estados Unidos.

3. Comparación de precedentes históricos y casos similares

La discusión del G7 de este año tiene un fuerte carácter de repetición de la crisis de tierras raras de 2011. En ese momento, China suspendió prácticamente las exportaciones de tierras raras debido al conflicto de soberanía sobre las islas Senkaku (Diaoyu) con Japón. En esta ocasión, China también ha utilizado el control de exportaciones como un medio de represalia dirigido a las declaraciones de Japón sobre Taiwán y la controversia sobre el rearmamento[4]. La diferencia con hace 15 años es que esta vez no solo se trata de Japón, sino que también se ha combinado con la respuesta a los controles de exportación y aranceles de Estados Unidos hacia China[4]. Es decir, los objetivos se han diversificado y la intensidad y duración del control también han aumentado.

Un informe de Nikkei Asia respalda esto. Las empresas de materiales japonesas están agotando sus existencias de disprosio, itrio y otras tierras raras, manteniendo apenas las entregas a sus principales clientes[8]. Hay productos cuya cantidad importada ha disminuido en aproximadamente un 80% en comparación con hace dos años[8]. A pesar de los esfuerzos de Japón por diversificar sus fuentes desde la crisis de 2011, esto indica que, 15 años después, la dependencia estructural no se ha resuelto. Este es un ejemplo que muestra que la reestructuración de la cadena de suministro conlleva un considerable desfase entre el anuncio de políticas y la obtención de capacidades reales.

El caso de la escasez de suministros de mascarillas y medicamentos al inicio de la pandemia de 2020 también muestra un patrón similar. En ese momento, el problema de la dependencia de China se convirtió en un tema de seguridad, ampliándose a semiconductores, baterías y tierras raras[6][9]. Sin embargo, cinco años después de la securitización, la ventaja comparativa de China en las etapas de refinado y procesamiento no ha sido significativamente alterada[6]. Esto indica un patrón repetido de discrepancia entre la velocidad de difusión del discurso político y la velocidad de cambio real en la estructura industrial.

El debate sobre la efectividad de los controles de exportación en Estados Unidos no es un fenómeno desconocido en la historia. Una encuesta del Consejo Empresarial de Estados Unidos y China, citada por South China Morning Post, señala que los retrasos en las licencias que tardan meses están causando pérdidas de exportación de miles de millones de dólares para las empresas estadounidenses[14]. El consejo evaluó que esta regulación "no solo perjudica la competitividad y el liderazgo tecnológico de Estados Unidos, sino que tampoco contribuye a la protección de la seguridad nacional"[14]. En el sistema de control de exportaciones de la Guerra Fría, el Comité de Control de Exportaciones a los Países Comunistas (Cocom) también enfrentó un precedente en el que los países sujetos a control aseguraron rutas de evasión, debilitando gradualmente la efectividad del control. La discusión del G7 también se encuentra en la misma estructura de dilema estructural, donde el sistema de control multilateral se ve socavado por rutas de evasión con el tiempo.

4. Variables clave en el desarrollo del tema

La primera variable es la velocidad real de inversión del capital privado. El desfase entre el anuncio de políticas y la ejecución real del capital es el factor más directo que determinará el éxito o fracaso de esta reestructuración[6][9]. El caso de la competencia entre Estados Unidos y China en la cadena de suministro de cobalto de la República Democrática del Congo ilustra esto. Estados Unidos anunció una inversión de 3 mil millones de dólares, pero la velocidad de ejecución del capital privado ha sido inferior a la anunciada[9]. Si este desfase se repite en toda la cadena de minerales críticos, es posible que las medidas de cooperación multilateral acordadas por el G7 se queden en un nivel meramente declarativo.

La segunda variable es la capacidad de negociación independiente de los países proveedores. El gobierno de la República Democrática del Congo está prohibiendo la exportación de mineral de cobalto y cobre, y promoviendo la obtención de la etapa de refinado en su país[9]. Esto es un cálculo de los actores locales que buscan aumentar su poder de negociación a través de la soberanía sobre los recursos, en lugar de alinearse con uno u otro lado de Estados Unidos o China[9]. Australia también ha comenzado un proyecto para establecer un sistema integrado desde la extracción hasta el refinado en el Territorio del Norte【fuente eliminada】. Si los países poseedores de recursos se mueven para pasar de ser meras fuentes de suministro a nacionalizar la etapa de procesamiento, podría haber un reajuste en la propia concepción de reestructuración de la cadena de suministro centrada en los países consumidores de Occidente.

La tercera variable es la diversificación de la estrategia de respuesta de China. China está enviando científicos a Irán para llevar a cabo cooperación en la exploración y procesamiento de tierras raras[13]. Esto se interpreta como una estrategia de evasión de China para ampliar sus países socios en respuesta a la presión de diversificación de la cadena de suministro por parte de Occidente. También se prevé que la siguiente etapa de la estrategia 'China Plus One', que incluye a Vietnam, se vuelva más compleja en este contexto[11]. Si China responde transfiriendo tecnología y personal de refinado y procesamiento a terceros países, los esfuerzos de Occidente por reducir la dependencia de China se enfrentarán a nuevas formas de rutas de evasión.

La cuarta variable es la coherencia entre la política interna de Estados Unidos y los intereses de sus aliados. Si se refuerza el principio de asignación prioritaria a las empresas nacionales en el sector de materiales vinculados a la defensa y la industria aeroespacial, existe el riesgo real de que las empresas aliadas sean excluidas[6]. Al mismo tiempo, también están surgiendo casos en los que la cooperación en minerales críticos y defensa se utiliza como palanca en negociaciones comerciales bilaterales, como en el caso de Canadá y Estados Unidos[1]. Cómo se logra la coherencia entre el marco multilateral del G7 y las negociaciones bilaterales de los países aliados será un indicador de la fuerza vinculante real de esta discusión de reestructuración.