Включение США стран в группу риска по перевалке китайских товаров и задачи реагирования Южной Кореи

Общее резюме

В докладе «Великая афера с перевалкой», опубликованном Белым домом 13 августа, около 40 стран, включая Южную Корею, были отнесены к группе риска на основе степени их интеграции в китайские цепочки поставок, при этом конкретно был указан полупроводниковый кластер провинции Кёнгидо. Это представляет собой систему постоянного мониторинга, основанную не на выявлении отдельных нарушений, а на структурной уязвимости, и является продолжением курса второй администрации Трампа на увязывание безопасности и экономики, а также требований о разделении расходов с союзниками. Вероятность полного исключения Южной Кореи из списка невелика, поэтому целью реагирования должно стать снижение уровня риска и поддержание бремени индивидуальных проверок на управляемом уровне. Вероятность прямого столкновения ограничена, однако в процессе последующих проверок могут возникнуть практические разногласия относительно объема предоставляемых данных о происхождении товаров. Правительству необходимо параллельно осуществлять модернизацию инфраструктуры проверок в соответствии со стандартами Таможенно-пограничной службы США (CBP), создавать каналы совместного реагирования с полупроводниковой и аккумуляторной отраслями, а также готовиться к увязке данного вопроса с переговорами по тарифам и расходам на оборону.

I. Анализ ситуации вокруг проблемы

Включение США стран в группу риска по перевалке китайских товаров и задачи реагирования Южной Кореи

1. Предпосылки и ход развития событий

Отправной точкой проблемы является 25-страничный доклад «Великая афера с перевалкой» (Great Transshipment Scam), опубликованный Управлением по торговой и производственной политике Белого дома (OTMP) 13 августа (по местному времени)[1][7]. В данном докладе утверждается, что широко распространена практика, при которой китайские товары проходят лишь простую сборку, упаковку и замену этикеток в третьих странах, после чего их происхождение отмывается, и они экспортируются в США[1]. В докладе целевые страны классифицированы на три категории в зависимости от размера их экономики и степени интеграции в китайские цепочки поставок[1]. В список вошли около 40 стран, включая не только Южную Корею, Японию, Тайвань и ЕС, но и Мексику, Канаду, Индию, Вьетнам, Сингапур и другие[4][9].

Данная мера является продолжением курса на сдерживание Китая, о котором вторая администрация Трампа заявляла с момента своего вступления в должность. В анализе Института Восточной Азии (EAI) суть внешней политики второй администрации Трампа определялась как «приоритет сдерживания Китая и, для достижения этой цели, увязывание безопасности и экономики с требованием от союзников и дружественных стран повышения ответственности и разделения расходов»[2]. Это совпадает с тенденцией, в рамках которой председатель Совета экономических консультантов Белого дома Стив Майрон выдвинул тезис о недопустимости «безбилетного проезда» за счет США, одновременно используя тарифы как средство давления на Китай и как инструмент принуждения союзников к разделению расходов[2]. 3 июня президент Трамп подписал указ об «усилении таможенного контроля», а CBP заявила, что таможенным органам предоставлены инструменты для повышения прозрачности и соблюдения нормативных требований во всех международных цепочках поставок[3].

2. Текущая ситуация

Агентство Рёнхап сообщило об этой мере, отметив, что «десятки экономик, включая Южную Корею, Японию, Тайвань и ЕС, столкнулись с риском перевалки, связанной с китайскими товарами», и передало, что США начали борьбу со схемами уклонения от уплаты тарифов[4]. Газета «Джунъан ильбо» со ссылкой на сообщение SCMP передала, что Белый дом конкретно указал на центры полупроводниковой промышленности Южной Кореи[7]. Это свидетельствует о том, что данная мера воспринимается не просто как общая теория отмывания происхождения товаров, а как действие, направленное против конкретного промышленного кластера Южной Кореи[7].

Агентство AP сообщило, что Белый дом оценил ежегодные потери налоговых поступлений из-за такой перевалки в 19-26 миллиардов долларов[15]. Channel News Asia обратило внимание на то, что Белый дом публично заявил о намерении в будущем использовать ИИ для выявления незаконных практик[9]. Испанская газета ABC оценила эту меру как открытие Соединенными Штатами нового торгового фронта с ключевым союзником — ЕС[17]. Латиноамериканские СМИ, такие как Diario Libre из Доминиканской Республики, El Financiero из Мексики и O Globo из Бразилии, также одновременно сообщили о включении их стран в список[11][13][14], что указывает на то, что данная мера является попыткой создания глобальной сети мониторинга всех цепочек поставок США, связанных с Китаем, а не направлена на конкретный регион.

В то же время США посылают союзникам двойственные сигналы. Издание The Edge Malaysia сообщило, что США отдельно запустили программу по ускорению торговли товарами, связанными с ИИ, между близкими торговыми партнерами[18]. Это свидетельствует о том, что параллельно с борьбой с перевалкой реализуется двухтрековая стратегия, предоставляющая преференциальные меры надежным партнерам по цепочке поставок.

3. Основные акторы и их позиции

OTMP Белого дома и CBP в качестве обоснования выдвигают предотвращение потерь налоговых поступлений из-за уклонения от уплаты тарифов и защиту американской обрабатывающей промышленности[1][3][15]. Их реальная цель заключается не столько в борьбе с самим отмыванием происхождения товаров, сколько в блокировании всех путей обходного экспорта из Китая. Тот факт, что был конкретно упомянут полупроводниковый кластер Южной Кореи[7], показывает, что США осведомлены даже о структуре цепочек поставок в отдельных отраслях.

Правительство и промышленность Южной Кореи пока поддерживают низкий уровень официального реагирования, однако отрасли полупроводников и электронных компонентов выражают обеспокоенность по поводу увеличения бремени подтверждения происхождения товаров. EAI диагностирует, что с приходом второй администрации Трампа южнокорейско-американский альянс оказался в ситуации, когда он подвергается давлению одновременно «в двух сферах: экономике и безопасности»[2], и данную меру по борьбе с перевалкой можно рассматривать как пример перехода этого давления на стадию конкретного исполнения в торговой сфере.

В ЕС преобладает настроение воспринимать это включение в список как сигнал о трещине в союзнических отношениях. Газета ABC указала на то, что данное включение произошло сразу после визита премьер-министра Испании в Китай и расширения сотрудничества с КНР, интерпретировав это как проявление намерения США контролировать даже подходы своих союзников к Китаю[17]. Мексика и Канада были включены в список, несмотря на то, что они являются партнерами в рамках системы USMCA[13], что подтвердило применение американского мониторинга независимо от наличия действующих соглашений о свободной торговле.

Китай находится в парадоксальном положении: являясь непосредственным объектом данной меры, он не фигурирует в списке. Меры США сосредоточены не на введении дополнительных тарифов против самого Китая, а на блокировании транзитных пунктов в третьих странах, через которые китайские товары идут в обход, что фактически можно рассматривать как попытку сузить пространство для ответных действий со стороны Китая.

4. Ключевые спорные вопросы

Первый спорный вопрос — это двусмысленность критериев определения происхождения. До сих пор не представлены четкие критерии того, как установить границу между простой сборкой, упаковкой, заменой этикеток и существенной переработкой[1][7]. Для таких отраслей, как полупроводниковая промышленность Южной Кореи, которые импортируют промежуточные товары и подвергают их высокотехнологичной обработке с высокой добавленной стоимостью, применение регулирования может сильно зависеть от этих критериев.

Второй спорный вопрос — это возможность увязки с мониторингом цепочек поставок, связанных с Северной Кореей. Поскольку Белый дом заявил о намерении модернизировать сеть мониторинга перевалки на основе ИИ[9], трудно исключить вероятность того, что система мониторинга обходной торговли с Китаем будет функционировать интегрированно с мониторингом соблюдения санкций против Северной Кореи. В этом случае Южная Корея столкнется с двойным бременем: необходимостью одновременно доказывать прозрачность цепочек поставок, связанных с Северной Кореей, наряду с управлением торговлей с Китаем.

Третий спорный вопрос — это характер каналов консультаций между Южной Кореей и США. Неясно, приведет ли это включение в список к немедленным санкциям, таким как введение тарифов, или ограничится административными мерами на уровне усиления таможенных проверок[3]. Эта неопределенность сама по себе выступает для Южной Кореи одновременно и как рычаг на переговорах, и как риск.

Четвертый спорный вопрос — это возможность совместного реагирования союзников. В ситуации, когда ЕС, Япония и Тайвань одновременно оказались в списке[4][9], необходимо определить, какой путь будет более эффективным: индивидуальные двусторонние переговоры или совместное реагирование союзников. Тот факт, что США параллельно продвигают преференциальную программу для надежных партнеров[18], указывает на то, что подтверждение соблюдения требований на уровне отдельной страны может привести к более немедленным выгодам, чем совместное реагирование.

II. Углубленный анализ проблемы

Включение США стран в группу риска по перевалке китайских товаров: коренные причины и структурный контекст

1. Анализ коренных причин

Поверхностным обоснованием данной меры являются потери тарифных доходов. Белый дом оценил ежегодные потери налоговых поступлений из-за перевалки в 19-26 миллиардов долларов[15]. Однако одни лишь эти цифры не могут объяснить масштаб меры, направленной одновременно против около 40 стран.

Более фундаментальной причиной являются структурные лазейки в самой системе тарифов против Китая, действующей с 2018 года. Согласно сообщению AP, в ответ на введение тарифов в 2018 году Китай перенаправил свои экспортные маршруты через различные страны, от Мексики до Малайзии[15]. Тарифы основаны на правилах происхождения. Правила происхождения являются продуктом двусторонних переговоров между странами. Единых международных стандартов не существует. Именно в эту брешь и проникла практика перевалки.

Вторая администрация Трампа превратила эту структурную лазейку в политическую возможность. В анализе EAI цитируется логика председателя Совета экономических консультантов Белого дома Стива Майрона. Она заключается в том, что США предоставляли общественные блага в сфере безопасности и экономики в качестве «благосклонного гегемона»[2]. Существует восприятие, что эти расходы были чрезмерно переложены на США[2]. В рамках этой логики борьба с перевалкой — это не просто таможенное администрирование. Это средство пресечения «безбилетного проезда» со стороны союзников[2].

Предпосылки включения Южной Кореи в список также следует рассматривать в этом контексте. Газета «Джунъан ильбо» сообщила, что Белый дом конкретно указал на полупроводниковый кластер провинции Кёнгидо[7]. Это отражает подозрения США относительно структуры южнокорейского экспорта промежуточных товаров в Китай, в частности, маршрутов, по которым китайские материалы и компоненты в цепочке поставок полупроводников реэкспортируются через Южную Корею. Сам факт высокой степени интеграции Южной Кореи в торговлю с Китаем был истолкован как сигнал риска.

2. Структурный контекст

Экономическая структура: перманентность уклонения от уплаты тарифов и отмывания происхождения

В докладе Белого дома целевые страны были классифицированы на три категории в зависимости от размера экономики и степени интеграции в китайские цепочки поставок[1]. Сама эта классификация о многом говорит. США выбрали не метод выявления случаев нарушений отдельными странами, а метод предварительного определения групп риска на основе структурной уязвимости. Иными словами, это означает, что страны с высокой степенью интеграции в китайские цепочки поставок становятся объектами постоянного мониторинга независимо от наличия реальных нарушений.

Южная Корея имеет структурно высокую зависимость от китайских материалов, компонентов и оборудования (MRO) в таких ключевых отраслях, как производство полупроводников, аккумуляторов и дисплеев. Эта структура не может измениться в краткосрочной перспективе. В анализе серии EAI «Американо-китайская экономическая война» отмечается, что со времен администрации Байдена США стремятся к импортозамещению высокотехнологичной продукции, такой как полупроводники, телекоммуникационное оборудование, редкоземельные металлы, аккумуляторы и фармацевтические препараты[8][10]. Борьба с перевалкой при второй администрации Трампа является продолжением этой стратегии импортозамещения, при этом средства исполнения расширились от тарифов до таможенных проверок.

Политическая структура: увязывание безопасности и экономики и разделение расходов с союзниками

В комментарии EAI Global NK суть внешней политики второй администрации Трампа определяется как «увязывание экономики и безопасности»[2]. Утверждается, что тарифы и разделение расходов на оборону рассматриваются как «две стороны одной медали»[2]. Борьба с перевалкой также не выходит за эти рамки. Комиссар CBP Родни Скотт заявил, что данный указ предоставляет таможенным органам «комплексный инструмент для защиты американских потребителей, бизнеса и налоговых поступлений»[3]. Поверхностно это экономическая мера, но фактически это расширение рычагов давления на союзников.

В то же время США используют двухтрековый подход. Издание The Edge Malaysia сообщило, что США запустили отдельную программу по ускорению торговли товарами, связанными с ИИ, между близкими торговыми партнерами[18]. Этот метод, сочетающий контроль и преференции, представляет собой структуру, принуждающую союзников к выбору. Это сигнал о том, что отношение США будет зависеть от того, насколько сократится дистанция с китайскими цепочками поставок.

Структура безопасности: возможность увязки с обходными торговыми сетями Северной Кореи

Хотя явным фокусом данной меры является Китай, сама инфраструктура мониторинга может быть расширена на все обходные торговые сети, включая северокорейские. План создания системы обнаружения с использованием ИИ подтверждает это[9]. Channel News Asia сообщило, что Белый дом публично заявил о намерении в будущем использовать искусственный интеллект для выявления незаконных практик перевалки[9]. Если сеть мониторинга перевалки китайских товаров будет модернизирована, пути обхода санкций против Северной Кореи, которые осуществляются способами, аналогичными отмыванию происхождения, также могут попасть в зону действия той же системы мониторинга. Для Южной Кореи этот момент имеет двойственный смысл. С одной стороны, существует стимул к сотрудничеству в достижении цели контроля над северокорейскими цепочками поставок, но с другой стороны, существует вероятность того, что та же инфраструктура мониторинга будет расширена до постоянных проверок всей торговли Южной Кореи с Китаем.

3. Исторические прецеденты и сравнение с аналогичными случаями

Первичное усвоение уроков тарифов против Китая и обхода правил происхождения в 2018-2019 годах

Как отметило агентство AP, перевалка — это явление, возникшее еще во время первого раунда американо-китайской торговой войны в 2018 году[15]. В то время Китай перенес процессы окончательной сборки в страны Юго-Восточной Азии, такие как Вьетнам и Малайзия, чтобы избежать тарифов. Благодаря этому опыту США усвоили, что эффективность давления на Китай только за счет введения тарифов ограничена. Нынешнее включение стран в группу риска по перевалке и внедрение системы обнаружения на основе ИИ являются институциональным результатом этого усвоенного урока. Политические инструменты эволюционировали от простого введения тарифов к созданию системы отслеживания и проверки цепочек поставок.

Различия между первой и второй администрациями Трампа: от унилатерализма к институционализации

В информационном бюллетене EAI за 2017 год торговая политика первой администрации Трампа определялась как «двусторонние переговоры и односторонние ответные меры, максимально использующие асимметричные властные отношения США, а не либеральный подход, основанный на многосторонних институтах, нормах и правилах»[12]. Эта характеристика сохраняется и во время второго срока, но методы изменились. Если во время первого срока упор делался на введение индивидуальных тарифов и переговоры, то во время второго срока создается система постоянного мониторинга с помощью таких институциональных механизмов, как публикация докладов, указы и системы обнаружения на основе ИИ[1][3][9]. Это означает переход от разового давления к структурному контроля.

Пример Европейского Союза: возможность трещин даже внутри альянса

Испанская газета ABC указывает, что на фоне того, что администрация Трампа назвала ЕС пособником в перевалке китайских товаров, имел место визит премьер-министра Испании Педро Санчеса в Китай и подписание 19 соглашений об экономическом сотрудничестве[17]. Это демонстрирует метод, при котором США используют шаги отдельных стран-членов по сближению с Китаем в качестве основания для давления на ЕС в целом. Это также имеет значение для Южной Кореи, поскольку случаи сотрудничества с Китаем на уровне отдельных компаний или местных органов власти могут быть использованы в качестве основания для отнесения всей страны к группе риска.

4. Ключевые переменные в развитии проблемы

Первая переменная — это конкретное содержание критериев классификации на три категории[1]. Пока неясно, к какой категории доклад Белого дома отнес Южную Корею, и какие дифференцированные меры последуют для каждой категории. Это вопрос, который необходимо выяснить в первую очередь в ходе будущих южнокорейско-американских консультаций.

Вторая переменная — это конкретность указания на полупроводниковый кластер[7]. Тот факт, что Белый дом вышел за рамки общей теории отмывания происхождения и упомянул конкретный промышленный центр Южной Кореи, оставляет открытой возможность того, что данная мера в будущем приведет к расследованиям на уровне отдельных компаний или повторному введению тарифов.

Третья переменная — это время фактического запуска и масштаб системы обнаружения на основе ИИ[9]. Если эта система будет коммерциализирована, существует вероятность того, что объекты мониторинга расширятся от перевалки китайских товаров до обходной торговли Северной Кореи. В этом случае Южная Корея окажется в двойственном положении: одновременно как объект контроля и как партнер по сотрудничеству.

Четвертая переменная — это баланс между двухтрековым подходом США, то есть между контролем и преференциальными программами[18]. То, будет ли Южная Корея включена в преференциальную программу ускоренного таможенного оформления, станет индикатором для оценки степени реального ущерба от данной меры.