La designación estadounidense de países de riesgo de transbordo hacia China y los desafíos de respuesta para Corea del Sur

Resumen general

El informe titulado "El gran fraude de transbordo" ("Great Transshipment Scam"), publicado por la Casa Blanca el 13 de agosto, clasificó a más de 40 países, incluyendo a Corea del Sur, en grupos de riesgo según su grado de integración con la cadena de suministro china, señalando específicamente al cinturón de semiconductores de Gyeonggi. Se trata no de la detección de infracciones individuales, sino de un sistema de vigilancia permanente basado en el grado de exposición estructural, en continuidad con la línea de vinculación entre seguridad y economía y la exigencia de mayor reparto de costos de la alianza propia de la segunda administración Trump. La probabilidad de que Corea del Sur sea excluida por completo de la lista es baja, por lo que el objetivo de la respuesta debe establecerse en la moderación de la categoría de riesgo y el mantenimiento de la carga de verificación individual en un nivel manejable. Aunque la posibilidad de un enfrentamiento directo es limitada, existe margen para que surjan fricciones en el plano operativo en torno al alcance de los datos de origen que se deberán proporcionar durante el proceso de verificación posterior. El gobierno debe llevar a cabo, en paralelo, la mejora de la infraestructura de verificación conforme a los criterios de la CBP, la creación de canales de respuesta conjunta con las industrias de semiconductores y baterías, y la preparación para la vinculación de este asunto con las negociaciones arancelarias y de reparto de gastos de defensa.

I. Análisis de la situación del tema

La designación estadounidense de países de riesgo de transbordo hacia China y los desafíos de respuesta para Corea del Sur

1. Antecedentes y desarrollo

El punto de partida de este asunto es el informe de 25 páginas titulado "El gran fraude de transbordo" ("Great Transshipment Scam"), publicado el 13 de agosto (hora local) por la Oficina de Política Comercial y de Manufactura de la Casa Blanca (OTMP)[1][7]. Este informe sostiene que existe la práctica generalizada de exportar productos chinos hacia Estados Unidos tras un mero proceso de ensamblaje, empaque o cambio de etiqueta en un tercer país, para así encubrir su origen real[1]. El informe clasificó a los países objetivo en tres tipos según su tamaño económico y su grado de integración con la cadena de suministro china[1]. Más de 40 países figuran en la lista, incluyendo Corea del Sur, Japón, Taiwán y la UE, así como México, Canadá, India, Vietnam y Singapur[4][9].

Esta medida se encuentra en continuidad con la línea de contención hacia China que la segunda administración Trump ha expresado desde el inicio de su mandato. Un análisis del EAI ha definido el núcleo de la política exterior de la segunda administración Trump como "otorgar la máxima prioridad a la contención de China y, para ello, vincular la seguridad con la economía a fin de exigir un mayor reparto de responsabilidades y costos por parte de los países aliados y amigos"[2]. Esto coincide con la línea seguida por Stephen Miran, presidente del Consejo de Asesores Económicos de la Casa Blanca, quien ha planteado la imposibilidad de permitir el "free riding" de Estados Unidos, utilizando los aranceles simultáneamente como instrumento de presión hacia China y como instrumento de presión para el reparto de costos de la alianza[2]. El 3 de junio, el presidente Trump firmó una orden ejecutiva de "fortalecimiento de la aplicación aduanera", y la CBP declaró que dicha orden otorga a las autoridades aduaneras herramientas para incrementar la transparencia y el cumplimiento en toda la cadena de suministro internacional[3].

2. Situación actual

Yonhap informó que esta medida implica que "decenas de economías, incluyendo Corea del Sur, Japón, Taiwán y la UE, enfrentan riesgos de transbordo vinculados a productos chinos", señalando que Estados Unidos ha emprendido acciones contra los esquemas de evasión arancelaria[4]. JoongAng Ilbo, citando un reportaje del SCMP, informó que la Casa Blanca señaló específicamente los polos de la industria de semiconductores de Corea del Sur[7]. Esto muestra que la medida no se limita a un planteamiento general sobre el lavado de origen, sino que se percibe como una acción dirigida específicamente contra un cinturón industrial particular de Corea del Sur[7].

AP informó que la Casa Blanca estimó las pérdidas fiscales anuales derivadas de este transbordo entre 19,000 y 26,000 millones de dólares[15]. Channel News Asia destacó que la Casa Blanca anunció que en el futuro utilizará inteligencia artificial para detectar prácticas ilegales[9]. El diario español ABC evaluó que, con esta medida, Estados Unidos abrió un nuevo frente comercial con un aliado clave como la UE[17]. Medios latinoamericanos como el dominicano Diario Libre, el mexicano El Financiero y el brasileño O Globo también informaron de manera coincidente sobre la inclusión de sus respectivos países en la lista[11][13][14], lo cual sugiere que esta medida no se limita a una región específica, sino que constituye un intento de construir una red global de vigilancia sobre toda la cadena de suministro china que abastece a Estados Unidos.

Al mismo tiempo, Estados Unidos envía señales ambivalentes hacia sus países aliados. The Edge Malaysia informó que Estados Unidos lanzó de manera independiente un programa para agilizar el comercio de productos relacionados con IA entre socios comerciales cercanos[18]. Esto muestra que, en paralelo a la fiscalización del transbordo, se está aplicando una estrategia de doble vía que ofrece tratamiento preferencial a los socios de cadena de suministro considerados confiables.

3. Principales actores y posiciones

La OTMP de la Casa Blanca y la CBP presentan como justificación el bloqueo de la pérdida de ingresos fiscales derivada de la evasión arancelaria y la protección de la manufactura estadounidense[1][3][15]. Su objetivo real no es tanto el lavado de origen en sí, sino el bloqueo integral de las rutas de exportación indirecta de China. El hecho de que se haya señalado específicamente al cinturón de semiconductores de Corea del Sur[7] demuestra que Estados Unidos tiene un conocimiento detallado incluso de la estructura de la cadena de suministro de industrias individuales.

El gobierno y la industria surcoreanos aún mantienen un nivel bajo de respuesta oficial, aunque la industria de semiconductores y componentes electrónicos manifiesta preocupación por el aumento de la carga probatoria del origen. El EAI diagnostica que la alianza entre Corea del Sur y Estados Unidos se encuentra, con la segunda administración Trump, en una estructura sometida simultáneamente a presión "en los dos ámbitos de la economía y la seguridad"[2], y esta medida de transbordo puede considerarse un caso en el que dicha presión ha pasado del terreno comercial a una etapa concreta de ejecución.

La UE parece percibir esta designación como una señal de fisura en la relación de alianza. ABC señaló que esta designación se produjo justo después de la visita a China del primer ministro español y de la ampliación de la cooperación con China, interpretándolo como una demostración de la intención de Estados Unidos de controlar incluso el acceso de sus aliados a China[17]. México y Canadá, a pesar de ser socios dentro del régimen del USMCA, fueron incluidos en la lista[13], lo cual confirma que la vigilancia estadounidense se aplica independientemente de la existencia de acuerdos de libre comercio previos.

China se encuentra en una posición paradójica: siendo el objetivo directo de esta medida, no aparece en la lista. La acción estadounidense se centra no tanto en imponer aranceles adicionales a China misma, sino en bloquear los puntos de tránsito en terceros países por donde se desvían los productos chinos, lo que en realidad puede considerarse un intento de reducir el margen de respuesta de China.

4. Puntos centrales de controversia

El primer punto de controversia es la ambigüedad de los criterios de determinación del origen. Todavía no se ha presentado un criterio claro sobre cómo establecer el límite entre el mero ensamblaje, empaque o cambio de etiqueta y el procesamiento sustancial de transformación[1][7]. En el caso de industrias como la de semiconductores de Corea del Sur, que importan bienes intermedios y los someten a procesos de alto valor agregado, la aplicación o no de la regulación puede variar considerablemente según este criterio.

El segundo punto de controversia es la posibilidad de vinculación con la vigilancia de la cadena de suministro hacia Corea del Norte. Dado que la Casa Blanca ha anunciado que perfeccionará la red de vigilancia del transbordo mediante inteligencia artificial[9], no se puede descartar la posibilidad de que el sistema de vigilancia del comercio de desvío hacia China se integre con la vigilancia del cumplimiento de las sanciones contra Corea del Norte. En este caso, Corea del Sur quedaría sometida a una doble carga: tendría que demostrar no solo la gestión de su comercio con China, sino también la transparencia de su cadena de suministro en relación con Corea del Norte.

El tercer punto de controversia es el carácter del canal de consulta entre Corea del Sur y Estados Unidos. No está claro si esta designación conducirá a sanciones inmediatas, como la imposición de aranceles, o se limitará a medidas administrativas de nivel de fortalecimiento de la verificación aduanera[3]. Esta misma incertidumbre funciona, desde la perspectiva de Corea del Sur, tanto como palanca de negociación como riesgo.

El cuarto punto de controversia es la cuestión de una respuesta conjunta entre países aliados. En una situación en la que la UE, Japón y Taiwán fueron incluidos simultáneamente en la lista[4][9], es necesario evaluar cuál de las dos vías —negociaciones bilaterales individuales o una respuesta conjunta entre aliados— resultaría más efectiva. El hecho de que Estados Unidos esté promoviendo en paralelo un programa de tratamiento preferencial para socios de confianza[18] sugiere que demostrar el cumplimiento a nivel individual podría generar beneficios más inmediatos que una respuesta conjunta.

II. Análisis profundo del tema

La designación estadounidense de países de riesgo de transbordo hacia China: causas fundamentales y contexto estructural

1. Análisis de las causas fundamentales

El fundamento superficial de esta medida es la pérdida de ingresos arancelarios. La Casa Blanca estimó las pérdidas fiscales anuales derivadas del transbordo entre 19,000 y 26,000 millones de dólares[15]. Sin embargo, esta cifra por sí sola resulta insuficiente para explicar la magnitud de una medida dirigida simultáneamente a más de 40 países.

La causa más fundamental radica en la falla estructural del propio sistema arancelario contra China desde 2018. Según un reportaje de AP, China, en respuesta a la imposición de aranceles en 2018, desvió sus rutas de exportación hacia diversos países que van desde México hasta Malasia[15]. Los aranceles se basan en normas de origen. Las normas de origen son producto de negociaciones bilaterales entre países. No existe un criterio internacional unificado. El transbordo es lo que se aprovecha de esta brecha.

La segunda administración Trump ha convertido esta falla estructural en una oportunidad política. El análisis del EAI cita la lógica de Stephen Miran, presidente del Consejo de Asesores Económicos de la Casa Blanca. Según esta lógica, Estados Unidos ha actuado como "hegemón benevolente" proveyendo bienes públicos de seguridad y economía[2]. Existe la percepción de que ese costo se ha transferido de manera excesiva a Estados Unidos[2]. Bajo esta lógica, la fiscalización del transbordo no es una simple gestión aduanera. Es un instrumento para bloquear el "free riding" de los países aliados[2].

El motivo por el cual Corea del Sur fue incluida en la lista debe leerse también dentro de este contexto. JoongAng Ilbo informó que la Casa Blanca señaló específicamente al cinturón de semiconductores de Gyeonggi[7]. Esto refleja la sospecha estadounidense sobre la estructura de exportación de bienes intermedios de Corea del Sur hacia China, en particular sobre la ruta por la cual materiales y componentes de origen chino, en la cadena de suministro de semiconductores, son reexportados a través de Corea del Sur. El hecho mismo de que el grado de integración comercial de Corea del Sur con China sea elevado ha sido interpretado como una señal de riesgo.

2. Contexto estructural

Estructura económica: la permanencia de la evasión arancelaria y el lavado de origen

El informe de la Casa Blanca clasificó a los países objetivo en tres tipos según su tamaño económico y su grado de integración con la cadena de suministro china[1]. Esta clasificación en sí misma resulta significativa. Estados Unidos ha optado no por un método de detección de casos individuales de infracción, sino por un método de designación anticipada de grupos de riesgo basado en el grado de exposición estructural. Es decir, independientemente de que exista o no una infracción real, los países con un alto grado de integración con la cadena de suministro china se convierten en objeto de vigilancia permanente.

Corea del Sur presenta una dependencia estructuralmente elevada de materiales, componentes y equipos (MRO) de origen chino en industrias clave como semiconductores, baterías y pantallas. Esta estructura no puede modificarse en un plazo corto. El análisis de la serie sobre la guerra económica entre Estados Unidos y China del EAI señala que, desde la administración Biden, Estados Unidos ha perseguido la sustitución de importaciones en productos de alta tecnología como semiconductores, equipos de telecomunicaciones, tierras raras, baterías y productos farmacéuticos[8][10]. La fiscalización del transbordo de la segunda administración Trump se sitúa en continuidad con esta estrategia de sustitución de importaciones, al mismo tiempo que su instrumento de ejecución se ha ampliado de los aranceles a la verificación aduanera.

Estructura política: la vinculación entre seguridad y economía y el reparto de costos de la alianza

El comentario del EAI Global NK define el núcleo de la política exterior de la segunda administración Trump como la "vinculación entre economía y seguridad"[2]. Los aranceles y el reparto de gastos de defensa son tratados como "dos caras de una misma moneda"[2]. La fiscalización del transbordo tampoco se desvía de este marco. Rodney Scott, comisionado de la CBP, declaró que esta orden ejecutiva otorga a las autoridades aduaneras "un instrumento integral para proteger a los consumidores, las empresas y los ingresos fiscales de Estados Unidos"[3]. Aunque en apariencia se trata de una medida económica, en realidad constituye una ampliación de la palanca de presión sobre los países aliados.

Al mismo tiempo, Estados Unidos opera una doble vía. The Edge Malaysia informó que Estados Unidos lanzó un programa independiente para agilizar el comercio de productos relacionados con IA entre socios comerciales cercanos[18]. Este método, que combina la fiscalización con el trato preferencial, constituye una estructura que obliga a los países aliados a tomar una decisión. Es una señal de que el tratamiento que reciba de Estados Unidos dependerá del grado en que se acerquen o se distancien de la cadena de suministro china.

Estructura de seguridad: posibilidad de vinculación con las redes comerciales de desvío hacia Corea del Norte

Aunque el enfoque explícito de esta medida es China, la infraestructura de vigilancia en sí misma podría ampliarse hacia toda la red comercial de desvío, incluyendo la relacionada con Corea del Norte. El plan de construcción de un sistema de detección basado en IA respalda esta posibilidad[9]. Channel News Asia informó que la Casa Blanca anunció que en el futuro utilizará inteligencia artificial para detectar prácticas ilegales de transbordo[9]. Si la red de vigilancia del transbordo hacia China se perfecciona, existe la posibilidad de que las rutas de evasión de las sanciones contra Corea del Norte, que se realizan de manera similar al lavado de origen, también queden dentro del alcance del mismo sistema de vigilancia. Para Corea del Sur, este punto tiene una implicación doble: existe un incentivo de cooperación en función del objetivo de controlar la cadena de suministro hacia Corea del Norte, pero al mismo tiempo también existe el riesgo de que esta misma infraestructura de vigilancia se extienda a una verificación permanente de todo el comercio de Corea del Sur con China.

3. Precedentes históricos y comparación de casos similares

El primer aprendizaje sobre los aranceles contra China y el desvío de origen en 2018-2019

Como señaló AP, el transbordo es un fenómeno que ya se manifestaba desde la primera ronda de la guerra comercial entre Estados Unidos y China en 2018[15]. En aquel momento, China trasladó su proceso final de ensamblaje hacia países del sudeste asiático como Vietnam y Malasia con el fin de evadir los aranceles. A través de esta experiencia, Estados Unidos aprendió que la simple imposición de aranceles tiene una eficacia limitada como instrumento de presión sobre China. La actual designación de países de riesgo de transbordo y la introducción del sistema de detección basado en IA son resultados institucionales de este aprendizaje. El instrumento de política ha evolucionado de la simple imposición arancelaria hacia la construcción de un sistema de rastreo y verificación de la cadena de suministro.

La diferencia entre la primera y la segunda administración Trump: del unilateralismo a la institucionalización

El informe de análisis de coyuntura del EAI de 2017 definió la política comercial de la primera administración Trump como "negociaciones bilaterales y represalias unilaterales que explotan al máximo las relaciones de poder asimétricas de Estados Unidos, más que un enfoque liberal basado en instituciones multilaterales, normas y reglas"[12]. Esta característica se mantiene en la segunda administración, pero el método ha cambiado. Mientras que la primera administración se centró principalmente en la imposición arancelaria y las negociaciones individuales, la segunda administración está construyendo un sistema de vigilancia permanente a través de dispositivos institucionales como la publicación de informes, órdenes ejecutivas y sistemas de detección basados en IA[1][3][9]. Esto implica una transición de la presión puntual al control estructural.

El caso de la Unión Europea: posibilidad de fisuras incluso dentro de la propia alianza

El diario español ABC señaló que, detrás de la designación de la UE por parte de la administración Trump como colaboradora del transbordo hacia China, se encontraba la visita a China del primer ministro español Pedro Sánchez y la firma de 19 acuerdos de cooperación económica[17]. Esto demuestra el modo en que Estados Unidos utiliza los movimientos de acercamiento a China de un Estado miembro individual como fundamento de presión sobre la UE en su conjunto. Esto también resulta significativo para Corea del Sur, en la medida en que casos de cooperación con China a nivel de empresas individuales o gobiernos locales podrían utilizarse como fundamento para la clasificación de todo el país en un grupo de riesgo.

4. Variables clave en el desarrollo del tema

La primera variable es el contenido concreto de los criterios de la clasificación en tres tipos[1]. Aún no está claro en qué tipo ubicó el informe de la Casa Blanca a Corea del Sur, ni qué medidas diferenciadas se aplican según cada tipo. Este es el asunto que debe confirmarse con máxima prioridad en las futuras consultas entre Corea del Sur y Estados Unidos.

La segunda variable es el grado de concreción con que se señaló al cinturón de semiconductores[7]. El hecho de que la Casa Blanca haya mencionado un polo industrial específico de Corea del Sur, más allá del planteamiento general sobre el lavado de origen, deja abierta la posibilidad de que esta medida derive en el futuro en investigaciones a nivel de empresas individuales o en la reimposición de aranceles.

La tercera variable es el momento real de activación y el alcance del sistema de detección basado en IA[9]. Si este sistema se llega a implementar de manera operativa, existe la posibilidad de que el objeto de vigilancia se amplíe desde el transbordo hacia China hasta el comercio de desvío hacia Corea del Norte. En este caso, Corea del Sur se encontraría en una posición dual, siendo a la vez objeto de fiscalización y socio de cooperación.

La cuarta variable es el equilibrio entre la doble vía estadounidense, es decir, entre la fiscalización y el programa de trato preferencial[18]. Si Corea del Sur queda o no incluida en el programa de despacho aduanero acelerado será un indicador para medir el grado real de impacto de esta medida.