La désignation par les États-Unis des pays à risque de réexpédition frauduleuse de marchandises chinoises et les défis de la réponse coréenne

Résumé général

Le rapport intitulé « La grande fraude de réexpédition » publié par la Maison Blanche le 13 août a classé une quarantaine de pays, dont la Corée du Sud, dans un groupe à risque sur la base de leur degré d'intégration à la chaîne d'approvisionnement chinoise, et la ceinture des semi-conducteurs de la province de Gyeonggi a été spécifiquement désignée. Il s'agit non pas de la détection de violations individuelles, mais d'un système de surveillance permanente fondé sur le degré d'exposition structurelle, dans la continuité de l'orientation de liaison sécurité-économie de la seconde administration Trump et de ses exigences de partage des coûts de l'Alliance. La probabilité que la Corée du Sud soit totalement exclue de cette liste est faible, et l'objectif de la réponse coréenne doit être fixé sur l'atténuation du classement dans le groupe à risque et le maintien du fardeau des vérifications individuelles à un niveau gérable. La possibilité d'une confrontation frontale reste limitée, mais des frictions opérationnelles pourraient survenir lors du processus de vérification ultérieur, concernant l'étendue de la communication des données sur l'origine. Le gouvernement doit mener de front la mise en conformité de l'infrastructure de vérification avec les critères du CBP, la mise en place de canaux de réponse conjointe avec les secteurs des semi-conducteurs et des batteries, ainsi que la préparation à une articulation avec les négociations sur les tarifs douaniers et le partage des coûts de défense.

I. Analyse de la situation

La désignation par les États-Unis des pays à risque de réexpédition frauduleuse de marchandises chinoises et les défis de la réponse coréenne

1. Contexte et déroulement

Le point de départ de cette question est le rapport de 25 pages intitulé « La grande fraude de réexpédition » (Great Transshipment Scam), publié le 13 août (heure locale) par le Bureau de la politique commerciale et manufacturière de la Maison Blanche (OTMP)[1][7]. Ce rapport affirme qu'il existe une pratique répandue consistant à exporter des produits chinois vers les États-Unis après un simple assemblage, emballage ou changement d'étiquetage dans un pays tiers, en dissimulant leur origine réelle[1]. Le rapport classe les pays visés en trois catégories selon la taille de leur économie et leur degré d'intégration à la chaîne d'approvisionnement chinoise[1]. La Corée du Sud, le Japon, Taïwan, l'Union européenne, ainsi que le Mexique, le Canada, l'Inde, le Vietnam, Singapour et une quarantaine d'autres pays figurent sur cette liste[4][9].

Cette mesure s'inscrit dans la continuité de l'orientation de confrontation avec la Chine que la seconde administration Trump a affichée dès son entrée en fonction. L'analyse de l'EAI a défini le cœur de la politique étrangère de la seconde administration Trump comme consistant à « donner la priorité absolue à l'endiguement de la Chine et, à cette fin, à lier sécurité et économie afin d'exiger un accroissement des responsabilités et du partage des coûts des alliés et pays amis »[2]. Cela s'inscrit dans la même logique que Stephen Miran, président du Conseil des conseillers économiques de la Maison Blanche, qui a soulevé la thèse selon laquelle les États-Unis ne peuvent plus tolérer le « resquillage » (free riding), et a utilisé simultanément les tarifs douaniers comme moyen de pression sur la Chine et comme levier de pression pour le partage des coûts par les alliés[2]. Le 3 juin, le président Trump a signé un décret présidentiel visant à « renforcer l'application des règlements douaniers », et le CBP a indiqué qu'il conférait aux autorités douanières des outils pour accroître la transparence et la conformité à l'échelle de l'ensemble de la chaîne d'approvisionnement internationale[3].

2. Situation actuelle

Yonhap a rapporté que cette mesure signifiait que « des dizaines d'économies, dont la Corée du Sud, le Japon, Taïwan et l'Union européenne, sont confrontées à un risque de réexpédition lié à des produits chinois », présentant cela comme une réponse américaine aux stratagèmes de contournement des tarifs douaniers[4]. Le JoongAng Ilbo, citant le South China Morning Post, a rapporté que la Maison Blanche avait spécifiquement désigné les sites de l'industrie coréenne des semi-conducteurs[7]. Cela montre que cette mesure n'est pas perçue comme une simple généralité sur le blanchiment d'origine, mais comme une action ciblant spécifiquement une zone industrielle particulière de la Corée du Sud[7].

L'AP a rapporté que la Maison Blanche estimait la perte de recettes fiscales annuelle liée à ces réexpéditions entre 19 et 26 milliards de dollars[15]. Channel News Asia a souligné que la Maison Blanche avait annoncé son intention d'utiliser l'intelligence artificielle pour détecter ces pratiques illégales à l'avenir[9]. Le journal espagnol ABC a estimé que cette mesure ouvrait un nouveau front commercial entre les États-Unis et l'Union européenne, un allié clé[17]. Les médias latino-américains, tels que Diario Libre en République dominicaine, El Financiero au Mexique et O Globo au Brésil, ont tous rapporté que leurs pays figuraient sur cette liste[11][13][14], ce qui suggère que cette mesure constitue une tentative de mise en place d'un dispositif de surveillance global de l'ensemble de la chaîne d'approvisionnement sino-américaine, et non une action ciblant une région particulière.

Dans le même temps, les États-Unis envoient des signaux ambivalents à leurs alliés. The Edge Malaysia a rapporté que les États-Unis avaient lancé, séparément, un programme visant à accélérer les échanges de produits liés à l'intelligence artificielle entre partenaires commerciaux proches[18]. Cela démontre qu'une stratégie à double voie est mise en œuvre en parallèle avec la répression de la réexpédition, offrant un traitement préférentiel aux partenaires de la chaîne d'approvisionnement jugés fiables.

3. Principaux acteurs et positions

L'OTMP de la Maison Blanche et le CBP avancent comme justification la prévention des pertes de recettes fiscales liées à l'évasion tarifaire et la protection de l'industrie manufacturière américaine[1][3][15]. Leur objectif réel dépasse le simple blanchiment d'origine et vise à bloquer l'ensemble des voies de contournement des exportations chinoises. Le passage désignant spécifiquement la ceinture coréenne des semi-conducteurs[7] montre que les États-Unis ont une connaissance approfondie de la structure de la chaîne d'approvisionnement de secteurs industriels particuliers.

Le gouvernement coréen et l'industrie maintiennent pour l'instant un niveau de réponse officielle modéré, mais les secteurs des semi-conducteurs et des composants électroniques s'inquiètent d'une augmentation du fardeau lié aux justificatifs d'origine. L'EAI diagnostique que l'Alliance Corée-États-Unis est placée, depuis la seconde administration Trump, dans une structure où elle subit simultanément des pressions « dans les deux domaines de l'économie et de la sécurité »[2], et cette mesure de réexpédition peut être considérée comme un exemple où cette pression est passée du domaine commercial à une étape d'application concrète.

L'Union européenne semble percevoir cette désignation comme un signal de fissure dans les relations d'alliance. ABC souligne que cette désignation est intervenue immédiatement après la visite en Chine du Premier ministre espagnol et l'expansion de la coopération avec la Chine, l'interprétant comme la manifestation de l'intention américaine de vouloir contrôler jusqu'à l'accès des alliés à la Chine[17]. Le Mexique et le Canada, bien que partenaires au sein du régime de l'ACEUM, figurent également sur la liste[13], ce qui confirme que la surveillance américaine s'applique indépendamment de l'existence d'accords de libre-échange préexistants.

La Chine occupe une position paradoxale, étant la cible directe de cette mesure tout en n'apparaissant pas sur la liste elle-même. La mesure américaine se concentre non pas sur des tarifs supplémentaires visant directement la Chine, mais sur le blocage des pays tiers de transit par lesquels les produits chinois sont détournés, ce qui peut être interprété comme visant, de fait, à restreindre les marges de manœuvre de réponse de la Chine.

4. Enjeux clés

Le premier enjeu concerne l'ambiguïté des critères de détermination de l'origine. Aucun critère clair n'a encore été présenté pour établir la frontière entre un simple assemblage, emballage ou changement d'étiquetage, et une transformation constituant un véritable changement d'origine[1][7]. Pour des industries comme celle des semi-conducteurs coréens, qui importent des produits intermédiaires pour les soumettre à des procédés à forte valeur ajoutée, l'application de la réglementation peut varier considérablement selon ce critère.

Le deuxième enjeu concerne la possibilité d'une articulation avec la surveillance de la chaîne d'approvisionnement liée à la Corée du Nord. Dans la mesure où la Maison Blanche a annoncé son intention de renforcer son dispositif de surveillance de la réexpédition en s'appuyant sur l'intelligence artificielle[9], il n'est pas exclu que le système de surveillance du commerce de contournement vis-à-vis de la Chine soit exploité de manière intégrée avec la surveillance de l'application des sanctions contre la Corée du Nord. Dans ce cas, la Corée du Sud se trouverait confrontée à un double fardeau, devant démontrer non seulement la gestion de ses échanges commerciaux avec la Chine, mais aussi la transparence de sa chaîne d'approvisionnement liée à la Corée du Nord.

Le troisième enjeu concerne la nature des canaux de consultation entre la Corée et les États-Unis. Il reste incertain que cette désignation débouche sur des sanctions immédiates telles que l'imposition de tarifs douaniers, ou qu'elle demeure au niveau d'une mesure administrative de renforcement des contrôles douaniers[3]. Cette incertitude elle-même constitue, du point de vue coréen, à la fois un levier de négociation et un risque.

Le quatrième enjeu concerne la question d'une réponse conjointe entre alliés. Alors que l'Union européenne, le Japon et Taïwan figurent simultanément sur la liste[4][9], il convient d'évaluer laquelle des deux voies — négociations bilatérales individuelles ou réponse conjointe entre alliés — serait la plus efficace. Le fait que les États-Unis mènent en parallèle un programme préférentiel pour les partenaires de confiance[18] suggère que démontrer sa conformité au niveau individuel pourrait s'avérer plus immédiatement avantageux qu'une réponse conjointe.

II. Analyse approfondie de la question

La désignation par les États-Unis des pays à risque de réexpédition liée à la Chine : causes profondes et contexte structurel

1. Analyse des causes profondes

Le fondement apparent de cette mesure est la perte de recettes tarifaires. La Maison Blanche a estimé la perte annuelle de recettes fiscales due à la réexpédition entre 19 et 26 milliards de dollars[15]. Toutefois, ce chiffre seul ne suffit pas à expliquer l'ampleur d'une mesure visant simultanément une quarantaine de pays.

La cause plus fondamentale réside dans la faille structurelle du système même des tarifs douaniers vis-à-vis de la Chine depuis 2018. Selon l'AP, la Chine a détourné ses circuits d'exportation vers divers pays, du Mexique jusqu'à la Malaisie, en réponse aux tarifs imposés en 2018[15]. Les tarifs douaniers sont fondés sur des règles d'origine. Ces règles d'origine sont le produit de négociations bilatérales pays par pays. Il n'existe pas de norme internationale unifiée. C'est cette faille que la réexpédition a exploitée.

La seconde administration Trump a transformé cette faille structurelle en opportunité politique. L'analyse de l'EAI cite la logique de Stephen Miran, président du Conseil des conseillers économiques de la Maison Blanche : les États-Unis auraient fourni, en tant que « hégémon bienveillant », des biens publics de sécurité et d'économie[2]. Selon cette vision, ces coûts auraient été transférés de manière excessive vers les États-Unis[2]. Dans cette logique, la répression de la réexpédition n'est pas une simple administration douanière ; elle constitue un moyen de bloquer le « resquillage » des alliés[2].

Le contexte de l'inscription de la Corée du Sud sur cette liste doit également être lu dans cette perspective. Le JoongAng Ilbo a rapporté que la Maison Blanche avait spécifiquement désigné la ceinture des semi-conducteurs de la province de Gyeonggi[7]. Cela reflète la méfiance américaine envers la structure d'exportation coréenne de produits intermédiaires vers la Chine, en particulier envers les circuits par lesquels des matériaux et composants chinois sont réexportés via la Corée du Sud dans la chaîne d'approvisionnement des semi-conducteurs. Le degré élevé d'intégration commerciale de la Corée du Sud avec la Chine a lui-même été interprété comme un signal de risque.

2. Contexte structurel

Structure économique : la permanence de l'évasion tarifaire et du blanchiment d'origine

Le rapport de la Maison Blanche classe les pays visés en trois catégories selon la taille de leur économie et leur degré d'intégration à la chaîne d'approvisionnement chinoise[1]. Cette classification en elle-même est révélatrice. Les États-Unis n'ont pas opté pour une méthode consistant à détecter les cas de violation propres à chaque pays, mais pour une désignation préalable des groupes à risque fondée sur le degré d'exposition structurelle. Cela signifie que, indépendamment de l'existence réelle de violations, tout pays présentant un fort degré d'intégration à la chaîne d'approvisionnement chinoise devient l'objet d'une surveillance permanente.

La Corée du Sud dépend structurellement, de manière élevée, des matériaux, composants et équipements (MRO) chinois dans des industries clés telles que les semi-conducteurs, les batteries et les écrans. Cette structure ne peut être modifiée à court terme. L'analyse de la série sur la guerre économique sino-américaine de l'EAI souligne que, dès l'administration Biden, les États-Unis ont poursuivi une politique de substitution des importations dans les produits de pointe tels que les semi-conducteurs, les équipements de télécommunications, les terres rares, les batteries et les produits pharmaceutiques[8][10]. La répression de la réexpédition sous la seconde administration Trump s'inscrit dans la continuité de cette stratégie de substitution des importations, tout en étendant les moyens d'application des tarifs douaniers à la vérification douanière.

Structure politique : liaison sécurité-économie et partage des coûts de l'Alliance

Le commentaire Global NK de l'EAI définit le cœur de la politique étrangère de la seconde administration Trump comme « la liaison entre l'économie et la sécurité »[2]. Les tarifs douaniers et le partage des coûts de défense seraient traités comme « les deux faces d'une même pièce »[2]. La répression de la réexpédition ne s'écarte pas non plus de ce cadre. Le commissaire du CBP, Rodney Scott, a déclaré que ce décret présidentiel conférait aux autorités douanières « un outil global pour protéger les consommateurs, les entreprises et les recettes fiscales américains »[3]. En apparence une mesure économique, il s'agit en réalité d'une extension du levier de pression sur les alliés.

Simultanément, les États-Unis mettent en œuvre une double voie. The Edge Malaysia a rapporté que les États-Unis avaient lancé un programme distinct visant à accélérer les échanges de produits liés à l'intelligence artificielle entre partenaires commerciaux proches[18]. Cette méthode, qui combine répression et traitement préférentiel, constitue une structure imposant un choix aux alliés. C'est un signal indiquant que le traitement réservé par les États-Unis dépendra du degré de distance maintenue avec la chaîne d'approvisionnement chinoise.

Structure sécuritaire : possibilité d'articulation avec les réseaux commerciaux de contournement liés à la Corée du Nord

Bien que le point focal explicite de cette mesure soit la Chine, l'infrastructure de surveillance elle-même risque de s'étendre à l'ensemble des réseaux commerciaux de contournement, y compris ceux liés à la Corée du Nord. Le projet de mise en place d'un système de détection utilisant l'intelligence artificielle vient appuyer cette hypothèse[9]. Channel News Asia a rapporté que la Maison Blanche avait annoncé son intention d'utiliser à l'avenir l'intelligence artificielle pour détecter les pratiques illégales de réexpédition[9]. Si le dispositif de surveillance de la réexpédition vis-à-vis de la Chine se perfectionne, il est possible que les circuits de contournement des sanctions contre la Corée du Nord, réalisés selon des méthodes similaires au blanchiment d'origine, entrent également dans le champ d'application du même système de surveillance. Du point de vue coréen, ce point revêt une implication double. Si l'objectif de contrôle de la chaîne d'approvisionnement vis-à-vis de la Corée du Nord constitue une incitation à la coopération, il existe aussi le risque que cette même infrastructure de surveillance s'étende à une vérification permanente de l'ensemble des échanges commerciaux coréens avec la Chine.

3. Précédents historiques et comparaison de cas similaires

Premier apprentissage : les tarifs de 2018-2019 vis-à-vis de la Chine et le contournement de l'origine

Comme l'a souligné l'AP, la réexpédition est un phénomène apparu dès le premier round de la guerre commerciale sino-américaine en 2018[15]. À l'époque, la Chine avait transféré ses opérations d'assemblage final vers des pays d'Asie du Sud-Est tels que le Vietnam et la Malaisie afin d'éviter les tarifs douaniers. Les États-Unis ont tiré de cette expérience l'enseignement que la seule imposition de tarifs douaniers avait une efficacité limitée pour exercer une pression sur la Chine. La désignation actuelle des pays à risque de réexpédition et l'introduction d'un système de détection par intelligence artificielle sont le résultat institutionnel de cet apprentissage. Les moyens de politique ont évolué de la simple imposition de tarifs douaniers vers la mise en place de systèmes de traçage et de vérification de la chaîne d'approvisionnement.

Différence entre la première et la seconde administration Trump : de l'unilatéralisme à l'institutionnalisation

Le briefing thématique de l'EAI de 2017 a défini la politique commerciale de la première administration Trump comme reposant sur « des négociations bilatérales exploitant au maximum les relations de pouvoir asymétriques des États-Unis et des représailles unilatérales, plutôt que sur une approche libérale fondée sur les institutions multilatérales, les normes et les règles »[12]. Cette caractéristique se poursuit sous la seconde administration, mais sous une forme différente. Alors que la première administration privilégiait l'imposition de tarifs douaniers individuels et les négociations, la seconde met en place un système de surveillance permanente au moyen de dispositifs institutionnels tels que la publication de rapports, les décrets présidentiels et les systèmes de détection par intelligence artificielle[1][3][9]. Cela signifie un basculement d'une pression ponctuelle vers un contrôle structurel.

Le cas de l'Union européenne : des risques de fissure même au sein de l'Alliance

Le journal espagnol ABC souligne que, derrière la désignation de l'Union européenne par l'administration Trump comme complice de réexpédition envers la Chine, se trouve la visite en Chine du Premier ministre espagnol Pedro Sánchez et la conclusion de 19 accords de coopération économique[17]. Cela illustre la manière dont les États-Unis exploitent les démarches individuelles des États membres envers la Chine comme fondement d'une pression exercée sur l'ensemble de l'Union européenne. Cela est également instructif pour la Corée du Sud, dans la mesure où des cas de coopération avec la Chine au niveau d'entreprises individuelles ou de collectivités locales pourraient être exploités comme fondement pour classer l'ensemble du pays dans le groupe à risque.

4. Variables clés de l'évolution de la question

La première variable concerne le contenu concret des critères de la classification en trois catégories[1]. Il n'est pas encore clair dans quelle catégorie le rapport de la Maison Blanche a placé la Corée du Sud, ni quelles mesures différenciées suivent pour chaque catégorie. Il s'agit d'un point à confirmer en priorité lors des futures consultations entre la Corée et les États-Unis.

La deuxième variable concerne le caractère concret de la désignation de la ceinture des semi-conducteurs[7]. Le fait que la Maison Blanche ait mentionné, au-delà d'une généralité sur le blanchiment d'origine, un site industriel spécifique en Corée du Sud, laisse ouverte la possibilité que cette mesure débouche à l'avenir sur des enquêtes au niveau d'entreprises individuelles ou sur une réimposition de tarifs douaniers.

La troisième variable concerne le moment de mise en œuvre effective et la portée du système de détection par intelligence artificielle[9]. Si ce système entre en service, il est possible que le champ de surveillance s'étende de la réexpédition liée à la Chine jusqu'au commerce de contournement lié à la Corée du Nord. Dans ce cas, la Corée du Sud se retrouverait dans une position double, à la fois objet de répression et partenaire de coopération.

La quatrième variable concerne l'équilibre entre la double voie américaine, à savoir entre la répression et le programme de traitement préférentiel[18]. Le fait que la Corée du Sud soit ou non incluse dans le programme préférentiel de dédouanement accéléré constituera un indicateur permettant de mesurer l'ampleur réelle de l'impact de cette mesure.