[Issue Briefing] 北朝鮮の非核化に向けた新たなロードマップ

編集者注

北朝鮮の核問題は、水素爆弾開発を目的とした同国による6回目の核実験と、米本土を攻撃可能な大陸間弾道ミサイル（ICBM）の発射実験を受け、新たな局面を迎えている。北朝鮮と米国との間で厳しい言葉の応酬が続く中、朝鮮半島をめぐる緊張は高まっている。しかし、関係当事者は北朝鮮問題の解決に向けた努力において、全く成功を収めていない。東アジア研究所の理事長である河英善（ハ・ヨウソン）は、従来の解決策のいくつかの限界を指摘し、北朝鮮の非核化に向けた新たなロードマップを描く時が来たと主張する。まず、北朝鮮の核問題を解決するための新たなロードマップは、核の凍結を橋渡しとして、完全かつ検証可能で不可逆的な非核化を目標とすべきである。さらに、このロードマップは、北朝鮮の核問題に対する潜在的な対応として、制裁、抑止、関与、そして北朝鮮自身の内部からの変化という4つの側面を包含しなければならない。これらの努力を通じて、北朝鮮が現在の「並進」路線（核と経済の同時発展）から、非核安全保障と繁栄の新たな「並進」路線へと進化することを促すことが極めて重要である。

北朝鮮の核問題は、水素爆弾開発を目的とした同国による6回目の核実験と、米本土を攻撃可能な大陸間弾道ミサイル（ICBM）の発射実験を受け、新たな局面を迎えている。トランプ米大統領の国連総会での演説と、それに続く金正恩（キム・ジョンウン）氏の声明は、朝鮮半島をめぐる緊張をさらに悪化させた。このような状況下で、関係当事者は北朝鮮問題の解決に向けた努力において、全く成功を収めていない。この問題を解決するためには、従来の解決策の限界を評価し、新たなロードマップを描くことが不可欠である。

トランプ政権の北朝鮮政策における二つの主要な障害

就任当初、トランプ米大統領はオバマ前政権の「戦略的忍耐」という北朝鮮政策を強く批判し、自らの「最大限の圧力と関与」という戦略を発表した。この政策は、第一に、北朝鮮の非核化における中国の役割を強く重視し、第二に、最大限の圧力のための政策的選択肢として軍事的選択肢を考慮するものである。予想通り、トランプ大統領の国連演説はこの新たに採用された戦略から逸脱するものではなかった。北朝鮮を「ならず者国家」とレッテル貼りした後、トランプ大統領は軍事的選択肢の重要性を強調し、「米国は偉大な力と忍耐を持っているが、自国または同盟国を守ることを強いられた場合、北朝鮮を完全に破壊する以外に選択肢はないだろう」と述べた。

しかし、米国による北朝鮮の非核化への努力は、現在二つの主要な障害に直面している。まず、中国は米国が期待するほど、金正恩体制に対して制裁や圧力を自発的に課すことはないだろう。中国は北朝鮮の核兵器開発には反対しており、国連が課した国際的な制裁体制に参加している。しかし、中国が主に懸念しているのは、核兵器を持つ金正恩体制そのものではない。むしろ、核兵器の有無にかかわらず、金正恩体制後の予測不可能な未来が、より大きな懸念事項となるだろう。もし金正恩体制後の北朝鮮に市場民主主義が導入され、それが中国東北部の安全保障と経済に悪影響を与えた場合、それは北朝鮮の水爆よりも中国の核心的利益に大きな損害を与える可能性がある。したがって、現状に不満を抱きつつも、中国は、二つの悪魔のうちよりましな選択肢として、非核化以外の、北朝鮮の核の脅威と金正恩体制に対する代替的な解決策を模索し続ける可能性が高い。

次に、たとえ米国が軍事的選択肢を積極的に提示したとしても、北朝鮮が譲歩する可能性は低い。金正恩氏は、応答声明の中で、予測通り「彼の発言は、私を怖がらせたり止めたりするのではなく、私が選んだ道が正しく、最後まで進むべき道であることを確信させた」と述べた。これまで四半世紀にわたる制裁に比較的うまく耐えてきた金正恩氏は、トランプ氏の思考プロセスを事前に十分に予測しており、したがってトランプ氏の発言によって挑発される意図は明らかにないことを示した。

さらに、北朝鮮の核問題は、米国と中国が地域構造の構築において戦略的優位性を競う朝鮮半島に関わるため、米国は中国の核心的利益を考慮に入れつつ、韓国と緊密に協力して共同の解決策を見出す必要がある。トランプ大統領が北朝鮮の核問題解決に向けた継続的な努力を続けることは必要である。しかし、彼の現在の取り組みは、上記の二重の障害を克服するには不十分であることが証明されるだろう。新たなロードマップを探す時が来たのである。

中国の北朝鮮政策の弱点

2017年3月以降、中国は北朝鮮の核・ミサイル実験の一時停止と、韓国・米国の共同軍事演習の停止を交換条件とし、六者会合の再開を通じて平和条約交渉と非核化交渉を同時に進めるという「デュアル・フリーズ」および「デュアル・トラック」アプローチを、北朝鮮の核問題の解決策として提示してきた。

しかし、中国の提案にはいくつかの欠点がある。第一に、韓国・米国と北朝鮮・中国との間のギャップを埋めるには十分ではない。「デュアル・フリーズ」という選択肢には、コミットメントと対称性の点で独自の限界がある。交渉の歴史を振り返ると、韓国と米国は、単なる「凍結」のための北朝鮮の核凍結が、北朝鮮の履行意思の欠如が発覚した後に交渉を元の状態に戻してしまうという事実を常に警戒してきた。このため、新たなロードマップの第一歩には、北朝鮮が非核化の目標達成に向けた誠実な意図を示すことが含まれなければならない。さらに、非対称性の限界を克服するためには、韓国・米国の大規模な合同軍事演習の一時停止には、単なる核凍結だけでなく、南北朝鮮間の軍事的脅威の具体的な削減も含まれる必要がある。

第二に、「デュアル・トラック」アプローチには二つの問題がある。平和条約交渉に関する北朝鮮の主要な立場は、2000年に趙明禄（チョ・ミョンロク）朝鮮民主主義人民共和国特使のワシントンDC訪問中に公式に発表されて以来、変化していない。北朝鮮は、北朝鮮と米国の関係を敵対的なものから平和的なものへと転換させるためには、在韓米軍の撤退、韓国と米国の軍事同盟の解体、そして米国による核の脅威の根絶という三つのことが起こらなければならないという立場を堅持している。韓国と米国はこれらの条件を受け入れることができないため、「デュアル・トラック」アプローチは事実上不可能である。

同時に、北朝鮮は、平和交渉よりも先に平壌の非核化を要求したり、非核化と平和交渉を同時に議論したりするという考えに断固として反対している。北朝鮮は、非核化の前提条件として、自国の条件で平和条約交渉を行うことを望んでいる。したがって、中国が提案する「デュアル・フリーズ」と「デュアル・トラック」アプローチは、関係当事者からのコンセンサスを得ることに継続的に失敗しており、交渉の困難な出発点となっている。

韓国の北朝鮮政策における隠れた障害

2017年9月の国連総会での演説で、文在寅（ムン・ジェイン）韓国大統領は制裁の必要性を強調し、「北朝鮮が自発的に核開発計画を放棄するまで、国際社会は強く、厳しく対応しなければならない。すべての国は、国連安全保障理事会の制裁決議を徹底的に履行し、北朝鮮によるさらなる挑発があった場合には新たな措置を模索しなければならない」と述べた。さらに、彼は「北朝鮮が国連憲章に基づく義務と約束を公然と違反しているにもかかわらず、韓国政府と国際社会は、北朝鮮の核問題を平和的に解決するために、多大な決意をもってあらゆる可能な努力を払っている」と主張し、平和的手段による解決を強調した。

文大統領はさらに、平和的解決への道において、北朝鮮の崩壊も吸収による統一も望ましくないことを明確にした。北朝鮮が正しい決断を下す用意がある限り、文大統領は、多国間安全保障協力と北東アジア経済共同体の創設を追求することにより、国際社会とのパートナーシップにおいて、北朝鮮を支援する韓国の最大限の意欲を改めて表明した。

過去20年間、韓国の北朝鮮政策は、制裁と関与という複雑で疲弊する網に絡み合っており、現在その網から抜け出そうとしている。文在寅大統領は、国連総会での演説で、経済制裁と平和的解決の両方の必要性を強調した。しかし、北朝鮮の核問題を平和的に解決するためには、北朝鮮の核兵器開発や、北朝鮮の経済と核兵器の同時発展に焦点を当てた戦略である「並進」路線といった、いくつかの障害を克服しなければならない。金正恩体制が現在の「並進」路線を21世紀の生存戦略として維持する限り、北朝鮮の非核化に向けた二国間および多国間の交渉は、進歩するのではなく、必然的に元の場所に戻ってくるだろう。したがって、交渉を成功させる鍵は、将来の交渉の前提条件について単に合意に達するのではなく、新たな体制生存戦略の潜在的な選択肢を共同で推進する方法を見出すことである。

北朝鮮の核の脅威を解決するための新たなロードマップの発見

北朝鮮の非核化に向けた新たなロードマップを見つけるための第一歩は、目標を明確に設定することである。北朝鮮の核兵器開発が続くにつれて、この重要な課題はますます複雑になっている。北朝鮮がすでに核兵器を保有しているため、交渉プロセスの最終目標として、完全な非核化よりも核の凍結を現実的なものとすべきだという意見さえ出されている。しかし、この混乱は、核兵器の政治的および軍事的役割の二重性への理解不足に起因する。核兵器は、政治舞台における威嚇外交の最も重要な道具として使用され、軍事舞台においても同様に革命的な破壊力をもたらしてきた。予想通り、北朝鮮は核兵器を軍事的な道具としてだけでなく、政治的な道具としても使用している。したがって、南北朝鮮間の政治的および軍事的関係における非対称性は容認できないため、北朝鮮の核問題を解決するための新たなロードマップは、核の凍結を橋渡しとして、完全かつ検証可能で不可逆的な非核化を目標とすべきである。

北朝鮮の核の脅威を解決するための歴史的な努力を検証すると、制裁と関与の二分法的なアプローチの限界に達しており、制裁と関与の同時追求が必要であるというコンセンサスがあることが明らかになる。しかし、新たなロードマップを作成することはそれほど単純ではない。第一に、北朝鮮が核兵器開発を進めれば進めるほど、体制の核野心を抑止する方法を準備することがより必要になる。第二に、非核化された北朝鮮体制の福祉と繁栄を絶対的かつ現実的に保証できる新たな平和構造を構築しなければならない。第三に、北朝鮮の非核化に向けた新たなロードマップの作成は、現在の北朝鮮体制が、核と経済の同時発展という「並進」路線から、非核安全保障と繁栄という新たな「並進」路線へと進化するための努力なしには完了できない。したがって、私たちは、できるだけ早く、北朝鮮の核問題に対する潜在的な対応として、制裁、抑止、関与、そして北朝鮮自身の内部からの変化という4つの側面を包含する新たなロードマップを探求しなければならない。

1. 制裁

1993年に北朝鮮が核拡散防止条約（NPT）から脱退し、国際原子力機関（IAEA）による査察を拒否したことへの対応として最初の制裁が課されて以来、国連安全保障理事会（UNSC）は10年間にわたり10回の制裁を課してきた。これらは2006年の国連安保理決議1695号から、北朝鮮への天然ガス凝縮物および液化天然ガスの販売の全面禁止、北朝鮮への石油販売枠の削減、北朝鮮製繊維製品の購入の全面禁止、そして北朝鮮の海外労働者へのビザ発給制限を具体的に定めた国連安保理決議2375号にまで及ぶ。しかし、中国の協力が限定的であることと、北朝鮮が制裁を回避しようとする努力により、制裁は予測されたほどの完全な効果を発揮していない。

北朝鮮が核と経済の同時発展という「並進」路線を堅持する限り、ミサイル発射の継続とそれに伴う制裁強化という悪循環は続くであろう。単に北朝鮮に制裁を課すだけで、北朝鮮の核の脅威が完全に根絶されると期待するのは非現実的である。これは、制裁の強化が全く無益な行動であるという意味ではない。制裁の賦課は、最終的に北朝鮮に核兵器開発のコストと利益を再考させるために、否定できないほど必要である。

2. 抑止

核兵器の時代においては、防衛よりも抑止が優先される。これは、核兵器の使用から生じる、想像を絶する規模の人道的被害と物的損失のためである。北朝鮮の核プログラムの急速な発展を抑止し、北朝鮮が核兵器を政治的・軍事的手段として使用する能力を剥奪するためには、恐怖の均衡を達成しなければならない。この均衡を確立する方法として、韓国の核開発、米国の戦術核兵器の再配備、朝鮮半島周辺への米国の戦略的軍事資産の展開による拡大抑止、そして通常兵器の強化などが、国内外で現在議論の対象となっている。

しかし、韓国の核兵器開発は、北朝鮮を脅かすだけでなく、現在の世界の核不拡散体制下で、韓国の経済、技術、安全保障を危険にさらすことになるだろう。さらに、これは日本にも核兵器開発を促す可能性があり、朝鮮半島周辺の地域的な核武装化につながり、地域の緊張と不安定を激化させる可能性がある。

米国の戦術核兵器の再配備は、本質的には拡大抑止の一部であるが、THAAD（終末高高度防衛システム）の配備よりもさらに厳しい反発に直面するだろう。現時点では、米国の戦略的軍事資産の配備を通じた拡大抑止の強化は、有効性と実用性の点でさらに重要である。しかし、拡大抑止の鍵は相互信頼の強化であることを覚えておくことが重要である。最後に、北朝鮮の核兵器の軍事的・政治的行使を抑止するために、キルチェーン、韓国のミサイル防衛（KAMD）、および韓国の大量懲罰・報復（KMPR）システムを事前に確立する必要がある。韓国と米国は、北朝鮮が核兵器を軍事的・政治的に使用することを抑止するために、共同能力を最大限に活用しなければならない。

3. 関与

北朝鮮の核問題を解決するためには、制裁と抑止の強化を通じて核化のコストを増加させるだけでなく、非核化の利益を拡大する積極的な関与が不可欠である。北朝鮮は、生存と核化が死と貧困をもたらし、非核化が国民の福祉と繁栄をもたらし、保証するということを信じる必要がある。

現在、説得力に欠ける北朝鮮式の平和メカニズムを追求するよりも、より誠実なトーンとアプローチを持つ韓国式の平和メカニズムを追求することがより重要である。北朝鮮は常に、米国の対北朝鮮敵対政策への対応として、核兵器開発が生存戦略であったと主張してきた。したがって、核兵器なしで体制の生存を十分に保証できる代替案を北朝鮮に提供することが重要である。そのためには、非核化された北朝鮮体制の生存を保証できる複雑な平和メカニズムを構築する必要がある。二国間安全保障（北朝鮮・米国、北朝鮮・中国、韓国・北朝鮮など）、多国間安全保障（六者会合など）、世界的安全保障（国連など）、そして一国安全保障（非核防衛システムなど）からなる四重の保証システムが存在しなければならない。北朝鮮が非核安全保障と繁栄という新たな「並進」路線という21世紀の生存戦略の下で、21世紀の世界舞台で繁栄するためには、韓国、アジア太平洋諸国、そして国際機関からの複雑な経済支援を追求しなければならない。

4. 北朝鮮内部からの変化

関係当事者が制裁、抑止、関与を効果的に活用して、北朝鮮の非核化に向けた二国間または多国間協議を実現できたとしても、そのプロセスは、1994年のジュネーブ枠組み合意や2005年の六者会合第4回会合終了時の共同声明のように、複数の段階を経ることになるだろう。これは、金正恩体制が経済と核兵器の同時発展という「並進」路線を超える新たな生存戦略にコミットしない限り、避けられない。したがって、北朝鮮内部からの変化なしには、北朝鮮の核問題の解決は不可能であろう。

核兵器と経済の同時発展という現在の「並進」路線を、非核安全保障と繁栄という新たな「並進」路線へと進化させるためには、三つの側面が重要である。第一に、市場化が最も重要である。しかし、北朝鮮の現在の体制下では、国内における市場化の政治的影響は徐々に増加するだろう。第二に、情報化が重要である。現在の閉鎖的な北朝鮮社会では、その影響は制限されているが、近代的な情報技術の導入により、情報化の政治的影響は急速に増加するだろう。最後に、21世紀を生き残るためには、現代に適した政治システムを組織化しなければならない。

これらの努力と並行して、北朝鮮に対する韓国およびその他の関係国の政策の共進化を、北朝鮮の非核化に向けた新たな道として同時に追求しなければならない。21世紀に向けたこれらの「三つの進化能力」の強化に従事することは急務である。

したがって、現在関係当事者によって追求されている単純な解決策の限界を、文在寅政権が十分に理解することが急務である。次に、韓国は、制裁、抑止、関与、そして新たな「並進」路線の可能性の強調からなる複雑な解決策の準備において指導的な役割を果たし、できるだけ早くその解決策を実施すべきである。残念ながら、時間は刻々と過ぎている。■

著者

河英善（ハ・ヨウソン）は、東アジア研究所の理事長であり、ソウル大学名誉教授でもある。博士はワシントン大学で政治学の博士号を取得した。