[政策简报] 朝鲜核导开发政策建议

[编者按]

朝鲜核导问题日益严峻，其紧迫性要求我们迅速而审慎地应对。过去韩国历届政府，无论采取何种政策，无论是接触还是制裁，都未能有效解决这一紧迫问题。显而易见，没有基于复杂外交和协同演进的新方法，就无法取得任何进展。在本文中，Young Sun Ha教授和Chaesung Chun教授为新一届韩国政府提出了朝鲜战略的大胆设想。

朝鲜核问题

相关的政策环境变化

新上任的韩国政府面临的最棘手问题之一是制定关于朝鲜及其核计划的新政策。朝鲜核问题至今已有24年历史，现已进入新阶段。

首先，随着朝鲜核能力的增强，它已直接威胁到韩国及周边国家。除了开发导弹运载工具，以及拥有核弹道导弹潜艇和核导弹的大规模生产外，该政权的导弹发展已达到能够抵消韩国导弹防御系统的、大规模地对空和地对地拦截水平。就在新韩国政府上台后，朝鲜已成功发射了两次“火星-12”导弹和“北极星-2”导弹，并宣布成功开发了有效的远程导弹以及再入大气层技术。预计到2020年，朝鲜将拥有100枚核弹头，其成功开发洲际弹道导弹（ICBM）和潜射弹道导弹（SLBM）的几率正在增加。阻止并最终彻底消除朝鲜的核导开发已刻不容缓。

其次，朝鲜核导能力的开发曾是韩国的生存问题，也是东北亚国际关系的核心问题。然而，朝鲜开发洲际弹道导弹威胁到了美国本土，并且随着其获得了用核导弹威胁中国领土的能力，这个问题已不仅是中国和美国，也包括日本和俄罗斯的安全问题。这一变化为新韩国政府提供了机遇，也带来了威胁。包括中国和美国在内的所有受影响国家，面对朝鲜核问题的紧迫性，都将全力投入外交领域以寻求解决之道。然而，由于中国对朝鲜制裁的局限性以及金正恩坚持“双轨并行”的核开发与经济发展政策，特朗普和习近平政府在解决该问题上难以找到突破口。在此情境下，如果韩国要牵头寻找解决方案，就必须超越单纯的自主和合作理论，推行更具前瞻性的协同演进方法。

第三，随着国际社会因朝鲜核导试验而加强对朝制裁，韩国将难以单独推进对朝接触政策。与此同时，鉴于金正恩政权已在其核导能力方面取得了显著发展，即使周边国家加强了制裁，朝鲜也不会轻易放弃其核开发与经济发展的双轨并行政策。因此，新政府当前面临的巨大挑战是，必须制定一项与过去历届政府处理金正日政权方式截然不同的、能够统领对美关系和韩朝关系的战略，来处理朝鲜问题。

第四，新政府正致力于制定一项基于进步派和保守派合作的对朝政策。鉴于无论是进步派的合作政策还是保守派的制裁政策都未能阻止朝鲜的核导开发和对韩军事挑衅，新政府必须找到一种新的复杂对朝政策，将压力与合作相结合。然而，金正恩政权持续不断的核导开发和对韩挑衅，正在缩小进步派和保守派在朝鲜问题上的观点差距。这可以被视为新政府克服过去试错并制定全新对朝政策的新机遇。

化解压力与接触的

并行困境

新政府的首要任务是制定一套“压力与接触的复杂原则”，以促进朝鲜核问题的解决，并使所有利益攸关国能够进行合作。受朝鲜核问题影响的国家原则上都同意，半岛无核化需要结合压力与接触。美国特朗普政府正沿着这一思路提出新的对朝政策，习近平政府则强调通过同时停止朝鲜的核导开发和美韩联合军事演习，来推进无核化与和平机制并行的政策。另一方面，朝鲜主张在建立和平机制后实现无核化。问题在于，无核化应优先进行、同时进行还是在建立和平机制之后进行，以及周边国家能否就无核化与和平机制的具体内容达成合作。

新政府首先必须能够协调国际社会的压力与制裁，以最大化核开发所付出的代价。然后，它需要能够为实现无核化的朝鲜提供生存和发展的可能性，同时建立韩朝互信，最终提出一项关于半岛真正无核化与和平机制的合作新计划。与此同时，新政府必须能够领导朝鲜周边国家，以促进对该计划实现的合作。这种努力必须表现为一种比“阳光政策”和“压力政策”更复杂、更具协同演进性质的政策。

国际社会已采取多种制裁措施，试图促使朝鲜放弃其核计划。这些制裁并非旨在使该政权崩溃，而是试图促使其用低成本的无核化路径取代高成本的核开发路径。然而，鉴于朝鲜选择采取边缘政策，这种压力永远无法促使该政权放弃其核武器。因为金正恩认为核武器是其政权生存的“国之重器”，朝鲜必须面对这样一个现实：拥有核武器不仅不能确保政权生存，反而会危及政权。只有到那时，他们才会放弃核武器。最终，只有当金正恩面临一个选择，即继续开发核武器还是政权灭亡时，他才会被迫选择放弃全面核武器。如果他没有面临这样的困境，该政权将继续试图获得核武器国家的承认，继续对邻国进行军事威胁，并通过双轨并行政策追求经济发展。

然而，要让朝鲜面临这一特定十字路口并非易事。中国对朝鲜拥有最大的影响力，但其施加美国和韩国所期望的压力的可能性几乎为零。这是因为习近平政府仍然认为一个崩溃的朝鲜比一个拥有核武器的朝鲜更具威胁，尽管它对朝鲜持续的核导试验并不满意。此外，尽管特朗普政府能够在与朝鲜的谈判中提出军事选项，但实际行使该选项并不容易。朝鲜深知其对手的这些弱点，继续采取边缘政策，却很少面临十字路口。尽管如此，最大化核开发路径的成本并最小化无核化路径的成本，已被确定为必要但非充分条件。因此，新政府必须制定比以往任何时候都更强有力的国际制裁，并仔细研究未来如何领导这一制裁战略。

建立韩朝互信并制定接触朝鲜的路线图

在新政府推进对朝鲜持续核化的压力与制裁的同时，必须同时提出一项极其谨慎、循序渐进的接触朝鲜以实现无核化的路线图。韩国必须以多种方式向金正恩政权和朝鲜人民明确表示，我们渴望的不是吞并统一，而是无核化朝鲜的正常化以及韩朝关系的稳定。为了消除朝鲜对吞并统一的担忧，韩国必须提出一项正式的统一计划，重申一个渐进、和平的三步走进程，并在必要时提出一项21世纪的统一计划。此外，韩国必须明确表示，美中两国提出的朝鲜无核化计划都不切实际。中国提出的以朝鲜暂停核导活动换取美韩联合军演暂停的方案，缺乏通往无核化与和平机制的具体路径。同时，特朗普政府最近提出的接触与施压战略，一如既往地高估了中国在对朝强硬制裁中的领导作用，并低估了促使朝鲜坐到谈判桌前所需的压力程度。出于这些原因，该计划难以成功。

韩国政府首先必须明确其通过对朝接触战略和韩朝交流合作来稳定半岛局势的意愿。在此之后，他们才能启动不能用于军事或政治目的的交流和人道主义援助提供、离散家属会面以及社会文化交流。接着，他们才能开始经济合作进程，首先是通过低级别经济交流，然后是全面经济交流，最后是完全的市场融合。当然，这些渐进式交流的扩大和深化将与无核化和和平机制谈判同时进行。韩国必须在国际社会的合作下，发挥主导作用，细化目前美、中、国际社会心中模糊的接触路线图，从而促进与朝鲜的接触。

真正的无核化合作必须通过谈判循序渐进地实现，包括核冻结与解决、申报与核查，以及重返《不扩散核武器条约》（NPT）、拆除现有核设施，最终彻底放弃朝鲜的核计划。当达到不可逆转的核放弃阶段时，就可以启动全面的韩朝经济交流。因此，新政府的第一步是与国际社会合作，精确规定与朝鲜接触的条款，同时继续维持对朝鲜的国际制裁。如果能在真正的核冻结谈判中取得进展，韩国及周边利益攸关国就可以开始讨论对朝鲜的经济援助，韩朝交流合作也能重回正轨，最终实现无核化。

在中长期内建立朝鲜半岛

复杂的和平机制

当为朝鲜无核化启动冻结谈判时，必须同时开始讨论如何建立半岛真正的和平机制。过去，朝鲜及其邻国曾就无核化与和平机制达成并实施了基本协议（1990年日内瓦的《日内瓦框架协议》）。问题在于，朝鲜邻国的政治意图存在根本差异，而且在缺乏互信的情况下，顺畅合作的现实将极其困难。如果不能建立围绕双轨序列和具体谈判步骤的协调，谈判将难以推进。同时，谈判桌外的条件也必须与谈判同步演进。

无核化谈判的紧迫问题是要求朝鲜暂停其核导的“开发”。仅仅停止试验存在朝鲜继续进行除试验外的核开发活动的风险。如果发生这种情况且谈判破裂，朝鲜将进一步加强其核武器能力以应对这一局面。如果朝鲜停止试验并希望表明其暂停所有核开发活动的诚意，它必须申报并核实所有当前的核活动，接受全面核查，并采取无核化的第一个实际步骤。此外，朝鲜还必须同时解雇所有参与核武器开发的人员。一旦朝鲜表现出无核化的诚意，它就能通过和平机制展示其通过持续存在和发展来促进其持续生存和发展的坚定意愿。即使美韩不从一开始就规定无核化，也必须有坚决的冻结和停止，以表明其无核化的诚意。最后，作为暂停核试验和核冻结谈判的条件，美韩应暂时中止联合军事演习，朝鲜宣布停止军事挑衅和化学武器，并进行军事互信建设，随后通过全面停止朝鲜核武器开发和设施核查来实现完全无核化。整个提议必须在包括中国在内的所有邻国的密切合作下进行。

应同时设计一个计划，说明如何在第一阶段谈判失败时做出应对。在暂停其计划后，朝鲜将要求美国撤出针对朝鲜的敌对政策作为物理担保，然后才进行无核化。美国和韩国必须要求在核冻结、核查和恢复不扩散机制之后，建立一个完全核放弃的核查体系。问题在于，朝鲜将要求将一项条款纳入《朝美和平协定》，其中包括撤出驻韩美军和打破军事同盟，作为其完全无核化的先决条件。然而，过去朝鲜在和平机制谈判中，当其要求在“三大革命能力”框架下建立这种全面的和平机制时，曾遭遇了巨大的阻碍。由于朝韩之间的互信极低，在裁减军力进行真诚的和平机制谈判之前，必须有一个建立政治和军事互信的阶段。关键问题是如何创造一个措施，确保走在无核化道路上的朝鲜政权在没有核武器的情况下能够生存并获得信任。

在这些艰难的谈判过程中，总有风险，即朝鲜在开发出洲际弹道导弹后，会认为自己占有优势而导致谈判破裂。因此，包括美国和中国在内的周边国家必须同意，如果发生这种情况，要准备好重新讨论朝鲜的导弹开发问题。这种决定不仅不符合国际规范，而且将对地区秩序、和平与稳定产生极其负面的影响。因此，受影响的国家必须达成一项具体协议，即朝鲜将对谈判破裂承担责任。为了使谈判按计划进行，必须在全面、分阶段的议程下进行朝鲜无核化谈判，并为中长期的失败做好充分准备。

当无核化谈判全面展开时，必须建立一个能够在中长期维持的复杂和平共处框架。这将需要韩国积极规划和平共处，并完成一个能够赢得周边国家和整个国际社会支持的韩国式和平机制。

适合21世纪的朝鲜半岛未来和平机制，必须建立在韩国、朝鲜、朝鲜半岛邻国以及国际组织组成的复杂体系之上。首先，必须在无核化的半岛基础上，建立朝韩之间的总体和平协议，周边利益攸关国必须为协议的有效性提供复杂担保。朝美和平协议的内容可以包含在此过程中。中国对朝鲜安全的担保也是必需的。朝鲜半岛必须实现无核化，并且必须达成一项包括政治和法律互信建设在内的常规军备削减协议。因此，必须建立一个由舞台上各种行为者组成的复杂和平机制。如果周边国家都能就包括朝鲜提出的朝美和平协议、中国提出的朝鲜安全和平保证以及韩国提出的包含周边国家的和平协议在内的朝鲜半岛和平机制达成一致，那么朝韩及周边国家为亚太地区秩序的和平与繁荣做出协同演进的努力是至关重要的。■

作者

Young Sun Ha是东亚研究所理事会主席，也是首尔大学名誉教授。Ha博士在美国华盛顿大学获得政治学博士学位。

Chaesung Chun是东亚研究所国际关系研究中心主任。他也是首尔大学政治学与国际关系学系的教授。他获得了美国西北大学国际关系学博士学位。

译者

Natalie Grant是东亚研究所研究规划部研究员。

致谢

本文原载于《新政府外交与安全政策建议》（韩文版）一章。考虑到朝鲜问题对地区和国际安全的重要性与紧迫性，东亚研究所将其翻译并出版，以供全球读者阅读。