[Análisis de Política] Recomendaciones de Política Hacia Corea del Norte y su Desarrollo Nuclear

[Nota del Editor]

El problema nuclear y de misiles de Corea del Norte se agrava, y su urgencia exige una respuesta que sea rápida y cuidadosamente calculada. Las políticas de los regímenes anteriores de Corea del Sur, ya sean de acomodación o centradas en sanciones, han demostrado ser inadecuadas para resolver este apremiante problema. Está claro que no se puede avanzar sin un enfoque de nuevo diseño basado en la diplomacia compleja y los esfuerzos coevolutivos. En este artículo, los profesores Young Sun Ha y Chaesung Chun presentan una visión audaz de una estrategia para Corea del Norte para la nueva administración surcoreana.

El Entorno Político Cambiante

En Torno a la Cuestión Nuclear Norcoreana

Uno de los problemas más difíciles que enfrenta la recién inaugurada administración surcoreana es la tarea de formular una nueva política sobre Corea del Norte y su programa nuclear. El problema nuclear de Corea del Norte, que a estas alturas tiene 24 años de historia, ha entrado en una nueva fase.

En primer lugar, a medida que las capacidades nucleares de Corea del Norte han aumentado, se ha convertido, por supuesto, en una amenaza directa para Corea del Sur y otros países circundantes. Además del desarrollo de medios de transporte para misiles junto con submarinos de misiles balísticos nucleares y la producción en masa de misiles nucleares, el desarrollo del régimen ha alcanzado el nivel de intercepción a gran escala de superficie a aire y de superficie a superficie capaz de neutralizar los sistemas de defensa antimisiles de Corea del Sur. Tan solo desde la aparición del nuevo gobierno surcoreano, la RPDC ya ha realizado dos lanzamientos exitosos de un misil Hwasong-12 y un misil Pukkuksong-2, y ha anunciado que desarrolló con éxito un misil de largo alcance eficaz, así como tecnología de reentrada atmosférica. Se espera que Corea del Norte posea 100 ojivas nucleares para 2020, y sus probabilidades de desarrollar con éxito misiles balísticos intercontinentales (ICBM) y misiles balísticos lanzados desde submarinos (SLBM) están aumentando. Es extremadamente urgente bloquear, y en última instancia eliminar por completo, el desarrollo nuclear y de misiles de Corea del Norte.

En segundo lugar, el desarrollo de las capacidades de misiles nucleares de Corea del Norte fue una cuestión de supervivencia para Corea del Sur y el problema central de las relaciones internacionales de Asia nororiental. Sin embargo, el desarrollo de un ICBM por parte de Corea del Norte amenaza el territorio de los Estados Unidos, y con la adquisición de la capacidad de amenazar el territorio chino con misiles nucleares, se ha convertido en una cuestión de seguridad no solo para China y los EE. UU., sino también para Japón y Rusia. Este cambio ofrece tanto una oportunidad como una amenaza para la nueva administración surcoreana. Todos los países afectados, incluidos China y los EE. UU., que se enfrentan a este apremiante problema nuclear norcoreano, se lanzarán de todo corazón al ámbito diplomático para intentar resolver el asunto. Sin embargo, debido a los límites de las sanciones chinas hacia Corea del Norte y la rígida política de "doble línea" de Kim Jong Un de desarrollo nuclear y económico, es difícil que los gobiernos de Trump y Xi Jinping encuentren un enfoque para resolver el problema. Dentro de este escenario, si Corea del Sur va a tomar la iniciativa en la búsqueda de una solución, debe superar las simples teorías de autonomía y cooperación y promover un enfoque coevolutivo más previsor.

En tercer lugar, con el fortalecimiento de las sanciones internacionales contra Corea del Norte en respuesta a sus pruebas de misiles nucleares, será difícil que Corea del Sur impulse por sí sola una política de compromiso con Corea del Norte. Al mismo tiempo, dado que el régimen de Kim Jong Un de Corea del Norte ya ha logrado un grado significativo de desarrollo en sus capacidades de misiles nucleares, Corea del Norte no renunciará fácilmente a su política de doble línea de desarrollo nuclear y económico, aunque los países circundantes hayan aumentado sus sanciones. En consecuencia, la nueva administración se enfrenta actualmente al gran desafío de tener que tratar con Corea del Norte mediante una estrategia de política hacia los EE. UU. y las relaciones intercoreanas que difiera concretamente de la forma en que las administraciones anteriores trataron con el régimen de Kim Jong Il.

En cuarto lugar, el nuevo gobierno está asumiendo la difícil tarea de crear una política hacia Corea del Norte y su programa nuclear que se fundamente en la cooperación tanto de progresistas como de conservadores. Dado que ni la política progresista de cooperación ni la política conservadora de sanciones hacia Corea del Norte han podido detener el desarrollo de misiles nucleares y las provocaciones militares del país hacia Corea del Sur, la nueva administración debe encontrar un nuevo tipo de política compleja hacia Corea del Norte que combine presión y cooperación. Sin embargo, el continuo y constante desarrollo de misiles nucleares y las provocaciones hacia el Sur por parte del régimen de Kim Jong Un están reduciendo la brecha entre las perspectivas progresistas y conservadoras sobre el Norte. Esto puede considerarse una oportunidad para que la nueva administración supere las pruebas y errores del pasado y diseñe un enfoque nuevo y fresco para la política norcoreana.

Desentrañando los Dilemas Paralelos

de Presión y Compromiso

La máxima prioridad para el nuevo gobierno es la creación de un conjunto de 'Principios Complejos de Presión y Compromiso' para facilitar la resolución del problema nuclear norcoreano de una manera que permita la cooperación de todos los países interesados. Los países afectados por el problema nuclear de Corea del Norte están de acuerdo en principio en que la desnuclearización de la Península requiere una combinación de presión y compromiso. La administración Trump de los EE. UU. está proponiendo una nueva política hacia Corea del Norte en esta línea, y el gobierno de Xi Jinping está enfatizando un impulso hacia una política paralela de desnuclearización y un régimen de paz mediante la detención tanto del desarrollo de misiles nucleares de Corea del Norte como de los ejercicios militares entre EE. UU. y Corea del Sur. Por otro lado, Corea del Norte aboga por la desnuclearización tras el establecimiento de un régimen de paz. La cuestión es si la desnuclearización debe ocurrir primero, simultáneamente o después del establecimiento de un régimen de paz, así como si los países circundantes podrán cooperar sobre lo que realmente implicarán la desnuclearización y un régimen de paz.

La nueva administración debe ser capaz primero de sincronizar la presión y las sanciones de la comunidad internacional para maximizar el costo que implica el desarrollo nuclear. Luego, debe ser capaz de ofrecer la posibilidad de que una Corea del Norte desnuclearizada sobreviva y se desarrolle, mientras construye confianza intercoreana antes de presentar finalmente un nuevo plan de cooperación para la desnuclearización real y un régimen de paz en la Península. Al mismo tiempo, la nueva administración debe ser capaz de liderar a los países circundantes de Corea del Norte para facilitar la cooperación en torno a la realización de este plan. Este tipo de esfuerzo debe parecer una política más compleja y coevolutiva que se distinga tanto de la política de la "Luz del Sol" como de la política de presión.

La comunidad internacional ha adoptado una variedad de sanciones para tentar a Corea del Norte a renunciar a su programa nuclear. Estas sanciones no tienen la intención de provocar el colapso del régimen, sino más bien de empujarlo a reemplazar el camino nuclear de alto costo por el camino de desnuclearización de bajo costo. Sin embargo, dado que Corea del Norte opta por el juego al límite, este tipo de presión nunca llevará al régimen a abandonar sus armas nucleares. Dado que Kim Jong Un piensa que las armas nucleares son la "espada del estado" que permite la supervivencia de su régimen, Corea del Norte debe enfrentar una realidad en la que la posesión de armas nucleares no garantizará la supervivencia del régimen, sino que la pondrá en peligro. Solo entonces abandonarán sus armas nucleares. Al final, solo cuando Kim Jong Un llegue a una encrucijada donde la elección sea entre el desarrollo continuo de armas nucleares y la muerte del régimen, se verá obligado a elegir el abandono de las armas nucleares a gran escala. Si no se le presenta este dilema, el régimen continuará en sus intentos de recibir reconocimiento como estado poseedor de armas nucleares, sus amenazas militares contra sus vecinos y la búsqueda del desarrollo económico a través de la política de doble línea.

Sin embargo, no será fácil hacer que Corea del Norte llegue a esta encrucijada particular. La probabilidad de que China, que ejerce la mayor influencia sobre Corea del Norte, ejerza el tipo de presión que esperan los EE. UU. y Corea del Sur, es casi inexistente. Esto se debe a que la administración de Xi Jinping todavía percibe una Corea del Norte colapsada como una amenaza mayor que una Corea del Norte nuclear, a pesar de que no está satisfecha con las continuas pruebas de misiles nucleares del Norte. Además, aunque la administración Trump es capaz de poner la opción militar sobre la mesa en sus negociaciones con Corea del Norte, el ejercicio real de esta opción no es fácil. Corea del Norte, bien consciente de estas vulnerabilidades en su oposición, continúa empleando la táctica del juego al límite mientras rara vez se enfrenta a esa encrucijada. Sin embargo, maximizar los costos del camino nuclear y minimizar los costos de la desnuclearización se ha identificado como una condición necesaria, pero no suficiente. Por lo tanto, la nueva administración debe crear sanciones internacionales más fuertes que nunca y luego examinar cuidadosamente cómo dirigirá esta estrategia de sanciones en el futuro.

Construyendo Confianza Intercoreana y Creando una Hoja de Ruta para el Compromiso con el Norte

A medida que la nueva administración avanza con presión y sanciones contra la continua nuclearización de Corea del Norte, debe proponer al mismo tiempo una hoja de ruta extremadamente cuidadosa y paso a paso para el compromiso con la desnuclearización de Corea del Norte. Corea del Sur debe dejar claro de diversas maneras tanto al régimen de Kim Jong Un como al pueblo norcoreano que lo que desea no es una unificación por absorción, sino la normalización de una Corea del Norte desnuclearizada y la estabilización de las relaciones intercoreanas. Para disipar las preocupaciones del Norte sobre la unificación por absorción, Corea del Sur debe presentar un plan de unificación formal que reafirme un proceso gradual y pacífico de tres pasos, así como un plan de unificación del siglo XXI si es necesario. Además, Corea del Sur debe dejar claro que los planes de desnuclearización de Corea del Norte propuestos tanto por los EE. UU. como por China no son realistas. La propuesta de China de que Corea del Norte suspenda sus actividades nucleares y de misiles a cambio de una suspensión de los ejercicios militares entre EE. UU. y la ROK carece de un camino concreto hacia la desnuclearización y un régimen de paz. Al mismo tiempo, la reciente estrategia propuesta por la administración Trump de compromiso y presión sobreestima, como de costumbre, el liderazgo de China en sanciones contundentes contra Corea del Norte y subestima el grado de presión necesario para llevar a Corea del Norte a la mesa de negociaciones. Por estas razones, será difícil que este plan tenga éxito.

El gobierno surcoreano debe primero aclarar su voluntad de estabilizar la situación en la Península a través de una estrategia de compromiso hacia Corea del Norte y cooperación en intercambios intercoreanos. Después de hacerlo, podrán iniciar intercambios y la provisión de apoyo humanitario que no pueda ser utilizado con fines militares o políticos, reuniones de familias separadas e intercambios sociales y culturales. Después de esto, podrán comenzar el proceso de cooperación económica primero a través de intercambios económicos de bajo nivel, seguidos de intercambios económicos completos y luego una integración completa del mercado. Por supuesto, la expansión y profundización de estos intercambios incrementales irán acompañadas simultáneamente de la desnuclearización y las negociaciones sobre un régimen de paz. Corea del Sur debe ajustar la vaga hoja de ruta de compromiso que actualmente tienen en mente los EE. UU., China y la comunidad internacional asumiendo el papel principal y facilitando luego el compromiso con Corea del Norte bajo la cooperación de la comunidad internacional.

La verdadera cooperación en desnuclearización debe surgir a través del proceso paso a paso de negociaciones sobre una congelación nuclear y un acuerdo, informes e inspecciones junto con el regreso al TNP, la desactivación de las instalaciones nucleares existentes y, finalmente, el abandono completo del programa nuclear del Norte. Cuando se alcance el paso irreversible del abandono nuclear, se podrá iniciar un intercambio económico intercoreano a gran escala. Por lo tanto, el primer paso para la nueva administración es prescribir con precisión los términos del compromiso con Corea del Norte con la cooperación de la comunidad internacional, mientras se mantienen las sanciones internacionales contra el Norte. Si se avanza en negociaciones reales de congelación nuclear, Corea del Sur y los países interesados circundantes pueden comenzar a discutir el apoyo económico a Corea del Norte y la cooperación en intercambios intercoreanos puede volver a encarrilarse para que eventualmente pueda tener lugar la desnuclearización.

Creando un Régimen de Paz Complejo

en la Península de Corea a Medio y Largo Plazo

Cuando se inicien las negociaciones de congelación con el propósito de la desnuclearización del Norte, las discusiones sobre cómo construir un verdadero régimen de paz en la Península deben comenzar al mismo tiempo. Corea del Norte y sus vecinos han alcanzado y aplicado en el pasado un acuerdo básico (el Marco Acordado de 1990 en Ginebra) sobre desnuclearización y un régimen de paz. El problema fue que los países vecinos de Corea del Norte tienen diferencias fundamentales en sus intenciones políticas, y la realidad es que será extremadamente difícil una cooperación fluida cuando no se ha construido confianza. Si no se puede establecer una coordinación en torno a una secuencia de dos vías y pasos concretos individuales para la negociación, será difícil que las negociaciones avancen. Al mismo tiempo, debe haber una coevolución de las condiciones fuera de la mesa de negociación que apoyen las negociaciones.

El apremiante problema de las conversaciones de desnuclearización impone una condición a Corea del Norte para que suspenda el 'desarrollo' de misiles nucleares. Una detención de las pruebas solo conlleva el riesgo de que Corea del Norte continúe participando en actividades de desarrollo nuclear distintas de las pruebas. Si esto ocurre y las negociaciones fracasan, Corea del Norte reforzará aún más sus capacidades de armas nucleares en respuesta a esta situación. Si Corea del Norte detiene sus pruebas y quiere demostrar su sinceridad en la suspensión de todas sus actividades de desarrollo nuclear, debe informar y verificar todas las actividades nucleares actuales, abrirse a inspecciones completas y dar el primer paso práctico en la desnuclearización. Además, Corea del Norte también debe despedir al mismo tiempo a todo su personal involucrado en el desarrollo de armas nucleares del ejército. Una vez que Corea del Norte demuestre su sinceridad en la desnuclearización, podrá demostrar su firme voluntad de promover su continua existencia y desarrollo a través de un régimen de paz. Incluso si Corea del Sur y los EE. UU. no estipulan la desnuclearización desde el principio, absolutamente debe haber una congelación y detención resueltas para mostrar su sinceridad en la desnuclearización. Finalmente, como condición para suspender las pruebas nucleares y las negociaciones sobre una congelación nuclear, los EE. UU. y Corea del Sur deberían suspender temporalmente sus ejercicios militares, Corea del Norte anunciar una detención de sus provocaciones militares y armas químicas, y debería ocurrir una construcción de confianza militar, seguida de una desnuclearización total a través de una detención completa del desarrollo de armas nucleares de Corea del Norte e inspecciones de instalaciones. Toda esta propuesta debe tener lugar bajo la estrecha cooperación de todos los países vecinos, incluida China.

Al mismo tiempo, se debe diseñar un plan sobre cómo responder si las negociaciones fracasan durante la primera etapa. Después de suspender su programa, Corea del Norte exigirá garantías físicas de la retirada de la política hostil de los EE. UU. hacia Corea del Norte antes de pasar a la desnuclearización. Los EE. UU. y Corea del Sur deben exigir un sistema de verificación de abandono nuclear completo después de la congelación nuclear, las inspecciones y la restauración del régimen de no proliferación. El problema es que Corea del Norte exigirá la inclusión de una disposición en el acuerdo de paz RPDC-EE. UU. que incluya la retirada de las fuerzas estadounidenses en Corea del Sur y la ruptura de la alianza militar como condición previa para su desnuclearización total. Sin embargo, en el pasado, Corea del Norte se ha topado con un muro en las negociaciones de régimen de paz cuando exigió este tipo de régimen de paz integral en el marco de las Tres Capacidades Revolucionarias. Dado que la confianza entre las dos Coreas es extremadamente baja, debe haber una etapa en la que se construya confianza política y militar antes de la reducción del poder militar para tener negociaciones sinceras sobre un régimen de paz. La pregunta clave es cómo crear una medida que garantice la supervivencia del régimen norcoreano sin armas nucleares en la que una Corea del Norte en camino de desnuclearización pueda confiar.

Durante estas difíciles negociaciones, siempre existe el riesgo de que, después de que Corea del Norte desarrolle un ICBM, piense que tiene la ventaja y las negociaciones fracasen. Por lo tanto, los países circundantes, incluidos los EE. UU. y China, deben acordar prepararse para volver a abordar el tema del desarrollo de misiles de Corea del Norte en caso de que esto ocurra. Este tipo de decisión no solo va en contra de las normas internacionales, sino que tendrá un impacto extremadamente negativo en el orden regional, la paz y la estabilidad. Por lo tanto, los países afectados deben tener un acuerdo concreto de que Corea del Norte será responsable de cualquier ruptura en las negociaciones. Las negociaciones para desnuclearizar Corea del Norte deben llevarse a cabo bajo una agenda integral y paso a paso, con una preparación total para los fracasos a medio y largo plazo con el fin de mantener el progreso de las negociaciones según lo planeado.

Cuando las negociaciones de desnuclearización estén completamente en marcha, se debe crear un marco complejo de coexistencia pacífica que pueda sostenerse a medio y largo plazo. Esto requerirá una planificación activa por parte de Corea del Sur para la coexistencia pacífica y la finalización de un régimen de paz al estilo surcoreano que pueda obtener el apoyo de los países circundantes y de la comunidad internacional en su conjunto.

Un futuro régimen de paz en la península de Corea adecuado para el siglo XXI debe surgir de un sistema complejo de Corea del Sur y del Norte, los países vecinos de la Península de Corea y las organizaciones internacionales. En primer lugar, se debe crear un acuerdo de paz general entre las dos Coreas basado en una Península desnuclearizada, y los países interesados circundantes deben proporcionar una garantía compleja de su efectividad. Los contenidos del acuerdo de paz RPDC-EE. UU. pueden incluirse en este proceso. La garantía de China también es necesaria para la seguridad de Corea del Norte. La Península de Corea debe desnuclearizarse y debe haber un acuerdo para reducir las armas militares convencionales que incluya la construcción de confianza política y legal. Como resultado, se debe construir un régimen de paz complejo compuesto por una variedad de actores en el escenario. Si todos los países circundantes pueden acordar un régimen de paz en la Península de Corea que incluya el acuerdo de paz RPDC-EE. UU. defendido por Corea del Norte, la garantía de paz propuesta por China para la seguridad de Corea del Norte y el acuerdo de paz que incluye a los países circundantes defendido por Corea del Sur, es esencial que las dos Coreas y las naciones circundantes realicen un esfuerzo coevolutivo por la paz y la prosperidad del orden regional de Asia-Pacífico. ■

Autores

Young Sun Ha es el Presidente del Consejo de Administración del East Asia Institute, y también profesor emérito de la Universidad Nacional de Seúl. El Dr. Ha obtuvo su doctorado en ciencias políticas en la Universidad de Washington.

Chaesung Chun es el presidente del Centro de Estudios de Relaciones Internacionales del East Asia Institute. También es profesor del departamento de ciencias políticas y relaciones internacionales de la Universidad Nacional de Seúl. Obtuvo su doctorado en relaciones internacionales en la Universidad Northwestern.

Traductor

Natalie Grant es Asociada de Investigación del Departamento de Planificación de Investigación del East Asia Institute.

Agradecimiento

Este artículo se publicó originalmente como capítulo de Recomendaciones de Política para la Diplomacia y Seguridad del Nuevo Gobierno (en coreano). Considerando que el problema de Corea del Norte es importante y urgente para la seguridad regional e internacional, el EAI lo ha traducido y publicado para ponerlo a disposición de una audiencia global.