【政策ブリーフィング】北朝鮮と核開発に向けた政策提言

【編集者注】

北朝鮮の核・ミサイル問題はますます深刻化しており、その緊急性は迅速かつ慎重に計算された対応を求めています。過去の韓国政権の融和的政策も、制裁重視政策も、この喫緊の問題を解決するには不十分であることが証明されています。複雑な外交と共進化的な努力に基づいた新たなアプローチなしには進展は望めないことは明らかです。本稿では、ハ・ヨンスン教授とチョン・チェスン教授が、新たな韓国政権に向けた北朝鮮戦略に関する大胆なビジョンを提示します。

北朝鮮核問題を取り巻く政策環境の変化

新しく発足した韓国政権が直面する最も困難な問題の一つは、北朝鮮とその核プログラムに関する新たな政策を策定することです。24年の歴史を持つ北朝鮮核問題は、新たな段階に入りました。

第一に、北朝鮮の核能力が増大したことにより、当然ながら韓国やその他の周辺国への直接的な脅威となっています。ミサイル輸送手段の開発、核弾道ミサイル潜水艦、核ミサイルの大量生産に加え、同国の開発は韓国のミサイル防衛システムを無力化できる大規模な地対空・地対地迎撃能力のレベルに達しています。新韓国政府の出現以来、朝鮮民主主義人民共和国はすでに火星12型ミサイルと北極星2型ミサイルの2回の発射に成功し、効果的な長距離ミサイルと大気圏再突入技術を開発したと発表しています。北朝鮮は2020年までに100個の核弾頭を保有すると予想されており、大陸間弾道ミサイル（ICBM）と潜水艦発射弾道ミサイル（SLBM）を成功裏に開発する可能性が高まっています。北朝鮮の核・ミサイル開発を阻止し、最終的に完全に排除することは極めて急務です。

第二に、北朝鮮の核ミサイル能力の開発は、韓国の存続に関わる問題であり、北東アジアの国際関係の中心的な問題でした。しかし、北朝鮮の大陸間弾道ミサイル開発は米国本土を脅かし、核ミサイルで中国本土を脅かす能力を獲得したことで、中国や米国だけでなく、日本やロシアにとっても安全保障問題となっています。この変化は、新たな韓国政権にとって機会であると同時に脅威でもあります。中国や米国を含む、この喫緊の北朝鮮核問題に直面しているすべての国は、問題を解決するために外交の舞台に全力で飛び込むでしょう。しかし、中国による北朝鮮への制裁の限界と、金正恩氏の核・経済開発の「二重線」政策の厳格さにより、トランプ政権と習近平政権が問題解決へのアプローチを見つけることは困難です。このシナリオにおいて、韓国が解決策を見出す主導権を握るためには、自律と協力という単純な理論を超え、より先見性のある共進化的なアプローチを推進する必要があります。

第三に、北朝鮮の核ミサイル実験に対する国際的な制裁が強化される中、韓国が単独で北朝鮮への関与政策を推進することは困難になるでしょう。同時に、金正恩政権はすでに核ミサイル能力においてかなりの発展を遂げているため、周辺国が制裁を強化しても、北朝鮮は核・経済開発の二重線政策を容易に放棄しないでしょう。したがって、新政権は現在、過去の政権が金正日政権に対処した方法とは具体的に異なる、米国と南北関係に対する政策戦略を指揮して北朝鮮に対処する必要があるという大きな課題に直面しています。

第四に、新政府は、進歩派と保守派の両方の協力を基盤とした北朝鮮とその核プログラムに対する政策を策定するという困難な課題に取り組んでいます。北朝鮮に対する進歩派の協力政策も、保守派の制裁政策も、同国の核ミサイル開発と韓国への軍事的挑発を阻止できていないため、新政権は圧力と協力の両方を組み合わせた、新しいタイプの複雑な北朝鮮政策を見つけなければなりません。しかし、金正恩政権による継続的かつ一貫した核ミサイル開発と韓国への挑発は、北朝鮮に対する進歩派と保守派の視点の間のギャップを狭めています。これは、新政権が過去の試行錯誤を乗り越え、北朝鮮政策への新たなアプローチを計画するための機会と見ることができます。

圧力と関与の並行したジレンマの解明

新政府の最優先事項は、「圧力と関与の複合原則」のセットを作成し、すべての利害関係国が協力できる形で北朝鮮核問題の解決を促進することです。北朝鮮核問題の影響を受けている国々は、原則として、朝鮮半島の非核化には圧力と関与の組み合わせが必要であることに同意しています。米国のトランプ政権は、この線に沿った新たな北朝鮮政策を提案しており、習近平政権は、北朝鮮の核ミサイル開発と米韓軍事演習の停止の両方を停止することによる、非核化と平和体制の並行政策を推進することを強調しています。一方、北朝鮮は平和体制の確立に続く非核化を主張しています。問題は、非核化が最初に来るべきか、同時に起こるべきか、あるいは平和体制の確立後に起こるべきか、そして周辺国が非核化と平和体制が実際に何を意味するのかについて協力できるかどうかです。

新政権はまず、国際社会からの圧力と制裁を同期させ、核開発がもたらすコストを最大化できるようにする必要があります。次に、非核化された北朝鮮が生存し発展する可能性を提供し、朝鮮半島の真の非核化と平和体制のための新たな協力計画を提示する前に、南北間の信頼を構築する必要があります。同時に、新政権は、この計画の実現に向けた協力を促進するために、北朝鮮を取り巻く国々を主導できるようにする必要があります。この種努力は、太陽政策と圧力政策の両方とは異なる、より複雑で共進化的な政策として現れる必要があります。

国際社会は、北朝鮮に核プログラムを放棄させるために、様々な制裁を採用してきました。これらの制裁は、体制を崩壊させることを意図したものではなく、むしろ高コストの核開発経路を低コストの非核化経路に置き換えるよう促すものです。しかし、北朝鮮が瀬戸際外交を選択しているため、この種の圧力では体制が核兵器を放棄することはありません。金正恩氏は、核兵器が体制を存続させるための「国家の剣」であると考えているため、北朝鮮は核兵器を保有することが体制の存続を保証するのではなく、むしろそれを危険にさらす現実に向き合わなければなりません。その時になって初めて、彼らは核兵器を放棄するでしょう。結局、金正恩氏が核兵器の開発を続けるか、体制の死かの岐路に立たされた時にのみ、彼は全面的な核兵器の放棄を選択せざるを得なくなるでしょう。もし彼がこのジレンマに直面しなければ、体制は核兵器国家としての承認を受け、近隣諸国への軍事的脅威、そして二重線政策を通じた経済開発の追求を続けるでしょう。

しかし、北朝鮮をこの特定の岐路に立たせることは容易ではありません。北朝鮮に最も大きな影響力を行使する中国が、米国と韓国が期待するような圧力をかける可能性は、ほとんどありません。これは、習近平政権が依然として、崩壊した北朝鮮を核保有北朝鮮よりも大きな脅威と見なしているためであり、同国の継続的な核ミサイル実験を喜んでいないにもかかわらずです。さらに、トランプ政権は北朝鮮との交渉で軍事的選択肢を提示する能力がありますが、その選択肢の実際の行使は容易ではありません。北朝鮮は、これらの反対勢力の脆弱性を十分に認識しており、その岐路にほとんど直面することなく、瀬戸際外交を継続しています。それにもかかわらず、核開発経路のコストを最大化し、非核化のコストを最小化することは、必要条件ではあるが十分条件ではないと特定されています。したがって、新政権はこれまで以上に強力な国際制裁を創出し、将来的にこの制裁戦略をどのように主導していくかを慎重に検討する必要があります。

南北間の信頼構築と北朝鮮との関与ロードマップの作成

新政権が北朝鮮の継続的な核化に対する圧力と制裁を進める中で、同時に北朝鮮の非核化に向けた関与のための極めて慎重で段階的なロードマップを提案しなければなりません。韓国は、金正恩政権と北朝鮮国民の両方に、韓国が望むのは吸収による統一ではなく、非核化された北朝鮮の正常化と南北関係の安定化であることを、様々な方法で明確に示さなければなりません。吸収による統一への懸念を払拭するために、韓国は段階的かつ平和的な3段階プロセスを再確認する正式な統一計画、必要であれば21世紀の統一計画を提示しなければなりません。さらに、韓国は、米国と中国の両方が提案する北朝鮮の非核化計画が非現実的であることを明確にしなければなりません。北朝鮮が米韓軍事演習の停止と引き換えに核・ミサイル活動を停止するという中国の提案は、非核化と平和体制への具体的な道筋を欠いています。同時に、トランプ政権が最近提示した関与と圧力の戦略は、いつものように、北朝鮮に対する強力な制裁における中国の指導力を過大評価し、北朝鮮を交渉のテーブルに着かせるために必要な圧力の度合いを過小評価しています。これらの理由から、この計画が成功することは困難でしょう。

韓国政府はまず、北朝鮮への関与戦略と南北交流への協力によって、朝鮮半島における状況を安定させる意欲を明確にしなければなりません。それを実行した後、軍事的または政治的目的で使用できない交流や人道支援の提供、離散家族との面会、社会・文化交流を開始できるようになります。その後、まず低レベルの経済交流を通じた経済協力プロセスを開始し、次に本格的な経済交流、そして完全な市場統合へと進むことができます。もちろん、これらの段階的な交流の拡大と深化は、非核化と平和体制に関する交渉と同時に伴われます。韓国は、米国、中国、国際社会の心の中にある曖昧な関与ロードマップを、主導的な役割を担い、国際社会との協力の下で北朝鮮との関与を促進することによって、微調整しなければなりません。

真の非核化協力は、核凍結と解決、報告と査察、そしてNPTへの復帰、既存の核施設の無力化、そして最終的には北朝鮮の核プログラムの完全放棄に関する段階的な交渉プロセスを通じて生じなければなりません。核放棄という不可逆的な段階に達したとき、全面的な南北経済交流を開始することができます。したがって、新政権の最初のステップは、国際制裁を維持し続けながら、国際社会との協力の下で北朝鮮との関与の条件を正確に処方することです。真の核凍結交渉に進展があれば、韓国と周辺の利害関係国は北朝鮮への経済支援について議論を開始でき、南北交流への協力は、最終的に非核化が行われるように軌道に戻ることができます。

中長期的な朝鮮半島における複雑な平和体制の構築

北朝鮮の非核化を目的とした凍結交渉が開始される際には、朝鮮半島における真の平和体制をどのように構築するかについての議論も同時に開始されなければなりません。北朝鮮とその近隣諸国は過去に、非核化と平和体制に関する基本合意（1990年のジュネーブ合意枠）に達し、実施してきました。問題は、北朝鮮の近隣諸国が政治的意図において根本的な違いを抱えており、信頼が構築されていない場合に円滑な協力を実現することが極めて困難であるという現実です。交渉の二重トラックシーケンスと個別の具体的なステップに関する調整が確立できなければ、交渉を進めることは困難です。同時に、交渉を支える交渉テーブル外の条件の共進化が必要です。

非核化交渉の喫緊の問題は、北朝鮮に核ミサイルの「開発」を停止する条件を課すことです。試験の停止は、北朝鮮が試験以外の核開発活動を継続するリスクしかありません。もしこれが起こり、交渉が決裂した場合、北朝鮮はこの状況に対応して核兵器能力をさらに強化するでしょう。もし北朝鮮が試験を停止し、すべての核開発活動を停止することへの誠意を示したいのであれば、すべての現在の核活動を報告・検証し、完全な査察を受け入れ、非核化における最初の実践的な一歩を踏み出さなければなりません。さらに、北朝鮮は同時に、軍から核兵器開発に関与したすべての人員を解任しなければなりません。北朝鮮が非核化への誠意を示せば、平和体制を通じてその継続的な存続と発展を促進するという確固たる意思を示すことができるでしょう。たとえ韓国と米国が最初から非核化を規定しなくても、誠意を示すためには、断固とした凍結と停止が絶対に必要です。最後に、核実験の停止と核凍結に関する交渉の条件として、米国と韓国は軍事演習を一時停止し、北朝鮮は軍事的挑発と化学兵器の停止を発表し、軍事的信頼構築が行われ、その後、北朝鮮の核兵器開発と施設査察の完全停止による全面的な非核化が行われるべきです。この提案全体は、中国を含むすべての近隣諸国の緊密な協力の下で行われなければなりません。

交渉が第一段階で失敗した場合の対応方法に関する計画も同時に設計されるべきです。プログラムを停止した後、北朝鮮は非核化に進む前に、米国の敵対政策の撤回という物理的な担保を要求するでしょう。米国と韓国は、核凍結、査察、および非拡散体制の回復に続く、完全な核放棄の検証システムを要求しなければなりません。問題は、北朝鮮が、その全面的な非核化の前提条件として、韓国からの米軍撤退と軍事同盟の破棄を含む、DPRK-米国平和協定の条項を含めることを要求することです。しかし、過去に北朝鮮は、三革命能力の枠組みの下でこのような包括的な平和体制を要求した際に、平和体制交渉で壁にぶつかってきました。南北間の信頼は極めて低いため、平和体制に関する誠実な交渉を行うためには、軍事力の削減に先立って、政治的および軍事的信頼が構築される段階が必要です。鍵となる問題は、非核化の道を歩む北朝鮮が信頼できる、核兵器を持たない北朝鮮体制の存続を保証する措置をどのように創出するかということです。

これらの困難な交渉中、北朝鮮が大国間弾道ミサイルを開発した後、優位に立ったと考えて交渉が決裂するリスクは常にあります。したがって、米国や中国を含む周辺国は、この事態が発生した場合に、北朝鮮のミサイル開発の問題に戻る準備をすることに合意しなければなりません。この種決定は、国際規範に沿わないだけでなく、地域秩序、平和、安定に極めて悪影響を与えるでしょう。したがって、影響を受ける国々は、交渉決裂に対する責任を北朝鮮が負うという具体的な合意を持たなければなりません。北朝鮮を非核化するための交渉は、中長期的な失敗に対する完全な準備を伴う、包括的で段階的な議題の下で実施されなければなりません。これにより、交渉が計画通りに進むことを保証します。

非核化交渉が完全に軌道に乗った際には、中長期的に持続可能な、複雑な平和共存の枠組みを創設しなければなりません。これには、平和共存のための韓国による積極的な計画と、周辺国および国際社会全体の支持を得られる韓国式の平和体制の完成が必要です。

21世紀に適した朝鮮半島における将来の平和体制は、韓国と北朝鮮、朝鮮半島の近隣諸国、そして国際機関の複雑なシステムから生じなければなりません。まず、非核化された朝鮮半島を基盤とした南北間の全体的な平和協定が作成され、周辺の利害関係国がその有効性を複雑に保証しなければなりません。DPRK-米国平和協定の内容は、このプロセスに含まれる可能性があります。中国の保証も、北朝鮮の安全保障のために必要です。朝鮮半島は非核化され、政治的・法的信頼構築を含む通常軍備削減の合意が必要です。その結果、舞台上の様々なアクターからなる複雑な平和体制が構築されなければなりません。もし周辺国すべてが、北朝鮮が提唱するDPRK-米国平和協定、中国が提案する北朝鮮の安全保障のための平和保証、そして韓国が提唱する周辺国を含む平和協定を含む朝鮮半島平和体制に合意できるのであれば、南北両国と周辺国がアジア太平洋地域の秩序の平和と繁栄のために共進化的な努力をすることは不可欠です。■

著者

ハ・ヨンスンは、東アジア研究所理事長であり、ソウル大学名誉教授でもあります。ハ博士はワシントン大学で政治学の博士号を取得しました。

チョン・チェスンは、東アジア研究所国際関係学センター長です。また、ソウル大学政治学・国際関係学科の教授でもあります。ノースウェスタン大学で国際関係学の博士号を取得しました。

翻訳者

ナタリー・グラントは、東アジア研究所研究企画部研究員です。

謝辞

本稿は、韓国語版「新政府の外交・安全保障政策提言」の章としてoriginally publishedされました。北朝鮮問題は地域および国際安全保障にとって重要かつ緊急であるため、EAIはこれを翻訳・出版し、グローバルな読者が利用できるようにしました。