[Issue Briefing] Policy Recommendations Toward North Korea and Its Nuclear Development

[Editor's Note]

Проблема ядерного оружия и ракет Северной Кореи становится все более серьезной, и ее неотложность требует быстрого и тщательно продуманного ответа. Политика прошлых южнокорейских режимов, будь то примирительная или основанная на санкциях, оказалась неадекватной для решения этой насущной проблемы. Очевидно, что без нового подхода, основанного на сложной дипломатии и совместных усилиях по развитию, прогресс невозможен. В этой статье профессора Ён Сун Ха и Чхэ Сын Чхун выдвигают смелое видение стратегии в отношении Северной Кореи для новой южнокорейской администрации.

The Changing Policy Environment

Surrounding the North Korean Nuclear Issue

Одной из самых сложных задач, стоящих перед вновь инаугурированной южнокорейской администрацией, является разработка новой политики в отношении Северной Кореи и ее ядерной программы. Проблема ядерного оружия Северной Кореи, которая на данный момент имеет 24-летнюю историю, вступила в новую фазу.

Во-первых, поскольку ядерный потенциал Северной Кореи возрос, он, конечно же, стал прямой угрозой для Южной Кореи и других соседних стран. В дополнение к разработке средств доставки ракет, включая подводные лодки с ядерными баллистическими ракетами, и массовому производству ядерных ракет, развитие режима достигло уровня крупномасштабных зенитных и наземных перехватчиков, способных нейтрализовать системы противоракетной обороны Южной Кореи. Только с момента появления нового южнокорейского правительства КНДР уже осуществила два успешных запуска ракеты «Хвасон-12» и ракеты «Пуккуксон-2» и объявила о разработке эффективной ракеты дальнего радиуса действия, а также технологии входа в атмосферу. Ожидается, что к 2020 году Северная Корея будет обладать 100 ядерными боеголовками, и шансы на успешную разработку межконтинентальных баллистических ракет (МБР) и баллистических ракет подводных лодок (БРПЛ) возрастают. Крайне важно заблокировать, а в конечном итоге полностью ликвидировать разработку ядерного оружия и ракет Северной Кореи.

Во-вторых, разработка северокорейского ядерного ракетного потенциала стала вопросом выживания для Южной Кореи и центральной проблемой международных отношений в Северо-Восточной Азии. Однако разработка Северной Кореей МБР угрожает территории США, и, приобретя способность угрожать территории Китая ядерными ракетами, она стала проблемой безопасности не только для Китая и США, но и для Японии и России. Это изменение представляет собой как возможность, так и угрозу для новой южнокорейской администрации. Все затронутые страны, включая Китай и США, сталкивающиеся с этой неотложной проблемой ядерного оружия Северной Кореи, будут всей душой стремиться к дипломатическому урегулированию. Однако, ввиду ограничений китайских санкций в отношении Северной Кореи и жесткой политики Ким Чен Ына «двойной линии» ядерного и экономического развития, правительствам Трампа и Си Цзиньпина трудно найти подход к решению этой проблемы. В этом сценарии, если Южная Корея хочет взять на себя ведущую роль в поиске решения, она должна превзойти простые теории автономии и сотрудничества и продвигать более дальновидный, коэволюционный подход.

В-третьих, с усилением международных санкций против Северной Кореи в ответ на ее ядерные ракетные испытания, Южной Корее будет трудно самостоятельно продвигать политику взаимодействия с Северной Кореей. В то же время, поскольку режим Ким Чен Ына уже достиг значительного уровня развития в своем ядерном ракетном потенциале, Северная Корея не откажется легко от своей политики «двойной линии» ядерного и экономического развития, даже несмотря на усиление санкций со стороны соседних стран. Соответственно, новая администрация в настоящее время сталкивается с большой проблемой необходимости иметь дело с Северной Кореей, руководствуясь стратегией политики в отношении США и межкорейских отношений, которая конкретно отличается от того, как прошлые администрации имели дело с режимом Ким Чен Ира.

В-четвертых, новое правительство берет на себя трудную задачу создания политики в отношении Северной Кореи и ее ядерной программы, основанной на сотрудничестве как прогрессистов, так и консерваторов. Поскольку ни прогрессивная политика сотрудничества, ни консервативная политика санкций в отношении Северной Кореи не смогли остановить развитие ядерного оружия и ракетных провокаций страны в отношении Южной Кореи, новая администрация должна найти новый тип комплексной политики в отношении Северной Кореи, сочетающей давление и сотрудничество. Однако продолжающееся и последовательное развитие ядерного оружия и ракетных провокаций режима Ким Чен Ына в отношении Юга сокращает разрыв между прогрессивными и консервативными взглядами на Север. Это можно рассматривать как возможность для новой администрации преодолеть прошлые испытания и ошибки и наметить свежий, новый подход к политике в отношении Северной Кореи.

Disentangling the Parallel Dilemmas

of Pressure and Engagement

Главным приоритетом для нового правительства является создание набора «Комплексных принципов давления и взаимодействия» для содействия разрешению проблемы ядерного оружия Северной Кореи таким образом, чтобы все заинтересованные страны могли сотрудничать. Страны, затронутые проблемой ядерного оружия Северной Кореи, в принципе согласны с тем, что денуклеаризация полуострова требует сочетания давления и взаимодействия. Администрация Трампа в США предлагает новую политику в отношении Северной Кореи в этом направлении, а правительство Си Цзиньпина подчеркивает необходимость параллельной политики денуклеаризации и мирного режима путем прекращения как разработки ядерного оружия и ракет Северной Кореи, так и военных учений США и Южной Кореи. С другой стороны, Северная Корея выступает за денуклеаризацию после установления мирного режима. Вопрос в том, должна ли денуклеаризация произойти первой, одновременно или после установления мирного режима, а также смогут ли соседние страны сотрудничать по поводу того, что на самом деле будет включать денуклеаризация и мирный режим.

Новая администрация должна прежде всего суметь синхронизировать давление и санкции со стороны международного сообщества, чтобы максимизировать затраты на разработку ядерного оружия. Затем она должна быть в состоянии предложить возможность для денуклеаризованной Северной Кореи выжить и развиваться, одновременно укрепляя доверие между Кореями, прежде чем, наконец, представить новый план сотрудничества по истинной денуклеаризации и мирному режиму на полуострове. В то же время новая администрация должна быть в состоянии руководить странами, окружающими Северную Корею, чтобы содействовать сотрудничеству вокруг реализации этого плана. Такой тип усилий должен выглядеть как более сложная и коэволюционная политика, отличающаяся как от политики «Солнечного света», так и от политики давления.

Международное сообщество приняло различные санкции, чтобы побудить Северную Корею отказаться от своей ядерной программы. Эти санкции направлены не на то, чтобы вызвать коллапс режима, а на то, чтобы подтолкнуть его к замене дорогостоящего ядерного пути на недорогой путь денуклеаризации. Однако, поскольку Северная Корея выбирает игру на грани, такое давление никогда не приведет режим к отказу от ядерного оружия. Поскольку Ким Чен Ын считает, что ядерное оружие является «мечом государства», позволяющим его режиму выжить, Северная Корея должна столкнуться с реальностью, в которой обладание ядерным оружием не обеспечит выживание режима, а скорее поставит его под угрозу. Только тогда они откажутся от своего ядерного оружия. В конечном итоге, только когда Ким Чен Ын достигнет перекрестка, где выбор будет между продолжением разработки ядерного оружия и гибелью режима, он будет вынужден выбрать отказ от полномасштабного ядерного оружия. Если ему не будет представлен этот выбор, режим продолжит свои попытки получить признание в качестве государства, обладающего ядерным оружием, свои военные угрозы в адрес соседей и стремление к экономическому развитию по политике «двойной линии».

Однако заставить Северную Корею достичь этого конкретного перекрестка будет непросто. Вероятность того, что Китай, обладающий наибольшим влиянием на Северную Корею, окажет такое давление, которого ожидают США и Южная Корея, практически отсутствует. Это связано с тем, что администрация Си Цзиньпина по-прежнему считает рухнувшую Северную Корею большей угрозой, чем ядерную Северную Корею, даже если она не одобряет продолжающиеся испытания ядерных ракет Севера. Более того, хотя администрация Трампа может использовать военный вариант в своих переговорах с Северной Кореей, фактическое применение этого варианта непросто. Северная Корея, прекрасно осведомленная об этих уязвимостях своих противников, продолжает использовать игру на грани, почти никогда не сталкиваясь с этим перекрестком. Тем не менее, максимизация затрат на ядерный путь и минимизация затрат на денуклеаризацию были определены как необходимое, но недостаточное условие. Таким образом, новая администрация должна создать более сильные, чем когда-либо прежде, международные санкции, а затем тщательно изучить, как она будет руководить этой санкционной стратегией в будущем.

Building Inter-Korean Trust and Creating a Roadmap for Engagement with the North

По мере того как новая администрация продвигается вперед с давлением и санкциями против продолжающейся нуклеаризации Северной Кореи, она должна одновременно предложить чрезвычайно осторожную и поэтапную дорожную карту для взаимодействия по денуклеаризации Северной Кореи. Южная Корея должна ясно дать понять различными способами как режиму Ким Чен Ына, так и народу Северной Кореи, что она желает не объединения путем поглощения, а скорее нормализации денуклеаризующейся Северной Кореи и стабилизации межкорейских отношений. Чтобы развеять опасения Севера относительно объединения путем поглощения, Южная Корея должна представить официальный план объединения, подтверждающий постепенный и мирный трехэтапный процесс, а также план объединения XXI века, если это необходимо. Кроме того, Южная Корея должна дать понять, что планы денуклеаризации Северной Кореи, предложенные как США, так и Китаем, нереалистичны. Предложение Китая о приостановке Северной Кореей ядерной и ракетной деятельности в обмен на приостановку военных учений США и Республики Корея не имеет конкретного пути к денуклеаризации и мирному режиму. В то же время недавняя стратегия администрации Трампа, основанная на взаимодействии и давлении, как обычно, переоценивает роль Китая в жестких санкциях против Северной Кореи и недооценивает степень давления, необходимого для того, чтобы побудить Северную Корею к переговорам. По этим причинам этот план будет трудно осуществить.

Правительство Южной Кореи должно сначала прояснить свою готовность стабилизировать ситуацию на полуострове посредством стратегии взаимодействия с Северной Кореей и сотрудничества в межкорейских обменах. После этого они смогут инициировать обмены и предоставление гуманитарной помощи, которая не может быть использована в военных или политических целях, встречи разделенных семей, а также социальные и культурные обмены. После этого они смогут начать процесс экономического сотрудничества, сначала через низкоуровневые экономические обмены, затем через полномасштабные экономические обмены и, наконец, полную интеграцию рынков. Конечно, расширение и углубление этих постепенных обменов будет одновременно сопровождаться денуклеаризацией и переговорами о мирном режиме. Южная Корея должна доработать расплывчатую дорожную карту взаимодействия, которая в настоящее время находится в умах США, Китая и международного сообщества, взяв на себя ведущую роль, а затем содействовать взаимодействию с Северной Кореей при сотрудничестве международного сообщества.

Истинное сотрудничество по денуклеаризации должно возникнуть посредством поэтапного процесса переговоров о замораживании ядерных вооружений и урегулировании, отчетности и инспекциях наряду с возвращением к ДНЯО, выводе из эксплуатации существующих ядерных объектов и, наконец, полном отказе от ядерной программы Севера. Когда будет достигнут необратимый шаг отказа от ядерного оружия, может быть инициирован полномасштабный межкорейский экономический обмен. Таким образом, первым шагом для новой администрации является точное определение условий взаимодействия с Северной Кореей при сотрудничестве международного сообщества, продолжая при этом поддерживать международные санкции против Севера. Если будет достигнут прогресс в переговорах о реальном замораживании ядерных вооружений, Южная Корея и соседние страны-участницы смогут начать обсуждение экономической поддержки для Северной Кореи, и сотрудничество в межкорейских обменах может вернуться в нужное русло, чтобы в конечном итоге могла произойти денуклеаризация.

Creating a Complex Peace Regime

on the Korean Peninsula in the Mid-Long Term

Когда начнутся переговоры о замораживании ядерных вооружений с целью денуклеаризации Севера, одновременно должны начаться дискуссии о том, как построить истинный мирный режим на полуострове. Северная Корея и ее соседи в прошлом достигли и реализовали базовое соглашение (Женевское рамочное соглашение 1990 года) о денуклеаризации и мирном режиме. Проблема заключалась в том, что соседние страны Северной Кореи имеют фундаментальные различия в своих политических намерениях, и реальность такова, что гладкое сотрудничество будет чрезвычайно трудным, когда доверие не будет построено. Если координация вокруг двухдорожечной последовательности и отдельных конкретных шагов для переговоров не будет установлена, переговорам будет трудно продвигаться. В то же время должно произойти коэволюционное развитие условий вне переговорного стола, поддерживающих переговоры.

Насущная проблема переговоров о денуклеаризации заключается в том, чтобы поставить условие Северной Корее о приостановке «разработки» ядерных ракет. Остановка только испытаний несет риск того, что Северная Корея продолжит заниматься деятельностью по разработке ядерного оружия, отличной от испытаний. Если это произойдет и переговоры сорвутся, Северная Корея еще больше усилит свой ядерный потенциал в ответ на эту ситуацию. Если Северная Корея прекратит испытания и захочет продемонстрировать свою искренность в приостановке всей своей деятельности по разработке ядерного оружия, она должна сообщить и проверить всю текущую ядерную деятельность, открыть себя для полных инспекций и сделать первый практический шаг в денуклеаризации. Кроме того, Северная Корея также должна одновременно уволить всех своих сотрудников, участвующих в разработке ядерного оружия, из армии. Как только Северная Корея продемонстрирует свою искренность в денуклеаризации, она сможет продемонстрировать свою твердую волю к продвижению своего дальнейшего существования и развития через мирный режим. Даже если Южная Корея и США не будут требовать денуклеаризации с самого начала, абсолютно необходимо решительное замораживание и прекращение, чтобы продемонстрировать их искренность в денуклеаризации. Наконец, в качестве условия приостановки ядерных испытаний и переговоров о замораживании ядерных вооружений США и Южная Корея должны временно приостановить свои военные учения, Северная Корея должна объявить о прекращении своих военных провокаций и применения химического оружия, и должно произойти укрепление военного доверия, за которым последует полная денуклеаризация путем полного прекращения разработки ядерного оружия Северной Кореей и инспекций объектов. Все это предложение должно быть реализовано при тесном сотрудничестве всех соседних стран, включая Китай.

Одновременно должен быть разработан план реагирования на случай провала переговоров на первом этапе. После приостановки своей программы Северная Корея потребует физического обеспечения в виде вывода враждебной политики США в отношении Северной Кореи, прежде чем перейти к денуклеаризации. США и Южная Корея должны потребовать систему верификации полного отказа от ядерного оружия после замораживания ядерных вооружений, инспекций и восстановления режима нераспространения. Проблема в том, что Северная Корея потребует включения в мирное соглашение между КНДР и США положения о выводе американских войск из Южной Кореи и разрыве военного альянса в качестве предварительного условия для своей полной денуклеаризации. Однако в прошлом Северная Корея сталкивалась со стеной в переговорах о мирном режиме, когда требовала такого всеобъемлющего мирного режима в рамках Трех революционных способностей. Поскольку доверие между двумя Кореями крайне низкое, должен быть этап, на котором политическое и военное доверие будет укреплено до сокращения военной мощи, чтобы провести искренние переговоры о мирном режиме. Ключевой вопрос заключается в том, как создать меру, обеспечивающую выживание северокорейского режима без ядерного оружия, которой может доверять Северная Корея на пути к денуклеаризации.

Во время этих трудных переговоров всегда существует риск того, что после разработки Северной Кореей МБР она почувствует свое преимущество, и переговоры сорвутся. Таким образом, соседние страны, включая США и Китай, должны согласиться подготовиться к возвращению к вопросу о разработке ракет Северной Кореей в случае, если это произойдет. Такое решение не только противоречит международным нормам, но и окажет крайне негативное влияние на региональный порядок, мир и стабильность. Таким образом, затронутые страны должны иметь конкретное соглашение о том, что Северная Корея будет нести ответственность за любой срыв переговоров. Переговоры о денуклеаризации Северной Кореи должны проводиться в рамках всеобъемлющей, поэтапной повестки дня, с полной подготовкой к неудачам в среднесрочной и долгосрочной перспективе, чтобы переговоры продолжались в соответствии с планом.

Когда переговоры о денуклеаризации полностью наладятся, необходимо будет создать сложную систему мирного сосуществования, которая может быть поддержана в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Это потребует активного планирования со стороны Южной Кореи мирного сосуществования и завершения создания мирного режима в южнокорейском стиле, который сможет заручиться поддержкой соседних стран и международного сообщества в целом.

Будущий мирный режим на Корейском полуострове, соответствующий XXI веку, должен возникнуть из сложной системы Южной и Северной Кореи, соседних стран Корейского полуострова и международных организаций. Во-первых, должно быть создано общее мирное соглашение между двумя Кореями на основе денуклеаризованного полуострова, и соседние страны-участницы должны предоставить сложную гарантию его эффективности. Содержание мирного соглашения между КНДР и США может быть включено в этот процесс. Гарантия Китая также необходима для безопасности Северной Кореи. Корейский полуостров должен быть денуклеаризован, и должно быть достигнуто соглашение о сокращении обычных вооружений, которое включает в себя построение политического и правового доверия. В результате должен быть создан сложный мирный режим, состоящий из различных актеров на сцене. Если соседние страны смогут договориться о мирном режиме на Корейском полуострове, который включает в себя мирное соглашение между КНДР и США, предлагаемое Северной Кореей, гарантию мира для безопасности Северной Кореи, предложенную Китаем, и мирное соглашение, включающее соседние страны, предложенное Южной Кореей, то для двух Корей и соседних стран крайне важно предпринять совместные усилия по обеспечению мира и процветания регионального порядка в Азиатско-Тихоокеанском регионе. ■

Authors

Young Sun Ha является Председателем Совета попечителей Института Восточной Азии, а также почетным профессором Сеульского национального университета. Доктор Ха получил степень доктора политологии в Вашингтонском университете.

Chaesung Chun является председателем Центра исследований международных отношений Института Восточной Азии. Он также является профессором кафедры политологии и международных отношений Сеульского национального университета. Он получил степень доктора международных отношений в Северо-Западном университете.

Translator

Natalie Grant is Research Associate of the Research Planning Department at the East Asia Institute.

Acknowledgement

Эта статья была первоначально опубликована как глава «Рекомендаций по политике для дипломатии и безопасности нового правительства» (на корейском языке). Учитывая, что проблема Северной Кореи важна и неотложна для региональной и международной безопасности, EAI перевела и опубликовала ее, чтобы сделать ее доступной для глобальной аудитории.